Sentenza n. 313/1996

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 2, primo

comma, lettera b) (recte: lettera a)), della legge 23 ottobre 1992,

n. 421 (Delega al governo per la razionalizzazione e la revisione

delle discipline in materia di sanità, di pubblico impiego, di

previdenza e di finanza statale), 2, commi secondo e quarto, 12,

commi secondo e quarto, 16, 17 e 20, primo comma, del decreto

legislativo 3 febbraio 1993, n. 29 (Razionalizzazione

dell'organizzazione delle amministrazioni pubbliche e revisione della

disciplina in materia di pubblico impiego, a norma dell'articolo 2

della legge 23 ottobre 1992, n. 421), promosso con ordinanza emessa

il 5 luglio 1995 dal Tribunale amministrativo regionale del Lazio sul

ricorso proposto da Fidei Giacomo ed altri contro il Presidente del

Consiglio dei Ministri, iscritta al n. 286 del registro ordinanze

1996 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 14,

prima serie speciale, dell'anno 1996;

Visti gli atti di costituzione di Fidei Giacomo ed altri nonché

gli atti di intervento della C.G.I.L. - Confederazione generale

italiana del lavoro, della C.I. S.L. - Confederazione italiana

sindacato lavoratori - e della U.I.L. - Confederazione unione

italiana del lavoro - e del Presidente del Consiglio di Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 25 giugno 1996 il giudice relatore

Cesare Ruperto;

Uditi gli avvocati Federico Sorrentino e Massimo Luciani per Fidei

Giacomo ed altri, Sandro M. Carucci, Massimo D'Antona e Luigi

Fiorillo per la C.G.I.L. - C.I. S.L. - U.I.L. e l'Avvocato dello

Stato Ivo M. Braguglia per il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un giudizio in cui i ricorrenti - tutti primi

dirigenti o dirigenti superiori dell'amministrazione centrale e

periferica della Pubblica Istruzione - avevano richiesto

l'annullamento della circolare 4 marzo 1993 n. 6/1993 della

Presidenza del Consiglio dei Ministri (concernente indirizzi per la

fase di prima applicazione della nuova disciplina della dirigenza),

il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, con ordinanza emessa

il 5 luglio 1995, ha sollevato - in riferimento agli artt. 3 e 97

della Costituzione - questione di legittimità costituzionale

dell'art. 2, primo comma, lettera b) (recte: a)) della legge 23

ottobre 1992, n. 421 (Delega al Governo per la razionalizzazione e la

revisione delle discipline in materia di sanità, di pubblico

impiego, di previdenza e di finanza statale) nonché degli artt. 2,

commi secondo e quarto, 12, commi secondo e quarto, 16, 17 e 20,

primo comma, del d.P.R. (recte: decreto legislativo) 3 febbraio 1993,

n. 29 (Razionalizzazione dell'organizzazione delle amministrazioni

pubbliche e revisione della disciplina in materia di pubblico

impiego, a norma dell'articolo 2 della legge 23 ottobre 1992, n.

421).

Premette il rimettente, in punto di rilevanza, che l'impugnata

circolare reca alcune disposizioni circa l'immediata applicabilità

del decreto legislativo n. 29 del 1993, idonee ad innovare lo stato

giuridico dei dirigenti dello Stato, in particolare condizionandone

complessivamente l'attività quanto alla organizzazione ed

all'esercizio delle funzioni; per cui il Tribunale amministrativo

regionale non potrebbe pronunciarsi sulla legittimità della

circolare stessa, se non tenendo conto delle norme oggetto della

censura.

Nel merito osserva il giudice a quo come, con l'art. 2 della legge

n. 421 del 1992, il governo sia stato delegato al riordino del

settore pubblico, mediante la prevista riconduzione alla disciplina

dettata dal codice civile dei rapporti di lavoro dei pubblici

dipendenti, mantenendosi nel contempo la vigente disciplina del

rapporto d'impiego solo per alcune categorie di personale quali i

magistrati, gli avvocati e procuratori dello Stato, i militari, il

personale delle forze di polizia, delle carriere diplomatiche e

prefettizie, nonché i "dirigenti generali ed equiparati", cui ne

sono state successivamente aggiunte altre dal decreto legislativo n.

29 del 1993 attuativo della menzionata legge delega.

Secondo il Tribunale amministrativo regionale rimettente, l'art.

