Sentenza n. 312/1996

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 41, primo

comma, del decreto legislativo 15 agosto 1991, n. 277 (Attuazione

delle direttive n. 80/1107/CEE, n. 82/605/CEE, 83/477/CEE, n.

86/188/CEE e n. 88/642/CEE, in materia di protezione dei lavoratori

contro i rischi derivanti da esposizione ad agenti chimici, fisici e

biologici durante il lavoro, a norma dell'art. 7 della legge 30

luglio 1990, n. 212), promosso con ordinanza emessa il 15 maggio 1995

dal pretore di Reggio Emilia, sezione distaccata di Guastalla, nel

procedimento penale a carico di Alfieri Ruggero, iscritta al n. 486

del registro ordinanze 1995 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 37, prima serie speciale, dell'anno 1995;

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nella camera di consiglio del 15 maggio 1996 il giudice

relatore Carlo Mezzanotte.

Ritenuto in fatto

1. - Il pretore di Reggio Emilia, sezione distaccata di Guastalla,

con ordinanza del 15 maggio 1995, ha sollevato questione di

legittimità costituzionale dell'art. 41, primo comma, del decreto

legislativo 15 agosto 1991, n. 277 (Attuazione delle direttive n.

80/1107/CEE, n. 82/605/CEE, n. 83/477/CEE, n. 86/188/CEE e n.

88/642/CEE, in materia di protezione dei lavoratori contro i rischi

derivanti da esposizione ad agenti chimici, fisici e biologici

durante il lavoro, a norma dell'art. 7 della legge 30 luglio 1990, n.

212), deducendo che il precetto penale ivi contenuto sarebbe privo

dei requisiti della determinatezza, in quanto imporrebbe al datore di

lavoro "la riduzione al minimo, in relazione alle conoscenze

acquisite in base al progresso tecnico, dei rischi derivanti dalla

esposizione al rumore mediante l'adozione di non meglio specificate

misure tecniche, organizzative e procedurali, concretamente

attuabili, privilegiando gli interventi alla fonte", e

contrasterebbe, quindi, con gli artt. 25 e 70 della Costituzione.

Quanto alla non manifesta infondatezza della questione, il giudice

a quo rileva, in primo luogo, che la dispo-sizione censurata appare

ispirata al cosiddetto principio della massima sicurezza, già

sancito dall'art. 24 del d.P.R. 19 marzo 1956, n. 303 (Norme generali

per l'igiene del lavoro), il quale stabiliva che "nelle lavorazioni

che producono scuotimenti, vibrazioni o rumori dannosi ai lavoratori

devono adottarsi i provvedimenti consigliati dalla tecnica per

diminuirne l'intensità".

A differenza di questa disposizione - prosegue il rimettente -

l'art. 41, primo comma, del d.lgs. n. 277 del 1991 impone al datore

di lavoro l'obbligo di ridurre al minimo i rischi derivanti

dall'esposizione dei lavoratori al rumore, con riferimento, oltre che

alle prescrizioni e acquisizioni tecniche, anche ad altre generiche

misure "organizzative e procedurali", con la conseguenza che, perfino

nelle ipotesi in cui si sia al di sotto dei limiti di rumorosità

stabiliti dal medesimo decreto, questo solo dato potrebbe non bastare

ad esimere da colpa l'imprenditore.

Risulterebbe quindi evidente, ad avviso del giudice a quo, come

l'art. 41, primo comma, sia in contrasto con il principio di

determinatezza della legge penale, il quale trova la sua ratio

nell'esigenza di garantire la sicurezza del cittadino, nei confronti

del potere punitivo statuale.

Nell'osservanza della disposizione di cui all'art. 41, primo comma,

il cittadino si troverebbe, infatti, nell'impossibilità di

rintracciare una precisa regola di condotta da seguire. Né il

giudice potrebbe identificare un limite di tollerabilità del rumore,

in quanto violerebbe, così facendo, l'art. 70 della Costituzione,

attribuendosi i poteri propri del legislatore.

Il giudice rimettente non ignora che questa Corte ha, a suo tempo,

ritenuto infondata la questione di legittimità costituzionale

dell'art. 24 del d.P.R. n. 303 del 1956 (sentenza n. 475 del 1988).

