Sentenza n. 315/1993

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 23,

del decreto-legge 6 novembre 1989, n. 357, convertito, con

modificazioni, nella legge 27 dicembre 1989, n. 417 (Norme in materia

di reclutamento del personale della scuola), promosso con ordinanza

emessa il 22 settembre 1992 dal Consiglio di Stato sul ricorso

proposto da Melis Maria Grazia contro il Provveditorato agli Studi di

Bergamo ed altri, iscritta al n. 784 del registro ordinanze 1992 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 54, prima

serie speciale, dell'anno 1992;

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nella camera di consiglio del 31 marzo 1993 il Giudice

relatore Francesco Guizzi;

Ritenuto in fatto

1. - Melis Maria Grazia, maestra della scuola elementare, dopo

aver prestato, a partire dall'anno scolastico 1985-86,

ininterrottamente servizio non di ruolo, quale supplente, nei corsi

scolastici disciplinati dalla legge 3 marzo 1971, n. 153 (Iniziative

scolastiche, di assistenza scolastica e di formazione e

perfezionamento professionali da attuare all'estero a favore dei

lavoratori italiani e loro congiunti), attivati nella circoscrizione

consolare di Friburgo e Stoccarda, partecipava a entrambi i concorsi

("per titoli ed esami" e "per soli titoli") per l'accesso ai ruoli

del personale docente, facendo valere, nei sensi indicati dal bando,

il servizio all'estero.

Risultata vincitrice del concorso "per titoli ed esami", era

nominata dal Provveditore agli studi di Bergamo, con decreto del 5

settembre 1991, n. 6537/B4, nel ruolo magistrale, e le veniva

assegnata la sede del plesso di Martinengo S. Famiglia. La Melis,

aspirante al beneficio della permanenza all'estero, ne faceva

richiesta all'autorità scolastica competente, la quale rigettava la

richiesta, disponendo l'assunzione del servizio in Italia a partire

dall' 1 settembre 1992. In conformità con la nota del Ministero

degli affari esteri n. 120/273 del 6 febbraio 1992 che nega ai

vincitori del concorso "per titoli ed esami" l'applicabilità del

beneficio ex art. 18 della legge 25 agosto 1982, n. 604 (Revisione

della disciplina sulla destinazione del personale di ruolo dello

Stato alle istituzioni scolastiche e culturali italiane funzionanti

all'estero nonché ai connessi servizi del ministero degli affari

esteri), richiamato dall'art. 2, comma 23, del decreto-legge 6

novembre 1989, n. 357, convertito, con modificazioni, nella legge 27

dicembre 1989, n. 417 (Norme in materia di reclutamento del personale

della scuola).

La Melis proponeva impugnativa davanti al TAR del Lazio - che

respingeva la domanda incidentale di sospensione - e,

successivamente, per la disattesa richiesta cautelare, innanzi al

Consiglio di Stato, prospettando un vizio del provvedimento (per

falsa applicazione della legge ordinaria) e, in subordine, eccependo

l'illegittimità costituzionale della norma applicata

dall'Amministrazione.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, aderendo alla

eccezione della parte, ha sollevato, in riferimento agli artt. 3 e 97

della Costituzione, questione di legittimità costituzionale

dell'art. 2, comma 23, del decreto-legge 6 novembre 1989, n. 357,

convertito, con modificazioni, nella legge 27 dicembre 1989, n. 417,

nella parte in cui non prevede l'estensione del beneficio di cui

all'art. 18, legge 25 agosto 1982, n. 604, anche ai docenti, nominati

in ruolo a seguito di concorsi per titoli ed esami, in servizio

presso le istituzioni scolastiche italiane all'estero all'atto del

conferimento della nomina, allorché tale servizio abbia costituito

titolo oggetto di valutazione.

2. - Ha premesso il Consiglio di Stato che la formulazione

letterale dell'art. 2, comma 23, del decreto-legge n. 357 del 1989

(convertito, con modificazioni, nella legge n. 417 del 1989) limita

l'applicazione "del beneficio del servizio all'estero", disciplinato

dall'art. 18 della legge n. 604 del 1982, esclusivamente nei

confronti di coloro che siano stati immessi in ruolo mediante il

concorso "per soli titoli" (e che si trovino in servizio all'estero,

in qualità di supplenti, al momento della nomina). La disposizione,

quindi, rileva in danno di coloro che siano stati immessi in ruolo a

seguito del superamento del concorso "per titoli ed esami".

Ha osservato l'autorità remittente che il decreto-legge n. 357

del 1989 (convertito nella legge n. 417 del 1989) non contiene una

normativa speciale avente contenuto riparatorio e, pertanto, non

disciplina l'immissione in ruolo di determinate categorie di

personale docente attraverso l'inserimento delle stesse in

graduatorie ad esaurimento. Viceversa, è normativa che regola ex

novo la materia del reclutamento del personale della scuola

attraverso due distinti ed equivalenti tipi di procedimenti

concorsuali: il concorso "per titoli ed esami" e il concorso "per

soli titoli". Un sistema noto come quello del "doppio binario".