97 della Costituzione - col demandare alla legge la definizione delle

sfere di competenza, delle attribuzioni e delle responsabilità dei

funzionari - garantisce tanto l'autonomia di questi ultimi, quanto

l'imparzialità della amministrazione poiché, creando in favore dei

funzionari stessi una sfera di attribuzioni di cui essi sono

personalmente responsabili in tutta autonomia, pone la loro azione al

riparo dalle "esigenze contingenti degl'indirizzi politici di una

maggioranza espressione degli organi di governo". Con tali premesse,

al giudice a quo non pare conciliabile la privatizzazione dei

dirigenti diversi dai dirigenti generali, soprattutto in ragione del

permanere, anzi dell'ampliarsi, dei loro poteri di rilevanza esterna

e perciò di natura pubblicistica. In particolare, un regime di

recedibilità caratterizzato dal venir meno del rapporto di fiducia

potrebbe rivelarsi pregiudizievole per l'indipendenza di giudizio dei

dirigenti, posto che, in àmbito privatistico, il dirigente è colui

che si sostituisce al datore di lavoro in alcune scelte decisionali.

Altrettanto potrebbe argomentarsi con riguardo all'affidamento a

nuclei di valutazione, anche esterni all'amministrazione, della

verifica dei risultati ottenuti. Le ampie attribuzioni assegnate ai

dirigenti, strumentali ad una puntuale soddisfazione dei pubblici

interessi, non sarebbero insomma garantite dall'inserimento del

rapporto nella contrattazione collettiva di diritto comune con la

conseguente perdita della "forte stabilità del rapporto d'impiego".

Il Tribunale amministrativo regionale osserva poi, con riguardo

all'art. 3 della Costituzione, che la differenziazione tra le due

categorie, attesa l'unitarietà della dirigenza, appare irragionevole

ed arbitraria. Unica è infatti la responsabilità dirigenziale della

gestione e dei relativi risultati (ex art. 3, secondo comma, del

decreto legislativo n. 29 del 1993) ed unico è l'albo dei dirigenti.

La diversità di compiti affidati ai dirigenti generali esprimerebbe

soltanto una necessaria "articolazione" dell'unica carriera in due

livelli, di cui solo uno apicale, ma non potrebbe giustificare una

radicale differenziazione di stato giuridico.

Il rimettente si richiama quindi al principio di ragionevolezza,

osservando che se le garanzie implicate nel rapporto di pubblico

impiego sono state ritenute necessarie per i dirigenti generali, a

fortiori esse avrebbero dovuto essere assicurate anche agli altri

dirigenti, "in quanto le possibilità di condizionamento su di essi

da parte del potere politico sono ancora maggiori".

Il giudice a quo individua infine un ulteriore profilo di

violazione del principio d'eguaglianza, in confronto con l'esclusione

dalla privatizzazione di una serie di categorie di personale,

adombrando altresì la violazione dell'art. 76 della Costituzione per

l'inserimento, tra quelle non privatizzate, di categorie non comprese

nella previsione della delega contenuta nell'art. 2 del decreto

legislativo n. 29 del 1993 (in particolare i dipendenti che svolgono

la loro attività nell'àmbito della tutela del credito e del

risparmio, della vigilanza sulle società e sulla borsa ed infine

sulla concorrenza ed il mercato).

2. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato, che ha concluso

per l'infondatezza della questione, in quanto l'autonomia e

l'indipendenza del pubblico funzionario non possono ritenersi

compromesse dalla privatizzazione del rapporto di lavoro, anche

considerando che "negli ultimi tempi" le differenze tra i due tipi di

rapporti sono andate nettamente affievolendosi.

Secondo l'Avvocatura, peraltro, la riconduzione del rapporto dei

dirigenti al diritto civile andrebbe circoscritta, quanto ad

operatività della contrattazione collettiva, "pressoché

esclusivamente alla sfera del trattamento economico". Per il resto la

dirigenza risulterebbe sotto diversi aspetti legislativamente

disciplinata, mentre sarebbero stati mantenuti i profili di

responsabilità caratteristici della disciplina pregressa. Il

richiamo al diritto civile per quanto concerne le modalità di

cessazione del rapporto, oltre ad esprimere il senso di una

evoluzione di quest'ultimo, anche alla luce della soppressione delle

cause estintive già contenute nell'art. 2 della legge n. 93 del

1983, indicherebbe la ratio di una privatizzazione limitata alla

legge ma non estesa in modo generalizzato alla contrattazione

collettiva.

