Sentenza n. 314/1987

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 27 della legge

18 dicembre 1973, n. 836, 15 della legge 26 luglio 1978,

n. 417 e 10 del d.P.R. 16 gennaio 1978, n. 513 " Trattamento

economico di missione e di trasferimento dei dipendenti statali",

"Adeguamento del trattamento economico di missione e di trasferimento

dei dipendenti statali", "Trattamento economico di missione e di

trasferimento dei dipendenti civili dello Stato" promossi con le

seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 16 maggio 1979 dalla Corte dei conti -

sezioni riunite - sul ricorso proposto da

d'Acunzo Aurelio, iscritta al n. 95 del registro ordinanze 1980 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 112 dell'anno 1980;

2) ordinanza emessa il 20 febbraio 1980 dalla Corte dei conti -

sezioni riunite - sul ricorso proposto da Buscema Salvatore ed altri,

iscritta al n. 464 del registro ordinanze 1980 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 222 dell'anno 1980;

3) ordinanza emessa il 26 aprile 1982 dal tribunale

amministrativo regionale del Lazio sul ricorso proposto da Soreca

Giorgio ed altri contro il Ministero dei Lavori Pubblici ed altro,

iscritta al n. 995 del registro ordinanze 1983 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 102 dell'anno 1984;

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 1° luglio 1987 il giudice relatore

Vincenzo Caianiello;

Udito l'Avvocato dello Stato Luigi Siconolfi per il Presidente del

Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto La Corte dei conti, adita in sede di giurisdizione speciale per le

controversie relative al proprio personale, dal Presidente di Sezione

dr. Aurelio d'Acunzo per la riliquidazione delle somma a lui

corrisposte a titolo di indennità di comando per il periodo di

servizio (10 gennaio 1976-28 febbraio 1977) prestato in sede diversa

da quella che gli sarebbe normalmente spettata in base al ruolo di

appartenenza, ha sollevato, in riferimento agli artt. 3 e 36 Cost.,

questione di legittimità costituzionale dell'art. 27, comma primo,

legge 18 dicembre 1973, n. 836, nella parte in cui dispone che

l'indennità di comando spetta "nelle misure" anteriormente

stabilite.

Attribuita a quel personale che, pur appartenendo ai ruoli centrali

delle ammonistrazioni dello Stato, viene destinato a prestare

servizio presso uffici aventi sede fuori della Capitale (art. 8

D.L.Lt. 7 luglio 1945, n. 320), l'indennità in parola è calcolata

in base ad un'aliquota dell'indennità di missione (art. 18 l. 29

giugno 1951, n. 489). Osserva al riguardo il giudice a quo che il

rinvio alla diaria stabilita per i dipendenti comandati in missione -

che di volta in volta il legislatore ha adeguato alle mutate esigenze

del costo della vita - è venuto meno per effetto dell'art. 27 della

legge 18 dicembre 1973, n. 836, il quale testualmente dispone che

"Tutte le indennità, comunque denominate, commisurate ad una

aliquota dell'indennità di trasferta........... restano stabilite

nelle misure spettanti anteriormente alla data di entrata in vigore

della presente legge".

La norma impugnata, dunque, bloccando il meccanismo quantificativo

dell'indennità ai valori fissati dalle precedenti disposizioni,

verrebbe a determinare importi contrastanti sia con il principio

della giusta retribuzione che con il principio di eguaglianza.

Quanto al primo aspetto, ravvisata nell'indennità di comando, una

natura fondamentalmente retributiva, il collegio remittente osserva

che l'interruzione del "rinvio dinamico", che consentiva al compenso

di seguire automaticamente il crescente andamento della vita

economica rivalutandosi nella stessa misura in cui si rivalutava

l'indennità di missione (artt. 8 D.L.Lt. 7 luglio 1945, n. 320 e 18

l. 29 giugno 1951, n. 489) ha finito con lo svuotare di effettivo

contenuto retributivo l'indennità di comando, creando un sistema

destinato a renderla sempre più inadeguata alla sua finalità.

Di qui' il dubbio di legittimità costituzionale in relazione al

principio della giusta retribuzione che, ispirato ad un criterio di

ragionevolezza, non potrebbe non ritenersi vulnerato dalla scelta

legislativa di retribuire un lavoro in base a parametri ormai

svalutati e destinati a divenire sempre più inadeguati "in presenza

di una dinamica retributiva che segue e talora rincorre

l'inarrestabile dinamica dei prezzi e dell'erosione del valore

monetario".

Quanto alla violazione del principio di eguaglianza, il giudice a

quo rileva che il compenso non più realisticamente tale in quanto

privo di effettivo contenuto economico, porrebbe su un piano

retributivo non apprezzabilmente diverso i dipendenti che prestano

servizio negli uffici periferici, e che versano pertanto in una

situazione lavorativa maggiormente onerosa, e quelli che invece

prestano servizio nella capitale.