Tuttavia, se può ritenersi, come affermato nella sentenza citata,

che attraverso il riferimento contenuto in quella norma ai

provvedimenti consigliati dalla tecnica, "l'imprenditore è

perfettamente consapevole del comportamento che la legge esige" e che

non si può parlare di genericità "quando il legislatore fa

riferimento ai suggerimenti che la scienza specialistica può dare in

un determinato momento storico", a suo avviso, tali rilievi non

potrebbero essere de plano estesi all'art. 41, primo comma, del

d.lgs. n. 277 del 1991. In quest'ultima disposizione, infatti, come

si è visto, si fa riferimento a misure "organizzative e

procedurali", che sarebbe arduo per l'imprenditore individuare ed

attuare, e, senza alcuna specificazione in proposito, si impone la

"riduzione al minimo" del rischio, con la conseguenza che la

determinazione di tale minimo sarebbe lasciata all'arbitrio del

giudice.

Quanto alla rilevanza della questione, il giudice a quo osserva che

nel giudizio sottoposto al suo esame è contestata, tra l'altro,

proprio la violazione dell'art. 41 del d.lgs. n. 277 del 1991,

sanzionata dall'art. 50 dello stesso decreto.

2. - Nel giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio dei

Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello

Stato, eccependo in primo luogo la inammissibilità della questione,

in quanto la stessa riproporrebbe, in relazione alla nuova disciplina

recata dal d.lgs. n. 277 del 1991, un dubbio di legittimità

costituzionale già prospettato in relazione all'art. 24 del

previgente decreto legislativo 19 marzo 1956, n. 303, e deciso da

questa Corte nel senso della infondatezza.

La questione sarebbe, comunque, infondata in quanto gli elementi

normativi della fattispecie in esame apparirebbero particolarmente

circoscritti e specificati, da un lato con il riferimento alle regole

della tecnica e dell'esperienza e dall'altro con la stessa disciplina

recata dal d.lgs. n. 277 del 1991 agli artt. 4, 5, 8 e 9, che, sulla

scorta di indirizzi cogenti degli organismi comunitari,

indicherebbero quali accorgimenti l'imprenditore è tenuto ad

adottare fino al limite, non tanto e non solo di rendere tollerabile

il rumore, quanto di ridurre al minimo, in relazione alle conoscenze

acquisite in base al progresso tecnico, i rischi derivanti

dall'esposizione ad esso. Considerato in diritto

1. - Viene all'esame della Corte la questione di legittimità

costituzionale dell'art. 41, primo comma, del d.lgs. 15 agosto 1991,

n. 277, che impone al datore di lavoro di ridurre "al minimo, in

relazione alle conoscenze acquisite in base al progresso tecnico, i

rischi derivanti da esposizione al rumore mediante misure tecniche,

organizzative e procedurali, concretamente attuabili, privilegiando

gli interventi alla fonte".

Ad avviso del giudice a quo, la disposizione impugnata violerebbe

gli artt. 25 e 70 Cost., per contrasto con i principii di riserva di

legge in materia penale e di tassatività e determinatezza della

fattispecie penale, in quanto porrebbe a carico del datore di lavoro

un obbligo del tutto generico e indeterminato, che fa riferimento

oltre che alle prescrizioni ed acquisizioni tecniche, anche ad altre

non meglio specificate misure "organizzative e procedurali", senza

contestualmente fissare un valore limite di tollerabilità del

rumore.

2. - La questione è infondata nei sensi di cui appresso si dirà.

Ai fini dell'inquadramento della fattispecie, oggetto del presente

giudizio, giova ricordare che la disposizione impugnata è inserita

in un più ampio contesto normativo, formato dalla complessa

disciplina sulla protezione dei lavoratori contro i rischi di

esposizione al rumore, dettata dal citato decreto legislativo in

attuazione della direttiva n. 86/188 CEE del 12 maggio 1986.

Sulla premessa che l'esposizione al rumore costituisce per il

lavoratore un grave fattore di rischio, con tale decreto legislativo

il datore di lavoro è chiamato all'adempimento di obblighi che non

sono enunciati genericamente, ma sono descritti in maniera assai

puntuale e dettagliata e sanzionati penalmente (art. 50).

In primo luogo è imposto al datore di lavoro il dovere di

procedere alla periodica valutazione del rumore nei luoghi di lavoro,

attraverso personale competente, con strumentazione adeguata,

consultando anche i lavoratori o i loro rappresentanti (art. 40). Per

i luoghi dove l'esposizione quotidiana al rumore supera determinati

valori (90 dBA per l'esposizione quotidiana personale e 140 dB per la

pressione acustica istantanea non ponderata), sono prescritte

segnaletiche appropriate e, ove possibili, perimetrazioni e

limitazioni di accesso (art. 41, commi secondo e terzo).