Pur dando atto della unitarietà della categoria dei dirigenti,

l'Autorità intervenuta ritiene che la diversificazione di funzioni e

di compiti ben possa giustificare una differenziazione di regime

giuridico anche sotto il profilo della fonte che disciplina il

rapporto.

Quanto all'eccesso di delega, l'Avvocatura, oltre a rilevare

l'omessa motivazione sub art. 76 della Costituzione, osserva che

l'impugnato art. 2, primo comma, lettera a) fa comunque "salvi i

limiti collegati al perseguimento degl'interessi generali cui

l'organizzazione e l'azione delle pubbliche amministrazioni sono

indirizzate". In tale sfera rientrerebbero le tre categorie sopra

citate, in relazione alle quali non sarebbe possibile instaurare un

giudizio di comparazione, atteso che coloro che operano nel settore

del credito e del risparmio già non erano soggetti alla legge-quadro

sul pubblico impiego (ex art. 26 legge n. 93 del 1983).

3. - I ricorrenti si sono costituiti nel giudizio davanti a questa

Corte, preliminarmente osservando che la circolare impugnata davanti

al Tribunale amministrativo regionale determina la diretta e

immediata compromissione dei legittimi interessi dei ricorrenti

stessi, che "vedono cristallizzato dall'atto impugnato un trattamento

giuridico irragionevolmente differenziato rispetto a quello praticato

ai dirigenti generali", sì che essa è direttamente applicativa

della normativa primaria impugnata, con la conseguente rilevanza

della questione.

Nel merito, a sostegno dell'illegittimità costituzionale, la parte

privata ricorda come la scelta di procedere alla privatizzazione

della dirigenza, dividendo la stessa in due tronconi, sia stata

operata dal legislatore trascurando i rilievi della dirigenza stessa,

ma soprattutto disattendendo le contrarie osservazioni mosse sul

punto al disegno di legge, poi presentato al Parlamento,

dall'Adunanza generale del Consiglio di Stato nel parere del 31

agosto 1992. Premesso che non è qui in contestazione la ratio di

fondo della privatizzazione, bensì il circoscritto aspetto afferente

la dirigenza, che si chiede di ricondurre a coerenza interna, la

parte richiama le considerazioni di cui al citato parere, in

particolare là dove coglie il vulnus dell'art. 97 della

Costituzione, che si realizzerebbe nell'assoggettamento del rapporto

d'impiego dei dirigenti alla disciplina privatistica e nel

mantenimento contemporaneo, in capo ai medesimi, di numerosi poteri

di tipo pubblicistico. La distinzione tra organizzazione della p.a. e

rapporto di lavoro, valorizzata dalla scelta di privatizzare, non

avrebbe quindi un senso per le categorie titolari di una pubblica

potestas.

Ulteriore profilo di condizionamento dell'attività dei dirigenti

"privatizzati" sarebbe poi ravvisabile nel fatto che la verifica dei

risultati da questi ottenuti può essere affidata a nuclei di

valutazione composti da soggetti privati, così dimostrandosi

"l'illegittimo disconoscimento della differenza tra

un'amministrazione pubblica e una società per azioni"; e parimenti

violandosi l'art. 97 della Costituzione per l'omessa determinazione

dei parametri di valutazione.

La rottura del nesso tra garanzie di status dei funzionari pubblici

e garanzie d'imparzialità nell'esercizio delle loro funzioni sarebbe

altresì confermata dal fatto che la delicatissima materia

disciplinare viene interamente affidata alla contrattazione

collettiva.

Quanto ai profili di lesione dell'art. 3 della Costituzione, essi

sarebbero ravvisabili in una discriminazione tra dirigenti,

introdotta in una logica - ribadita anche dalla novella degli

impugnati artt. 16 e 17, introdotta dagli artt. 9 e 10 del d.lgs. 23

dicembre 1993, n. 546 - che presuppone invece l'unicità della

funzione dirigenziale, confermata dalla presenza di un unico albo,

che, per definizione, raggruppa figure omogenee. Sì che, anche se

non censurabile sotto il profilo della lesione del principio di

eguaglianza, la normativa de qua incorrerebbe nella violazione del

canone di ragionevolezza. Le garanzie legate al rapporto di

servizio, infatti, avrebbero dovuto essere mantenute per i dirigenti

generali a maggior ragione che per gli altri, proprio per la minor

forza della loro posizione giuridica.