Il vecchio concorso, quello cosiddetto "ordinario", corrisponde

all'attuale concorso "per titoli ed esami". Ma tale procedura immette

il personale docente nella misura del 50% dei posti disponibili,

mentre l'altra metà è assegnata attraverso il concorso "per soli

titoli".

Non v'è, dunque, alcuna ragione - prosegue l'ordinanza del

giudice a quo - che possa giustificare una "così pesante

discriminazione" ai danni di coloro che vengono immessi in ruolo

mediante il concorso "per titoli ed esami" rispetto agli altri che,

non solo ricevono l'inquadramento in ruolo senza essere sottoposti ad

alcuna prova d'esame, ma possono chiedere di beneficiare della

permanenza all'estero ai sensi dell'art. 18 della legge n. 604 del

1982. Ciò che è negato a coloro i quali hanno il merito di aver

superato la difficile prova selettiva del concorso "per titoli ed

esami" è invece accordato, secondo il remittente, a chi è stato

immesso in ruolo attraverso un concorso "per soli titoli".

Tanto più, osserva il Consiglio di Stato, che il servizio non di

ruolo prestato nelle istituzioni scolastiche italiane all'estero

costituisce titolo di valutazione in tutti e due i tipi di concorso

(art. 2, comma 10, lett. b). Non si vede, quindi, per quale ragione

tale servizio non debba ritenersi valido per attribuire i benefici di

cui all'art. 18 della citata legge n. 604 anche a coloro che sono

stati immessi in ruolo, con particolare merito, sulla base di un

concorso "per titoli ed esami". Di qui, l'illegittimità della

disposizione per violazione degli art. 3 e 97 della Costituzione.

3. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, che ha

chiesto la declaratoria di inammissibilità della questione, in

quanto volta a provocare una pronunzia additiva "non logicamente

necessitata" e, nel merito, il rigetto per infondatezza.

Premette l'Avvocatura che l'art. 2, comma 10, del decreto-legge n.

357 del 1989, citato, stabilisce per l'ammissione ai concorsi "per

soli titoli":

a) il superamento delle prove di un precedente concorso per

titoli ed esami o di precedenti esami, anche a soli fini abilitativi,

in relazione alla medesima classe di concorso;

b) un servizio di insegnamento negli istituti e nelle scuole

statali, ivi comprese le istituzioni scolastiche italiane all'estero,

di almeno 360 giorni (anche non continuativi) nel triennio

precedente.

Dall'analisi di questi requisiti si evince, ad avviso

dell'Avvocatura, che è del tutto fallace il ragionamento contenuto

nell'ordinanza di remissione, fondato sul presupposto secondo cui i

docenti nominati in base al "concorso per soli titoli" non sarebbero

stati mai sottoposti ad alcuna prova di esame. Al contrario, per tali

docenti è necessario che l'accertamento del merito sia avvenuto in

epoca antecedente a quella del "concorso per soli titoli".

Del pari erroneo è, per l'Avvocatura, l'altro ragionamento

contenuto nell'ordinanza del Consiglio di Stato, quando afferma la

necessità del servizio all'estero per il concorso basato su "titoli

ed esami": l'ammissione a detto concorso non è subordinata ad alcuna

pregressa prestazione di servizio nella scuola. Né in Italia, né

all'estero.

Ne consegue che la previsione dell'art. 2, comma 23, del citato

decreto-legge, che consente la permanenza all'estero per coloro i

quali abbiano maturato il requisito del servizio nelle istituzioni

scolastiche italiane oltre confine (e che siano in servizio presso le

stesse istituzioni all'atto del conferimento della nomina), è

ispirata da una scelta razionale volta a garantire l'efficiente

organizzazione e la continuità didattica nelle scuole italiane

all'estero. Il precedente servizio, effettuato per almeno 360 giorni,

determinerebbe infatti l'acquisizione di un bagaglio di esperienze e

di conoscenze fondamentali per l'espletamento dell'attività di

docente nelle scuole estere.

Il servizio, comunque prestato, costituirebbe anche titolo

valutabile nell'altro tipo di concorso (quello "per titoli ed esami")

ma si tratterebbe di cosa diversa, e soltanto di una eventualità,

assicurando un punteggio da assegnare ai fini dell'ordine di

graduatoria. Non costituirebbe una necessità richiesta per il

superamento di questo tipo di concorso.

