Sentenza n. 310/1991

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 6, ultimo

capoverso, del d.P.R. 16 maggio 1960, n. 570 (Testo unico delle leggi

per la composizione e la elezione degli organi delle Amministrazioni

comunali), promosso con ordinanza emessa l'11 dicembre 1990 dal

Tribunale di Como sul ricorso in materia elettorale proposto da

Charrey Franco per l'annullamento della delibera 19 luglio 1990 del

Consiglio comunale di Campione d'Italia, iscritta al n. 111 del

registro ordinanze 1991 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica, n. 10, prima serie speciale, dell'anno 1991;

Visto l'atto di costituzione di Charrey Franco nonché l'atto di

intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 4 giugno 1991 il Giudice relatore

Mauro Ferri;

Udito l'Avvocato dello Stato Gaetano Zotta per il Presidente del

Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto Con delibera del 19 luglio 1990 il Consiglio comunale di Campione

d'Italia, preso atto dell'avvenuta decadenza di Charrey Franco dalla

carica di sindaco a seguito di condanna penale irrevocabile alla pena

di otto mesi di reclusione per il delitto di falso ideologico in atto

pubblico con il beneficio della sospensione condizionale della pena

(condanna da ultimo confermata con sentenza del 3 aprile 1990 della

Corte di cassazione), eleggeva un nuovo Sindaco.

Il Charrey impugnava la delibera consiliare innanzi al Tribunale

di Como chiedendone l'annullamento per non essersi verificata alcuna

decadenza dalla carica di Sindaco; in subordine eccepiva

l'illegittimità costituzionale dell'art. 271 del T.U. della legge

comunale e provinciale del 1934, come sostituito dall'art. 4 della

legge 1 giugno 1977 n. 286, nonché dell'art. 6, ultimo capoverso,

del d.P.R. 16 maggio 1960 n. 570 per violazione degli artt. 3 e 51

Cost. (nonché anche dell'art. 97 Cost.).

Si costituiva la Prefettura di Como sostenendo, nel merito,

l'infondatezza della questione di costituzionalità.

Il Tribunale di Como, con ordinanza dell'11 dicembre 1990,

sollevava questione incidentale di legittimità costituzionale

dell'art. 6, ultimo capoverso, del d.P.R. 16 maggio 1960 n. 570, in

relazione agli artt. 3 e 51 della Costituzione.

Osservava il Tribunale, in ordine alla rilevanza della questione

di costituzionalità, quanto segue:

a) L'art. 6, ultimo capoverso, del d.P.R. 16 maggio 1960 n. 570

(secondo cui non può essere nominato sindaco chi ha subito condanna,

per qualsiasi reato commesso nella qualità di pubblico ufficiale o

con abuso di ufficio, ad una pena restrittiva della libertà

personale superiore a sei mesi) è ancora in vigore.

Non può giovare al ricorrente il disposto dell'art. 64, primo

comma, lettera c), della legge 8 giugno 1990 n. 142 (sul nuovo

ordinamento delle autonomie locali), che - nell'abrogare l'art. 271

sopra cit. - non ha però travolto l'art. 6 cit., anche perché

l'art. 31 della medesima legge riserva ad altro intervento

legislativo la materia relativa alle elezione dei consigli comunali

(e provinciali) e allo status dei componenti. Né rileva il

successivo art. 40 che riguarda solo i poteri discrezionali di

rimozione e sospensione degli amministratori locali attribuiti

all'Autorità centrale.

b) La decadenza di diritto dalla carica di Sindaco opera anche

in caso di sospensione condizionale della pena.

Vero è che l'art. 166 c.p., nel nuovo testo introdotto dalla

legge 7 febbraio 1990 n. 19 estende gli effetti della sospensione

condizionale della pena alle pene accessorie; ma la decadenza dalla

carica di Sindaco non costituisce pena accessoria sia perché l'art.

6 cit. non la qualifica tale, sia perché l'istituto si atteggia a

requisito negativo, per coloro che siano chiamati a far parte di

organi elettivi, affinché sia tutelato il normale e corretto

svolgimento del rapporto elettorale. Ove anche poi fosse da

qualificare come effetto penale della condanna non sarebbe comunque

estensibile per analogia il disposto dell'art. 166 del codice penale,

considerato che il secondo comma di tale norma, nello stabilire che

la condanna a pena sospesa non può costituire in alcun caso, di per

sé sola, motivo d'impedimento all'accesso a posti di lavoro pubblici

e privati, ha fatto salvi "i casi specificamente previsti dalla

legge". D'altra parte la posizione di chi aspiri ad un impiego

pubblico o privato è diversa da quella di chi aspiri ad una carica

elettiva, essendo previsto solo nel primo caso un procedimento

disciplinare all'esito del quale poter infliggere la misura

sanzionatoria massima.