2. - Identica questione è stata sollevata, con successiva

ordinanza in data 20 febbraio 1980 e sempre in riferimento agli artt.

3 e 36 Cost., dallo stesso organo giurisdizionale, investito del

medesimo oggetto processuale in seguito al ricorso presentato dal dr.

Salvatore Buscema all'epoca avente la qualifica di Consigliere della

Corte dei conti e da altri.

3. - Questione di legittimità costituzionale degli artt. 27 l. 18

dicembre 1973, n. 836, 15 l. 26 giugno 1978, n. 417 e 10 d.P.R. 16

gennaio 1978 n. 513, in relazione agli artt. 3, 36 e 97 Cost. è

stata sollevata anche, con ordinanza del 26 aprile 1982, dal TAR del

Lazio, nel giudizio istauratosi in seguito al ricorso proposto dal

dr. Giorgio Soreca ed altri funzioni del Ministero dei lavori

pubblici per il riconoscimento del loro diritto all'adeguamento

dell'indennità di comando ai nuovi valori previsti per l'indennità

di missione dai provvedimenti legislativi n. 417 del 1978 e n. 513

del 1978, nonché, per il periodo anteriore all'entrata in vigore

dell'anzidetta normativa, ai valori fissati per la medesima

indennità dalla legge n. 836 del 1973.

Ritiene in questo caso il giudice remittente che le norme

impugnate, risulterebbero del tutto illogiche e irrazionali dal

momento che, pur riconoscendo in linea di principio una certa

corrispondenza tra il sacrificio connesso al servizio prestato in

uffici periferici e quello affrontato dai dipendenti in missione,

accordano poi al solo personale comandato un trattamento economico

rigidamente ancorato a valori non più rispondenti alla realtà

socio-economica, rendendo così irrisoria e priva di contenuto

economico la misura della relativa indennità.

Onde il ravvisato profilo incostituzionalità del nuovo sistema di

quantificazione, che, da un lato sembra destinato ad incidere

negativamente sul rendimento della categoria interessata (art. 97

Cost.), la cui retribuzione peraltro non risulterebbe adeguata - per

la parte in esame - al sacrificio derivante dal servizio prestato

(art. 36 Cost.), e, dall'altro, introduce elementi di sperequazione

con il trattamento riservato al personale in missione (art. 3 Cost.

con conseguente violazione del principio di buon andamento, art. 97

Cost.) che, almeno per taluni profili verserebbe in analoga

situazione.

4. - Non si sono costituite le parti private, mentre, nel solo

giudizio instauratosi a seguito della citata ordinanza del TAR Lazio,

ha spiegato intervento l'Avvocatura Generale dello Stato,

evidenziando in primo luogo come i servizi periferici delle

amministrazioni statali (Ragionerie regionali dello Stato,

Provveditorati alle OO.PP., Delegazioni regionali della Corte dei

Conti), per le cui esigenze era stata in origine prevista l'apposita

indennità, si siano, nel tempo, istituzionalizzati, con la

conseguenza che i relativi ruoli avrebbero assunto, seppure

implicitamente, la caratteristica di ruolo unico (centrale e

periferico). Ciò spiegherebbe la ragione per cui il legislatore, pur

non avendo soppresso la predetta indennità, ne avrebbe comunque

bloccato gli importi allo scopo di giungere ad un graduale

svuotamento del compenso ormai privo di una sua giustificazione

sostanziale.

Con le norme impugnate inoltre si sarebbe voluto differenziare,

anche al livello retributivo, i due istituti del comando e della

missione che già presentavano, sul piano della disciplina, obiettivi

elementi di diversità, (requisiti di applicabilità e durata). Da

questo punto di vista, pertanto, non sussisterebbe violazione del

principio di eguaglianza tenuto soprattutto conto della diversa

situazione in cui versa chi è chiamato a prestare il proprio lavoro

occasionalmente e per periodi limitati fuori dalla sede abituale da

chi è invece comandato a prestare la propria attività con carattere

di stabilità in sede diversa da quella romana.

Egualmente infondato apparirebbe il contrasto con l'art. 36 della

Costituzione, non comprendendosi come, alla luce delle argomentazioni

svolte, i criteri di determinazione dell'indennità di comando

possano incidere sul principio della giusta retribuzione, mentre

insussistente risulterebbe infine anche l'asserita violazione

dell'art. 97 della Costituzione, atteso che una differenza di

trattamento economico di irrilevante entità, rispetto all'intera

retribuzione, non potrebbe in alcun modo costituire una turbativa al

rendimento del personale. Considerato in diritto

1. - È stato sollevato incidente di legittimità costituzionale

(Corte dei Conti reg. ord. nn. 95 e 464 del 1980 e TAR Lazio n. 995

del 1983) dell'art. 27 della legge 18 dicembre 1973 n. 836, nella

parte in cui prescrive che tutte le indennità commisurate ad una

aliquota dell'indennità di trasferta, e fra esse quella di comando

prevista dall'art. 8 del d.l. lt. 7 giugno 1945 n. 320 "restano

stabilite nelle misure spettanti anteriormente alla data di entrata

in vigore della presente legge".