Un obbligo generale di informare il lavoratore sui rischi derivanti

all'udito è imposto, invece, solo se l'esposizione personale al

rumore sia superiore a 80 dBA, e l'informazione deve riguardare le

misure adottate, le misure di protezione alle quali i lavoratori

devono conformarsi, la funzione dei mezzi protettivi individuali, le

loro modalità d'uso e le circostanze nelle quali ne è richiesto

l'impiego, nonché il significato dei controlli sanitari previsti e

della preventiva e periodica valutazione del rumore (art. 42, primo

comma).

Nei casi di esposizione superiore a 85 dBA, oltre al dovere di

informazione, è imposto al datore di lavoro il dovere di provvedere

a che i lavoratori ricevano una adeguata formazione sull'uso dei

mezzi individuali di protezione dell'udito (art. 42, secondo comma),

che sono forniti dal datore di lavoro, e devono essere adeguati (art.

43). Sono inoltre previste, ma solo a partire da un livello di

esposizione superiore a 80 dBA, visite preventive e controlli

sanitari, la cui frequenza è stabilita dal medico competente e non

può comunque essere inferiore ad un determinato periodo (art. 44).

Ma la tecnica legislativa, caratterizzata da una serie di

prescrizioni puntuali e dettagliate, nelle quali i comportamenti che

il datore di lavoro deve osservare ai diversi livelli di rumore sono

minuziosamente descritti, è contraddetta e sopravanzata, nell'art.

41, primo comma, da una tecnica esattamente opposta: quella della

previsione generale e di principio, anch'essa penalmente sanzionata

nell'art. 50, caratterizzata più dalla predeterminazione dei fini

che il datore di lavoro deve raggiungere, che dalla individuazione

dei comportamenti che egli è tenuto ad osservare, e suscettibile

pertanto di ampliare la discrezionalità dell'interprete. "Il datore

di lavoro - dispone, infatti, al primo comma, come si è detto, il

citato art. 41 - riduce al minimo, in relazione alle conoscenza

acquisite in base al progresso tecnico, i rischi derivanti

dall'esposizione al rumore, mediante misure tecniche, organizzative e

procedurali concretamente attuabili, privilegiando gli interventi

alla fonte".

È questa disposizione, assai più della complessa disciplina di

dettaglio contenuta nel decreto, a fare luce sulla reale valutazione

del legislatore circa le potenzialità lesive delle lavorazioni

rumorose. Il rumore, anche ai livelli in cui non scatta alcuno

specifico obbligo di protezione, neppure individuale, costituisce per

il lavoratore un fattore di rischio, sicché la sua riduzione al

minimo è comunque doverosa.

Una simile valutazione, che il legislatore italiano, nell'attuare

la corrispondente direttiva comunitaria, ha inequivocamente compiuto,

non può essere contrastata da questa Corte. La cogenza dei valori

espressi dall'art. 41 della Costituzione - secondo il quale

l'iniziativa economica privata non può svolgersi in modo da recare

danno alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana - è

certamente tale da giustificare una valutazione negativa, da parte

del legislatore, dei comportamenti dell'imprenditore che, per

imprudenza, negligenza o imperizia, non si adoperi, anche al di là

degli obblighi specificamente sanzionati, per ridurre l'esposizione

al rischio dei propri dipendenti.

Per questa ragione, l'eliminazione dell'art. 41, primo comma, del

d.lgs. n. 277 del 1991 dal nostro ordinamento, sollecitata dal

giudice a quo, comporterebbe anche l'eliminazione del generale dovere

di protezione che esso pone a carico del datore di lavoro e

segnerebbe così un arretramento, e non un avanzamento, sul piano

della concretizzazione dei principii costituzionali.

3. - È vero, tuttavia, che il diritto del lavoratore a ricevere

adeguata protezione non è il solo valore in gioco.

La sicurezza del lavoro costituisce certamente un limite

all'autonomia dell'imprenditore, ma quando sul fondamento di tale

limite si intende basare una fattispecie criminosa, viene in

considerazione l'indefettibile principio costituzionale di necessaria

determinatezza delle previsioni della legge penale.

Ed è nella considerazione di questo principio che il giudice a quo

rivolge all'art. 41, primo comma, del decreto legislativo, la sua

censura: nell'imporre l'adozione di misure tecniche, organizzative e

procedurali concretamente attuabili, la disposizione renderebbe

eccessivamente indeterminati i doveri dell'imprenditore.