Il giudice a quo osservava poi in ordine alla non manifesta

infondatezza della questione di costituzionalità:

vi è un'ingiustificata disparità di trattamento (art. 3 della

Costituzione) ed un'irragionevole limitazione del diritto di accesso

alle cariche elettive (art. 51 della Costituzione).

Per effetto della citata legge n. 19 del 1990 chi è condannato

per un reato che comporta l'applicazione della pena accessoria

dell'interdizione dai pubblici uffici, nel caso di concessione del

beneficio della sospensione condizionale della pena, conserva (oltre

all'elettorato attivo, anche) l'elettorato passivo e quindi può

accedere a tutte le cariche elettive dello Stato e a (quasi) tutte

quelle degli enti locali. Peraltro la legge 22 maggio 1980 n. 193,

abrogando il n. 7 dell'art. 2 del T.U. delle leggi recanti norme per

la disciplina dell'elettorato attivo e per la tenuta e la revisione

delle liste elettorali (d.P.R. n. 223 del 1967), che escludeva per un

periodo di cinque anni la capacità elettorale dei condannati per una

serie di delitti, tra i quali il falso, ha soppresso la causa di

perdita del diritto elettorale attivo (e passivo) che discendeva

dalla condanna in quanto tale.

Pertanto, mentre prima della legge n. 19 del 1990 non poteva

configurarsi alcuna disparità di trattamento, perché per tutti i

condannati per reati comportanti l'applicazione della pena accessoria

dell'interdizione dai pubblici uffici, ancorché fosse stato concesso

il beneficio della sospensione condizionale della pena, veniva meno

l'elettorato e l'eleggibilità, dopo l'entrata in vigore di tale

legge, tutti coloro che godono della sospensione condizionale della

pena non perdono in generale l'elettorato passivo (oltre che attivo)

e quindi possono accedere alle più elevate cariche, quale ad es.

quella di Presidente della Giunta regionale; rimane però preclusa

soltanto la possibilità di essere nominati alla carica di sindaco e,

in caso di precedente nomina, si verifica la decadenza di diritto,

con conseguente irragionevole disparità di trattamento che non si

giustifica con la diversa natura di tale carica.

2. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri,

rappresentato dall'Avvocatura generale dello Stato, concludendo per

l'infondatezza della questione sulla base dei seguenti rilievi:

a) La circostanza che la vigente normativa prescriva più

rigorosi requisiti per l'accesso alla carica di sindaco, e per la

permanenza in essa, rispetto ad altre cariche elettive non comporta

alcuna illegittima disparità di trattamento.

Ciò in considerazione della natura e del carattere peculiare

della carica stessa cui fanno capo rilevantissime funzioni (ad

esempio come ufficiale di governo con potere di adozione di

provvedimenti contingibili ed urgenti in materia di sanità, igiene,

edilizia e polizia locale). D'altra parte l'art. 15 legge 19 marzo

1990 n. 55 (che ha dettato disposizioni per la prevenzione della

delinquenza di tipo mafioso) ha previsto consimili ipotesi di

ineleggibilità, sospensione e decadenza anche dalle cariche di

presidente della giunta regionale e di assessore regionale.

b) Non sussiste neppure la violazione dell'art. 51 Cost., che

riserva alla legge la determinazione dei requisiti di volta in volta

necessari per l'ammissione a pubbliche cariche elettive; tali

requisiti possono anche essere negativi, quale quello (diretto ad

assicurare la trasparenza e la correttezza dell'attività del

sindaco) di non essere incorso in una sentenza irrevocabile di

condanna per particolari tipi di reati.

3. - Con ordinanza pronunciata nell'udienza del 4 giugno 1991,

questa Corte dichiarava inammissibile, per tardività, la

costituzione in giudizio della parte privata Charrey. Considerato in diritto

1. - Il Tribunale di Como ha sollevato questione di legittimità

costituzionale, in relazione agli artt. 3 e 51 della Costituzione,

dell'art. 6, ultimo capoverso, del d.P.R. 16 maggio 1960, n. 570.