Peraltro l'inclusione di altre categorie - citate in ordinanza -

tra quelle "salvate" dalla privatizzazione e dai conseguenti rischi

di condizionamento "getta una luce ancor più sinistra sul deteriore

trattamento riservato alla categoria dei dirigenti", risolvendosi in

un irragionevole privilegio, dovuto alla cura d'interessi totalmente

privi di copertura costituzionale.

L'esclusione di tali categorie dalla privatizzazione concreterebbe

altresì la violazione della delega, anche se il parametro costituito

dall'art. 76 è citato soltanto nella motivazione dell'ordinanza di

rimessione.

4. - Nel giudizio dinanzi a questa Corte si sono altresì

costituite la C.G.I.L., la C.I. S.L. e la U.I.L., chiedendo di

essere ammesse a partecipare al presente giudizio di

costituzionalità. Ma, con ordinanza dibattimentale, l'intervento è

stato dichiarato inammissibile, non essendo state tali confederazioni

ritenute parti del giudizio principale o titolari di una situazione

giuridica soggettiva diretta e individualizzata, su cui il presente

giudizio possa incidere. Considerato in diritto

1. - Secondo il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, gli

artt. 2, primo comma, lettera b) (recte: lettera a)) della legge 23

ottobre 1992, n. 421, e 2, commi secondo e quarto, 12, commi secondo

e quarto, 16, 17 e 20, primo comma, del decreto legislativo 3

febbraio 1993, n. 29, nella parte in cui mantengono il rapporto

pubblicistico di servizio per i soli dirigenti generali e

privatizzano viceversa lo status degli altri dirigenti, violerebbero

gli artt. 97 e 3 della Costituzione

Per quanto concerne l'asserita lesione del primo dei parametri

evocati, il Tribunale rimettente ritiene che la "privatizzazione" dei

dirigenti (diversi da quelli generali) si porrebbe in contrasto con

l'art. 97 della Costituzione nella parte in cui quest'ultimo,

demandando alla legge la determinazione delle sfere di competenza,

delle attribuzioni e delle responsabilità dei funzionari, sarebbe

volto a garantire sia l'autonomia dei funzionari stessi, sia

l'imparzialità dell'amministrazione, per il fatto di sottrarre in

tal modo l'azione amministrativa alle indebite influenze dei

contingenti indirizzi politici degli organi di governo.

La violazione si concreterebbe, in particolare, nella previsione

d'un "regime di recesso dal rapporto di lavoro, incentrato nell'area

contrattualistica privata sul venir meno del rapporto di fiducia nei

confronti del dirigente", e nell'affidamento a nuclei di valutazione,

anche esterni all'amministrazione, della verifica dei risultati

raggiunti. In proposito il rimettente esprime il dubbio che "il

novero di attribuzioni, ampie e significative, assegnate ai dirigenti

dall'art. 17 ..., possa essere condizionato" da una tale scelta

legislativa, "non correlata esclusivamente all'imparziale ed

efficiente svolgimento delle attribuzioni stesse e non limitata da

una forte stabilità del rapporto d'impiego pubblico".

Per quanto concerne la lesione dell'art. 3 della Costituzione, essa

viene prospettata sotto il profilo dell'irragionevolezza della

differenziazione del regime giuridico afferente al rapporto di lavoro

relativo a due categorie - quella dei dirigenti e quella dei

dirigenti generali - da considerare quali mere articolazioni interne

di una figura concepita come sostanzialmente unitaria. Tanto più

irragionevole apparirebbe tale differenziazione considerando che - a

séguito di essa - delle garanzie proprie del rapporto di impiego

pubblico, assicurate ai dirigenti generali, sarebbero privati gli

altri dirigenti, maggiormente esposti al condizionamento del potere

politico. In definitiva, secondo il giudice a quo, il nuovo assetto

colliderebbe con il principio della separazione tra amministrazione e

politica, ribadito anche dalla sentenza n. 68 del 1980 di questa

Corte.