Questa Corte, come ricorda il medesimo giudice a quo, ha già

affrontato la questione, in parte analoga, della legittimità

costituzionale dell'art. 24 del d.P.R. n. 303 del 1956, che regolava

in precedenza la materia, denunciato anch'esso per violazione del

principio di determinatezza della norma penale, perché prescriveva,

nelle lavorazioni che producono scuotimenti, vibrazioni o rumori

dannosi ai lavoratori, l'adozione di provvedimenti "consigliati dalla

tecnica per diminuirne l'intensità". E la questione fu risolta nel

senso di ritenere consentito al legislatore penale, poiché ciò non

comporta violazione del principio sancito dall'art. 25 della

Costituzione, far riferimento a nozioni che hanno la loro fonte in

altri settori dello scibile, restando, in questi casi, la fattispecie

penale sufficientemente determinata (sentenza n. 475 del 1988).

Ma l'art. 41, primo comma, del d.lgs. n. 277 del 1991 allarga

notevolmente lo spettro dei comportamenti rilevanti e li investe con

norma penale di scopo, che fa riferimento non più solo ai

provvedimenti suggeriti dalla tecnica - come l'art. 24 del d.P.R. n.

303 del 1956 - ma anche alle misure organizzative e procedurali

concretamente attuabili.

Non viene quindi in questione un profilo particolare della

attività di impresa, ma quasi la sua totalità. Ciò che è

normalmente oggetto di discrezionalità dell'imprenditore, salvi i

limiti posti dalla legge e dalla contrattazione collettiva, è qui

suscettibile di trasformarsi in attività penalmente vincolata, nel

suo insieme, al raggiungimento di un fine; con la conseguenza che,

per la pluralità dei mezzi il cui impiego viene teleologicamente

orientato dalla previsione di una pena e per le pressoché indefinite

possibilità di una loro combinazione, finisce con l'essere il

giudice penale - e di fatto spesso il suo perito - ad assumere quella

discrezionalità.

La sola via per rendere indenne l'art. 41, primo comma, del d.lgs.

n. 277 del 1991 dalla denunciata violazione dell'art. 25 della

Costituzione è, allora, quella di fornirne, in sede applicativa, una

lettura tale da restringere, in maniera considerevole, la

discrezionalità dell'interprete. Tutto ciò nella consapevolezza

che, attesa la scelta del legislatore di sanzionare penalmente il

generale dovere di protezione della sicurezza dei lavoratori, che

trova nell'art. 41 della Costituzione il suo fondamento, il principio

di determinatezza incide sulla fattispecie penale, di necessità, in

maniera peculiare.

Tale principio viene ad essere, invero, soddisfatto non già

attraverso la descrizione dettagliata dei comportamenti penalmente

vietati, ma con un restringimento della discrezionalità

dell'interprete, la quale, rispetto a norme che impongono la

realizzazione di risultati (minimizzazione del rischio di esposizione

al rumore o, se si preferisce, massimizzazione della sicurezza), è,

per la struttura di queste, bensì riducibile, ma non sopprimibile. E

il modo per restringere, nel caso in esame, la discrezionalità

dell'interprete è ritenere che, là dove parla di misure

"concretamente attuabili", il legislatore si riferisca alle misure

che, nei diversi settori e nelle differenti lavorazioni,

corrispondono ad applicazioni tecnologiche generalmente praticate e

ad accorgimenti organizzativi e procedurali altrettanto generalmente

acquisiti, sicché penalmente censurata sia soltanto la deviazione

dei comportamenti dell'imprenditore dagli standard di sicurezza

propri, in concreto e al momento, delle diverse attività produttive.

Ed è in questa direzione che dovrà, di volta in volta, essere

indirizzato l'accertamento del giudice: ci si dovrà chiedere non

tanto se una determinata misura sia compresa nel patrimonio di

conoscenze nei diversi settori, ma se essa sia accolta negli standard

di produzione industriale, o specificamente prescritta.

L'art. 41 della Costituzione e il pregnante dovere, che da esso è

desumibile, di protezione dei lavoratori, potrebbe, è vero,

pretendere dall'imprenditore assai di più e giustificare una

raffigurazione legislativa che assegni all'impresa il compito di

realizzare innovazioni finalizzate alla sicurezza, nella quale il

ruolo di impulso fosse assegnato al giudice civile ed alla pubblica

amministrazione. Ma la scelta di sanzionare penalmente, con una norma

generale e onnicomprensiva, tutte le fattispecie in cui

l'imprenditore si sottragga a questo ruolo, ha di necessità il suo

contrappeso costituzionale, che è dato dall'esigenza di restringere,

in una interpretazione costituzionalmente vincolata, le potenzialità

della disposizione, per non vanificare il canone di determinatezza

della fattispecie penale.