Tale norma stabilisce che non può essere nominato sindaco chi ha

riportato condanna superiore a sei mesi per reato commesso nella

qualità di pubblico ufficiale o con abuso d'ufficio, e non inferiore

a un anno per qualsiasi altro delitto.

Secondo la prospettazione del tribunale remittente, la norma si

porrebbe in contrasto con l'art. 3 della Costituzione per

ingiustificata disparità di trattamento rispetto ad altre cariche

pubbliche elettive quali quelle di deputato o senatore, di

consigliere regionale, provinciale o comunale: infatti in seguito

all'art. 4 della legge 7 febbraio 1990, n. 19, che ha sostituito

l'art. 166 del codice penale, la sospensione condizionale della pena

si estende anche alle pene accessorie con la conseguenza che i

condannati per delitti che comportano l'interdizione dai pubblici

uffici, se beneficiano della sospensione condizionale, rimangono

eleggibili alle cariche anzidette e, in linea generale, a qualsiasi

altra carica pubblica; tuttavia in forza della norma censurata, che

si configura come legge speciale, sono ineleggibili alla carica di

sindaco e, se la condanna definitiva interviene successivamente alla

elezione, incorrono nella decadenza ope legis dalla carica medesima.

La irrazionalità e il carattere ingiustamente discriminatorio

della norma anzidetta - sempre ad avviso del giudice a quo -

concreterebbe anche una violazione dell'art. 51, primo comma, della

Costituzione.

2. - La questione non è fondata.

L'art. 6 del d.P.R. n. 570 del 1960 stabilisce che non può essere

nominato sindaco chi si trova in una serie di condizioni

successivamente elencate, l'ultima delle quali consiste, come si è

detto, nell'avere riportato condanna per qualsiasi reato commesso

nella qualità di pubblico ufficiale o con abuso d'ufficio ad una

pena restrittiva della libertà personale superiore a sei mesi,

ovvero per qualsiasi altro delitto, alla pena della reclusione non

inferiore ad un anno.

Chi si trova in siffatta condizione viene pertanto ad essere

colpito da una vera e propria incapacità legale ad assumere

l'ufficio di sindaco, incapacità che cessa soltanto in seguito a

riabilitazione. Trattasi evidentemente di una legge speciale che si

riferisce ad una carica pubblica che è sì elettiva, ma elettiva di

secondo grado, disciplinata quindi in modo distinto e autonomo

rispetto ai requisiti prescritti per la eleggibilità alle Assemblee

primarie cui si accede per elezione diretta, siano esse la Camera dei

deputati e il Senato, ovvero i Consigli regionali, provinciali e

comunali.

Tale normativa concernente il sindaco risale molto indietro nel

tempo, e, almeno per quanto riguarda l'ultimo capoverso dell'art. 6,

è la riproduzione pressoché letterale di precedenti testi

legislativi. La si trova infatti nell'ultimo capoverso dell'art. 146

del Testo Unico approvato con regio decreto 4 febbraio 1915, n. 148,

punto d'arrivo dell'elaborazione legislativa dello Stato liberale in

materia di comuni e province. Ma anche il Testo Unico della legge

comunale e provinciale approvato con regio decreto 3 marzo 1934 n.

383, in pieno ventennio fascista, riproduce all'art. 46, ultimo

capoverso, n. 11 la medesima disposizione, naturalmente riferita al

Podestà o al Vice Podestà, che pure erano nominati dall'autorità

governativa (ministro dell'interno o prefetto), di guisa che si

sarebbe anche potuto ritenere superfluo stabilire per legge in tali

casi il divieto di nomina.

Caduto il regime autoritario, il decreto legislativo

luogotenenziale 7 gennaio 1946, n. 1, disponendo la ricostituzione

delle amministrazioni comunali su base elettiva, ripristinò

sostanzialmente, nell'art. 7, l'art. 146 del Testo Unico del 1915. E

identica norma è rimasta nell'art. 6 del Testo Unico approvato (in

seguito a delega legislativa conferita dall'art. 21 della legge 24

febbraio 1951, n. 84) con d.P.R. 5 aprile 1951, n. 203, riprodotto

infine in identico tenore nell'art. 6 del Testo Unico approvato con

d.P.R. 16 maggio 1960, n. 570. Vale la pena poi di sottolineare che

la legge 23 aprile 1981, n. 154 che ha disciplinato organicamente la

normativa concernente l'eleggibilità a consigliere regionale,

provinciale, comunale e circoscrizionale, abrogando esplicitamente le

disposizioni precedenti, nulla ha innovato per quanto riguarda le

norme sopraricordate che attengono specificamente ai requisiti

richiesti per essere eletto sindaco.