Ulteriore profilo di contrasto con l'art. 3 della Costituzione

starebbe nella esclusione dalla privatizzazione imposta ai dirigenti,

di altre categorie di dipendenti pubblici (peraltro non indicate

nella legge di delega): esclusione non giustificabile, trattandosi di

soggetti pure esercenti funzioni riconducibili allo Stato e connotate

da un alto grado di imparzialità, senza peraltro essere dotate di

alcuna "copertura costituzionale".

2. - Preliminarmente va confermata, nelle motivazioni e nelle

conclusioni, l'ordinanza dibattimentale con cui questa Corte ha

negato l'ammissibilità dell'intervento delle tre Confederazioni

sindacali C.G.I.L., C.I. S.L. e U.I.L.

3. - Nel merito va anzitutto precisato che, pur nell'imperfetta

identificazione delle norme ritenute lesive degli evocati parametri,

la sollevata questione è riconducibile all'unico thema decidendum

della legittimità costituzionale della duplicazione di regime

giuridico cui è stato assoggettato il rapporto di lavoro

dirigenziale. Restano pertanto estranei al presente giudizio, sia

ogni valutazione circa la ratio di fondo della privatizzazione del

rapporto di pubblico impiego, sia il tema dell'eccesso di delega, cui

infatti il rimettente fa cenno solo quale sintomo di irragionevolezza

della denunciata normativa.

Inammissibile, perché egualmente estranea all'oggetto del

giudizio, deve poi considerarsi l'impugnativa dell'art. 12, commi

secondo e quarto.

4. - Così circoscritta, la questione non è fondata.

4.1. - A partire dal nuovo ordinamento delle autonomie locali

(legge 8 giugno 1990, n. 142) e dalla riforma del procedimento

amministrativo (legge 7 agosto 1990, n. 241), il legislatore,

attraverso una molteplicità di interventi - quali, ad es., la

limitazione dei controlli preventivi -, si è indirizzato verso un

nuovo modello di organizzazione, vòlto ad alleggerire

progressivamente l'apparato amministrativo dal suo carico di vincoli

sostanziali e procedimentali.

In tale processo si inserisce la delega di cui alla legge n. 421

del 1992, incentrata sulla cosiddetta privatizzazione del pubblico

impiego. Una scelta, questa, diretta a valorizzare la distinzione tra

organizzazione della pubblica amministrazione, la cui disciplina

viene affidata in primo luogo alla legge, e rapporto di lavoro dei

pubblici dipendenti, tendenzialmente demandato allo strumento della

contrattazione collettiva (v. anche sentenza n. 88 del 1996). Il

decreto legislativo n. 29 del 1993, sia pure entro un quadro

strutturale della pubblica amministrazione rimasto sostanzialmente

inalterato, attua il disegno del legislatore delegante, abbandonando

il tradizionale statuto del pubblico impiego in favore della regola -

temperata da alcune eccezioni - del rapporto di lavoro subordinato

privato, ritenuta più idonea alla realizzazione delle esigenze di

flessibilità nella gestione del personale sottese alla riforma.

Flessibilità, vista come strumentale ad assicurare il buon andamento

dell'amministrazione, salvi peraltro restando i limiti collegati al

perseguimento degli interessi generali cui l'organizzazione e

l'azione delle pubbliche amministrazioni sono indirizzate (v. art. 2,

primo comma, lettera a), della legge n. 421 del 1992). In questo

quadro, la legge, in vista del rispetto anche degli altri princìpi

posti dal medesimo art. 97 della Costituzione, non rinuncia tuttavia

a disciplinare nel merito - e sovente non soltanto con norme di mero

principio - numerosi aspetti dei rapporti privatizzati più

strettamente legati a profili organizzativi dell'attività

dell'amministrazione: tra i quali, in particolare, quelli concernenti

la dirigenza.

La disciplina della dirigenza non può essere avulsa dal

complessivo sistema instaurato con la riforma, per isolare il solo

aspetto della diversità di regimi giuridici cui sono assoggettati i

dirigenti generali da un lato e gli altri dirigenti dall'altro. Una

consimile unilaterale prospettazione - che è quella ricavabile

dall'ordinanza di rimessione - cristallizzerebbe infatti il tema in

termini di status e non coglierebbe viceversa l'aspetto

dinamico-funzionale dell'attuale collocazione della dirigenza.