Analogo incidente (reg. ord. n. 995 del 1983) è stato sollevato

dal TAR Lazio in ordine all'art. 15 della legge 26 luglio 1978 n. 417

e all'art. 10 del d.P.R. 16 gennaio 1978 n. 513 che hanno

successivamente prescritto che le indennità suddette e tra queste

quella di comando, restino stabilite nelle misure e secondo le

tariffe vigenti alla data di entrata in vigore della legge n. 836 del

18 dicembre 1973.

2. - Dalla Corte dei Conti si assume il contrasto delle norme

denunciate con gli artt. 3 e 36 Cost. mentre nell'ordinanza del TAR

Lazio si assumono come parametri di riferimento, circa l'asserita

illegittimità, gli artt. 3, 36 e 97 Cost.

Si afferma sostanzialmente dai giudici a quibus che l'indennità

di comando è stata istituita con il d.l. lt. del 1945

n. 320 per compensare il maggior disagio cui vanno incontro gli

impiegati inquadrati nei ruoli dell'Amministrazione centrale che

siano destinati in sedi periferiche. Al momento della sua

istituzione, tale indennità (art. 45 d.l. lt. n. 320 del 1945) venne

commisurata ad un'aliquota di quella di missione e quindi il non aver

mantenuto nelle norme denunziate il collegamento della indennità di

comando con l'altra, che è stata aumentata nel tempo, avrebbe

cristallizzato l'originaria misura violando così il principio della

giusta retribuzione.

Si sarebbe altresì determinata una disparità a scapito dei

dipendenti cui è attribuita l'indennità di comando, rimasta

immutata, rispetto a coloro che fruiscono di quella di missione che

è invece stata aggiornata nel tempo, nonché con coloro che sono

destinati nella capitale senza dover affrontare i disagi del comando.

3. - Le questioni, in quanto connesse, vanno decise con unica

sentenza.

Devesi preliminarmente rilevare la inammissibilità della

questione di legittimità costituzionale dell'art. 10 del d.P.R. 16

gennaio 1978 n. 513. Essa attiene infatti ad una norma contenuta in

un atto che non ha forza di legge, come questa Corte ha già avuto

occasione di affermare in relazione ad altri decreti presidenziali,

di uguale natura, emanati per l'approvazione di accordi collettivi

disciplinanti il trattamento economico del personale del parastato e

degli enti locali (sent. n. 21 e n. 100 del 1980).

4. - Anche le altre questioni come formulate sono inammissibili.

Va rilevato che nelle ordinanze della Corte dei conti, che sono

quelle che si sono soffermate sul problema della qualificazione

dell'indennità di comando, si è partiti dal riconoscerle natura

retributiva e non "risarcitoria" come per quella di missione. È

proprio questa qualificazione a rendere inconferente il riferimento

all'art. 3 Cost. perché la riconosciuta diversità fa venir meno il

presupposto stesso per far reclamare l'esigenza del costante

adeguamento fra le due indennità.

5. - L'affermata natura retributiva della indennità di comando fa

poi venir meno anche il presupposto per potersi affrontare il

problema della sua congruità con riferimento all'art. 36 Cost.

perché, come è stato costantemente affermato dalla giurisprudenza

di questa Corte (sentenze n. 141 del 1979; n. 176 del 1980; n. 227

del 1982; n. 229 del 1983; n. 1 del 1986), il principio, contenuto

nell'art. 36 Cost., attiene alla retribuzione considerata nel suo

complesso e non alle singole componenti di essa o alle prestazioni

accessorie.

6. - Per quel che riguarda l'altra questione sollevata con

riferimento all'art. 3 Cost. nell'assunto della disparità che, in

mancanza dell'adeguamento dell'indennità di comando, verrebbe a

determinarsi a scapito degli impiegati comandati a prestare servizio

in periferia rispetto a quelli che restano nella capitale, va

rilevato che, una volta escluso che l'adeguatezza dell'indennità

possa essere valutata isolatamente, il problema riguarda la

retribuzione globalmente intesa e, come tale - in mancanza fra

l'altro di specifici parametri di riferimento e stante la pluralità

delle soluzioni normative possibili - investe la discrezionalità del

legislatore.

7. - Infine, anche la questione sollevata dal TAR Lazio in

riferimento all'art. 97 Cost., è inammissibile in quanto il richiamo

al precetto costituzionale è assolutamente generico e privo di ogni

motivazione.