Tanto, conclude la difesa erariale, rende ragionevole, e

pienamente giustificato, il diverso rilievo che il legislatore, nella

sua discrezionalità, ha attribuito al medesimo servizio ai fini

della permanenza all'estero. Considerato in diritto

1. - Viene all'esame della Corte la questione di legittimità

costituzionale, sollevata in relazione agli artt. 3 e 97 della

Costituzione, dell'art. 2, comma 23, del decreto-legge 6 novembre

1989, n. 357, convertito, con modificazioni, nella legge 27 dicembre

1989, n. 417, in quanto non prevede l'estensione del beneficio della

permanenza all'estero, stabilito dall'art. 18 della legge 25 agosto

1982, n. 604, a favore dei docenti nominati in ruolo a seguito di

"concorsi per titoli", anche ai docenti vincitori di "concorsi per

titoli ed esami", parimenti in servizio presso le istituzioni

scolastiche italiane all'estero all'atto del conferimento della

nomina, allorché tale servizio abbia costituito titolo oggetto di

valutazione.

2. - La questione è fondata.

Nell'ambito di una progressiva revisione della disciplina del

trattamento del personale docente delle istituzioni scolastiche e

culturali italiane all'estero, il legislatore ha perseguito

chiaramente gli obiettivi della professionalità del reclutamento e

della temporaneità della permanenza oltre confine. Revisione che si

è realizzata attraverso i seguenti "passaggi legislativi" che, qui,

mette conto indicare.

Se l'art. 14 del regio-decreto 12 febbraio 1940, n. 740 (Testo

unico delle norme legislative sulle scuole italiane all'estero),

consentiva al Ministro per gli Affari esteri, "previo giudizio

d'idoneità in base ai titoli presentati e a un'eventuale prova

orale", di scegliere i direttori e gli insegnanti delle scuole, fra

il personale di ruolo, l'art. 19 dello stesso testo dava il potere al

Ministro dell'educazione nazionale, per i posti che non si fossero

potuti conferire a termine del medesimo art. 14, di provvedere

"mediante assunzione di personale provvisorio o supplente ovvero

mediante concorso".

Successivamente, l'art. 1 del d.P.R. 23 gennaio 1967, n. 215,

stabiliva per gli aspiranti alla "destinazione all'estero", in

aggiunta all'esame dei titoli, l'obbligatorietà della prova orale

("colloquio") davanti a una Commissione presieduta da un direttore

generale del Ministero della pubblica istruzione. Il personale da

destinare all'estero poteva, inoltre, essere chiamato a frequentare

corsi di "informazione ed orientamento" (art. 3), mentre veniva

fissato anche un limite alla permanenza all'estero, stabilendosi che

non potesse avere durata superiore a quattordici anni (art. 5).

L'art. 9 della legge 3 marzo 1971, n. 153 (Iniziative scolastiche,

di assistenza scolastica e di formazione e perfezionamento

professionali da attuare all'estero a favore dei lavoratori italiani

e loro congiunti), elencava i requisiti di professionalità per i

docenti non di ruolo, stabilendo che, qualora non fosse stato

"possibile od opportuno" utilizzare il personale insegnante di ruolo,

il Ministero degli affari esteri avesse "la facoltà di assumere

insegnanti incaricati o supplenti scelti tra coloro che (fossero) in

possesso del prescritto titolo di studio od (avessero) comprovata

esperienza specifica.. e conoscenza della lingua locale o almeno di

una delle principali lingue straniere".

Qualche anno dopo, la legge 26 maggio 1975, n. 327 (Stato

giuridico del personale non di ruolo, docente e non docente, in

servizio nelle istituzioni scolastiche e culturali all'estero),

regolava dettagliatamente il conferimento degli incarichi di

insegnamento all'estero quando non fosse "possibile ed opportuno

destinare.personale di ruolo" ai sensi delle precedenti disposizioni.

Innanzitutto, limitando la durata e attribuendo l'incarico per

singoli anni; poi, selezionando gli incaricati mediante una

graduatoria rigidamente disciplinata; e, dunque, così limitando

fortemente il potere discrezionale dell'autorità competente,

individuata nella struttura diplomatica del luogo. Alla quale

residuava, con qualche discrezionalità, solo il conferimento delle

supplenze per la sostituzione dei docenti di ruolo o di quelli

incaricati.

Infine, la legge 25 agosto 1982, n. 604, ribadiva che il personale

da assegnare alle istituzioni scolastiche italiane all'estero dovesse

essere scelto "esclusivamente tra il personale di ruolo" (art. 1) con

destinazione secondo piani triennali, previo accertamento della

professionalità degli aspiranti effettuato da speciali commissioni

giudicatrici mediante "esami integrati dalla valutazione dei titoli

professionali e culturali": esami che avrebbero compreso una o più

prove scritte e un colloquio. La permanenza all'estero del personale

veniva, con trascurabili eccezioni, ulteriormente ristretta al

massimo di 7 anni scolastici (art. 7).