4.1.1. - Una diversificazione del regime del rapporto - con

duplicazione della relativa fonte - non rappresenta di per sé un

pregiudizio per l'imparzialità del dipendente pubblico, posto che

per questi (dirigente o no) non vi è - come accade per i magistrati

- una garanzia costituzionale di autonomia da attuarsi

necessariamente con legge attraverso uno stato giuridico particolare

che assicuri, ad es., stabilità ed inamovibilità.

Vero è invece che la scelta tra l'uno e l'altro regime resta

affidata alla discrezionalità del legislatore, da esercitarsi in

vista della più efficace ed armonica realizzazione dei fini e dei

princìpi che concernono l'attività e l'organizzazione della

pubblica amministrazione. In particolare, il corretto bilanciamento

tra i due termini dell'art. 97 della Costituzione, imparzialità e

buon andamento, può attuarsi - e tanto è avvenuto con la normativa

in esame - riservando alla legge una serie di profili ordinamentali;

sì che, per converso, risultino sottratti alla contrattazione tutti

quegli aspetti in cui il rapporto di ufficio implica lo svolgimento

di compiti che partecipano del momento organizzativo della pubblica

amministrazione.

Ai dirigenti non generali l'impugnato decreto legislativo riserva

infatti, come garantita, solo un'area del tutto peculiare di

contrattazione, che limita lo spazio negoziale pressoché

esclusivamente al trattamento economico e che comunque non incide

sugli aspetti ordinamentali e funzionali della dirigenza.

Inoltre, mancando ancora una concreta attuazione dell'art. 46 del

citato decreto legislativo, deve escludersi, allo stato, che il

combinato disposto degli artt. 59, terzo comma, e 20, primo comma,

consenta di introdurre - come invece paventato dalle parti private -

una regolamentazione contrattuale della responsabilità disciplinare

dei dirigenti. Salva quindi una successiva verifica di tale aspetto,

sempre possibile nel futuro, deve rilevarsi come la disciplina del

rapporto de quo risulti - e ne sia strutturalmente caratterizzata -

dalla contemporanea esistenza di più fonti regolatrici, venendosi a

collocare a metà strada fra il modello pubblicistico e quello

privatistico: ciò in coerenza, da un lato, con la posizione apicale

propria di tale categoria rispetto al complesso del personale, più

nettamente privatizzato, e, dall'altro lato, con il ruolo di cerniera

tra indirizzo politico ed azione amministrativa che le è assegnato

nel rapporto con la funzione di governo.

D'altronde, è appena il caso di rammentare che l'applicabilità al

rapporto di lavoro dei pubblici dipendenti delle disposizioni

previste dal codice civile comporta non già che la pubblica

amministrazione possa liberamente recedere dal rapporto stesso, ma

semplicemente che la valutazione dell'idoneità professionale del

dirigente è affidata a criteri e a procedure di carattere oggettivo

- assistite da un'ampia pubblicità e dalla garanzia del

contraddittorio -, a conclusione delle quali soltanto può essere

esercitato il recesso.

4.1.2. - Conclusivamente, deve quindi escludersi il prospettato

vulnus all'art. 97 della Costituzione. In particolare va ribadito che

il valore dell'imparzialità può essere in astratto - e viene dalla

normativa in esame - non irrazionalmente integrato con quello

dell'efficienza: essendo da ritenere che l'imparzialità stessa non

debba essere garantita necessariamente nelle forme dello statuto

pubblicistico del dipendente, ben potendo viceversa trovare

attuazione - come nel caso di specie - in un equilibrato dosaggio di

fonti regolatrici.

4.2. - Da escludere è anche la violazione dell'art. 3 della

Costituzione, sia sotto il profilo dell'irragionevolezza della

dicotomia di regime operata dal legislatore all'interno di una

categoria unitaria come sarebbe quella dei dirigenti, sia sotto

quello della disparità di trattamento rispetto agli stessi dirigenti

generali e ad altre diverse categorie di personale, non assoggettate

al regime privatistico.

4.2.1. - Nell'a'mbito della dirigenza, il quadro delle attribuzioni

è tracciato dagli artt. 3, secondo comma, 16 e 17 del decreto

legislativo n. 29 del 1993, secondo uno schema così riassumibile:

formulazione delle proposte, adozione dei progetti, assegnazione

delle risorse, gestione, attuazione e verifica dei risultati. Ma solo

ai dirigenti generali competono, fra tali funzioni, quelle che -

siccome di attribuzione e d'impulso - sono più direttamente

raccordabili all'attività politica di definizione degli obiettivi,

secondo la previsione di cui alle lettere a) e b) del citato art. 16.