3. - Resta perciò confermato il carattere assolutamente speciale

della normativa anzidetta che costituisce eccezione alla regola

generale, valida ugualmente in linea di principio per le elezioni di

secondo grado, per cui chi è elettore è anche eleggibile.

La ragione di tale speciale disciplina va ricercata nelle

caratteristiche particolari che contraddistinguono la carica di

sindaco.

Infatti al sindaco sono attribuite, insieme alle importantissime

funzioni propriamente attinenti alle competenze del comune quale ente

di autonomia locale (art. 36 della legge 8 giugno 1990 n. 142:

"ordinamento delle autonomie locali"), ulteriori funzioni di

competenza statale, nell'esercizio delle quali il sindaco agisce come

ufficiale del governo: tali funzioni già preesistenti

nell'ordinamento dello Stato liberale (vedi il citato Testo Unico n.

148 del 1915) sono oggi regolate dall'art. 38 della legge n. 142

citata. Per apprezzare appieno l'importanza e la delicatezza di dette

attribuzioni basterà ricordare, fra quelle elencate nel citato art.

38, la disposizione del secondo comma concernente i provvedimenti

contingibili e urgenti in materia di sanità ed igiene, edilizia e

polizia locale. Ma oltre a queste vanno menzionate le funzioni

attribuite al sindaco da leggi speciali in ordine alla tenuta dei

registri di stato civile e di popolazione, agli adempimenti in

materia elettorale, di leva militare e di statistica, in materia di

pubblica sicurezza e di polizia giudiziaria, ed altre menzionate nel

predetto art. 38. Trattasi, come osserva l'Avvocatura dello Stato, di

poteri che incidono direttamente sullo svolgimento delle attività e

sugli interessi primari della comunità locale. Ne deriva come non

sia configurabile, sotto il profilo della disparità di trattamento,

il raffronto con altre cariche pubbliche elettive anche al più alto

livello politico, per le quali il legislatore si è in genere

attenuto al principio secondo cui, salvo il requisito dell'età nel

caso del Parlamento, l'elettorato passivo coincide con l'elettorato

attivo.

Per le medesime considerazioni attinenti all'importanza,

delicatezza e peculiarità dei poteri attribuiti e delle funzioni

esercitate non può nemmeno tacciarsi di irragionevolezza la scelta

operata dal legislatore di mantenere la rigorosa normativa

preesistente in ordine ai requisiti per l'eleggibilità a sindaco,

nonostante sia stata effettuata direttamente o indirettamente una

revisione "liberalizzatrice" in materia di godimento del diritto

all'elettorato attivo, e conseguentemente anche passivo (vedi in

proposito la legge 22 maggio 1980 n. 193 che ha abrogato il numero 7

del primo comma dell'art. 2 del Testo Unico delle leggi recanti norme

per la disciplina dell'elettorato attivo, approvato con d.P.R. 20

marzo 1967 n. 223 e la legge 7 febbraio 1990 n. 19, già ricordata,

che con l'art. 4 ha sostituito l'art. 166 del codice penale).

Si deve pertanto concludere che nella norma in esame non è

ravvisabile alcuna violazione dell'art. 3 della Costituzione.

4. - Quanto al secondo profilo prospettato dal tribunale

remittente, vale a dire l'incostituzionalità della norma per

contrasto con l'art. 51 della Costituzione, le argomentazioni in

precedenza svolte valgono ad escluderne la fondatezza.

Invero, una volta riconosciuto che le limitazioni speciali

previste per escludere l'eleggibilità a sindaco di chiunque abbia

riportato condanne per determinati reati a determinate pene detentive

non costituiscono una ingiustificata disparità di trattamento

rispetto ad altre cariche elettive non comparabili, né sono

caratterizzate da irragionevolezza, ne consegue che le predette

limitazioni non contraddicono nemmeno l'art. 51 della Costituzione.

È infatti insegnamento costante di questa Corte che, fermo restando

essere l'eleggibilità la regola e l'ineleggibilità l'eccezione, la

legge che determina i requisiti necessari, sia in positivo che in

negativo, non è censurabile sul piano della legittimità

costituzionale, purché le cause di ineleggibilità in rapporto alle

diverse cariche rispondano a motivi di pubblico interesse e siano

contenute in limiti razionali: non può dirsi sicuramente che tali

canoni non siano stati rispettati dalla norma in esame.