La legge dettava inoltre una minuziosa regolamentazione per la

"sistemazione del personale docente in servizio non di ruolo

all'estero" (artt. 8-20) e per la "eliminazione delle cause che

producevano precariato nelle istituzioni scolastiche e culturali

all'estero" (artt. 21-35). Conseguentemente, si sopprimevano gli

incarichi di ogni tipo (art. 21) e si vietava l'assunzione di nuovo

personale precario (art. 22).

Con riguardo al precariato esistente veniva emanata una complessa

disciplina, così articolata:

a) immissione in ruolo di tutti gli insegnanti incaricati a

tempo indeterminato in servizio nel corso dell'anno scolastico

1980-81 e, comunque, fino al 9 settembre 1981;

b) rientro volontario in Italia di detto personale sino al

compimento del sesto anno della immissione in ruolo, sulla base di

scaglioni periodici e, obbligatoriamente, sulla base di graduatoria,

al compimento del settimo anno (salvo proroga ministeriale per non

oltre due anni) a partire da coloro che avevano maggiore anzianità

di servizio;

c) possibilità d'un ulteriore trattenimento in servizio (anni

cinque) per il conseguimento del trattamento minimo di pensione

subordinato alla presentazione della domanda di collocamento a

riposo.

3. - Tale normativa di favore è stata estesa, dalla norma

impugnata, a tutti gli insegnanti che, nel frattempo, erano stati

nominati in ruolo a seguito dell'espletamento di "concorsi per soli

titoli", qualora vi fossero stati ammessi "in base al servizio

prestato nelle istituzioni scolastiche italiane all'estero" e purché

fossero stati ancora "in servizio presso le predette istituzioni

all'atto del conferimento della nomina" (art. 2, comma 23, del

decreto legge 6 novembre 1989, n. 357, convertito nella legge 27

dicembre 1989, n. 417). Onde la doglianza della ricorrente nel

giudizio a quo, condivisa dal Consiglio di Stato remittente, che ha

sollevato la questione di legittimità costituzionale dell'articolo

2, comma 23, citato, in quanto non prevede l'estensione del beneficio

della permanenza all'estero anche a favore della categoria cui

appartiene l'insegnante ricorrente.

La limitazione della disciplina di favore, fra quanti prestavano

servizio nelle istituzioni scolastiche italiane all'estero, agli

insegnanti vincitori del "concorso per soli titoli" e non anche ai

vincitori del "concorso per titoli ed esami" costituisce, infatti,

una palese irrazionalità priva di ogni giustificazione.

La situazione di precariato in atto riguarda sia i vincitori del

primo che del secondo tipo di concorso; l'immissione nei ruoli per le

due categorie di insegnanti ha comunque consentito la valutazione del

requisito di docente all'estero (anche se per la prima categoria la

valutazione dei titoli ha avuto rilievo esclusivo e per la seconda ha

costituito solo un punteggio ulteriore rispetto all'esame).

Non si comprende, allora, la ragione del sacrificio delle

posizioni di chi si è reso meritevole dell'immissione nei ruoli,

sottoponendosi alla dura selezione delle prove d'un concorso per

esami in modo da poter esprimere le proprie capacità, così

consentendo alla commissione giudicatrice di individuarle e

apprezzarle pienamente. Tanto più che l'evoluzione della disciplina

legislativa per la selezione degli insegnanti italiani all'estero ha,

con tutta evidenza, valorizzato professionalità e competenza,

eliminando pressoché del tutto i poteri meramente discrezionali

dell'autorità amministrativa preposta al settore.

Questa Corte ha già affermato che "è certamente più qualificata

la posizione di chi abbia ottenuto l'abilitazione all'insegnamento.

sulla base di prove di esami a carattere selettivo rispetto a coloro

che l'abbiano ottenuta in seguito alla partecipazione a corsi

abilitanti o a esami speciali" e che tanto, "oltre ad essere

ingiustificatamente discriminatorio, viola altresì, come denunciato,

anche il principio del buon andamento, perché tende a privilegiare

personale che non si sia qualificato in prove di carattere selettivo"

(sent. n. 690 del 1988). Del resto, "più esigenti garanzie di

merito" erano state precedentemente affermate nella sentenza n. 249

del 1986.

Questa Corte intende ribadire tale orientamento, sì che dichiara

l'illegittimità della norma impugnata là dove non equipara - nella

pregressa identità di posizione di precariato - chi ha più meriti

professionali rispetto a chi ne ha di meno. Non può infatti la mera

anzianità d'insegnamento assumersi come prevalente e, quel che più

conta, quale unico parametro per la selezione del personale

nell'ambito dei pubblici uffici.