Tale contiguità con l'Esecutivo individua dunque una collocazione

del tutto peculiare dei dirigenti generali, la quale trova riscontro

nella norma di accesso alla relativa qualifica, che non consegue ad

un ordinario sviluppo di carriera, bensì ad un reclutamento basato

su una scelta largamente discrezionale entro gli ampi limiti

tracciati dall'art. 21 (che ammette anche la nomina in favore di

soggetti estranei alla pubblica amministrazione). Laddove gli altri

dirigenti - provenienti tutti dal personale inferiore, secondo una

normale progressione di carriera, basata su criteri di merito e

anzianità - operano in spazi predeterminati e con attività

prevalentemente di gestione, essendo solo eventuale la loro

partecipazione ai processi di determinazione degli àmbiti di

organizzazione e delle risorse. Sì da potersi affermare che si è

ormai passati a una terza formula normativa della dirigenza pubblica,

diversa non solo da quella di antico stampo, caratterizzata da una

rigida gerarchia fra Ministro e dirigenti, ma anche da quella

successiva, sperimentata col d.P.R. 30 giugno 1972, n. 748, che era

stata costruita come ordine di qualifiche e funzioni con

legittimazione autonoma nel quadro della carriera direttiva. Insomma

il distacco fra dirigenti e dirigenti generali s'è accentuato

notevolmente, finendo questi ultimi con l'essere conformati quale

raccordo tra potere politico e comune dirigenza, la cui attività

essi "verificano e controllano... anche con potere sostitutivo in

caso d'inerzia" (v. lettera h) del citato art. 16).

Risulta allora evidente, ai fini che qui interessano, come non

siano confrontabili le rispettive posizioni e come, in ogni modo, sia

giustificabile la denunciata diversità di regimi; la quale,

d'altronde, anche sulla base delle anzidette considerazioni in tema

di contrattazione, finisce per essere assai meno marcata di quanto

sembra ritenere il rimettente. A riguardo può anche osservarsi che

il meccanismo di valutazione dei risultati ex art. 20 è comune ad

entrambe le categorie, residuando una sostanziale differenza -

peraltro coerente con le due matrici, pubblicistica e codicistica,

delle situazioni soggettive - soltanto con riguardo, da un lato, alla

messa a disposizione e, dall'altro, alla risoluzione del rapporto.

L'unitarietà della dirigenza - su cui molto insiste il giudice a

quo - resta dunque un concetto accettabile solo se riferito agli

indubbi elementi di omogeneità professionale che sono ravvisabili

fra tutti i dirigenti, e che sono espressi dall'iscrizione ad un

unico albo; come tale, non suscettibile di essere assunta a valore

assoluto o considerata teleologicamente connessa con l'art. 97 della

Costituzione.

4.2.2. - Ancor meno confrontabile risulta poi la posizione dei

dirigenti non generali con quella delle altre categorie di personale

di cui all'art. 2, quarto comma, del decreto legislativo n. 29 del

1993.

Ciò appare evidente per quanto concerne i magistrati ed

assimilati, i militari, i professori universitari, i diplomatici ed

il personale della carriera prefettizia: categorie, ognuna delle

quali esprime una propria ed evidente specificità rispetto alla

dirigenza in esame. Per quanto riguarda invece i dipendenti che

svolgono le loro attività nell'a'mbito della tutela del credito e

del risparmio, della vigilanza sulle società e sulla borsa e infine

sulla concorrenza ed il mercato, basta qui rilevare che la loro

sottrazione alla privatizzazione non implica affatto l'applicazione

dello statuto del pubblico impiego, ma rappresenta solo la presa

d'atto di come per essi siano già in essere moduli proprii,

fortemente caratterizzati da elementi privatistici in correlazione

con l'autonomia su cui le Autorità indipendenti fondano la loro

presenza nell'ordinamento: autonomia, che non può non riflettersi

anche sul momento conformativo del rapporto di lavoro del personale.

Relativamente poi in particolare ai dipendenti degli istituti per il

credito e il risparmio, è appena il caso di rammentare che essi

erano stati già espressamente esclusi dalla disciplina della legge

quadro del pubblico impiego (v. art. 26 della legge 29 marzo 1983, n.

93).