Sentenza n. 309/1996

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 11, comma

secondo, del decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333 (Misure urgenti per

il risanamento della finanza pubblica), convertito, con

modificazioni, nella legge 8 agosto 1992, n. 359, promosso con

ordinanza emessa il 10 novembre 1995 dal Pretore di Napoli nel

procedimento civile vertente tra Maurizio Gifuni e Silvio Scuotto,

iscritta al n. 938 del registro ordinanze 1995 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 3, prima serie speciale,

dell'anno 1996;

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nella camera di consiglio del 29 maggio 1996 il giudice

relatore Cesare Mirabelli.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un giudizio promosso dal conduttore di un

immobile destinato ad abitazione e diretto ad ottenere la

determinazione del canone di locazione secondo i criteri stabiliti

dalla legge 27 luglio 1978, n. 392, e la condanna del locatore alla

restituzione delle somme indebitamente pagate in eccedenza rispetto

all'equo canone, il pretore di Napoli ha sollevato, in riferimento

agli artt. 3, 18 e 23 della Costituzione, questione di legittimità

costituzionale dell'art. 11, comma secondo, della legge 8 agosto

1992, n. 359 (più precisamente: del decreto-legge 11 luglio 1992, n.

333, recante: "Misure urgenti per il risanamento della finanza

pubblica", convertito, con modificazioni, nella legge 8 agosto 1992,

n. 359), nella parte in cui prevede come necessaria l'assistenza

delle organizzazioni della proprietà edilizia e dei conduttori

maggiormente rappresentative a livello nazionale, tramite le loro

organizzazioni provinciali, per la stipula di accordi in deroga alla

legge n. 392 del 1978.

L'art. 11 del decreto-legge n. 333 del 1992 dispone (al comma

primo) che, fino alla revisione della disciplina delle locazioni

degli immobili urbani, le disposizioni concernenti l'equo canone di

quelli adibiti ad uso di abitazione (artt. 12 e seguenti della legge

n. 392 del 1978) non si applicano ai contratti di locazione stipulati

dopo l'entrata in vigore dello stesso decreto-legge e relativi ad

immobili di nuova realizzazione. Il medesimo articolo stabilisce (al

comma secondo, ora sottoposto a verifica di legittimità

costituzionale) che nei contratti di locazione relativi agli altri

immobili, stipulati o rinnovati successivamente all'entrata in vigore

della legge di conversione, le parti, con l'assistenza delle

organizzazioni della proprietà edilizia e dei conduttori

maggiormente rappresentative a livello nazionale, tramite le loro

organizzazioni provinciali, possono stipulare accordi in deroga alle

disposizioni della legge n. 392 del 1978. In questo caso il locatore

deve rinunciare alla facoltà di disdettare il contratto alla prima

scadenza.

Il pretore ritiene che l'unica interpretazione possibile dell'art.

11, comma secondo, del decreto-legge n. 333 del 1992, coerente con il

suo tenore letterale, sia nel senso che è necessaria l'assistenza

delle organizzazioni della proprietà edilizia e dei conduttori, per

non incorrere nella nullità delle pattuizioni convenute in deroga ai

criteri legislativi di determinazione del canone. Ma proprio

l'obbligatorietà dell'assistenza sarebbe in contrasto con la

libertà di associazione, garantita anche nel suo aspetto negativo

(art. 18 della Costituzione). Difatti, imporre di ricorrere

all'assistenza di determinate associazioni private, le sole

legittimate a svolgere questa attività, che dà anche titolo ad un

compenso, significherebbe obbligare di fatto il cittadino ad

associarsi, chiedendogli di contribuire economicamente alla vita di

una organizzazione, i cui fini egli può anche non condividere.

Il giudice rimettente rileva, sotto un altro profilo, che l'obbligo

di avvalersi dell'assistenza di determinate associazioni implica il

pagamento di un compenso, senza che ne siano fissati in alcun modo,

in base alla legge, i criteri di determinazione. Si sarebbe, così,

in presenza di una prestazione patrimoniale, la cui imposizione

contrasterebbe con l'art. 23 della Costituzione.

Ad avviso del pretore, la disposizione denunciata sarebbe, inoltre,

del tutto irragionevole, giacché la legge non individua le modalità

con le quali dovrebbe essere espletata l'assistenza, e questa viene

resa obbligatoria anche per soggetti che non hanno alcuna necessità

di essere assistiti in una libera contrattazione.

2. - È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello

Stato, chiedendo che la questione di legittimità costituzionale sia

dichiarata inammissibile o infondata.

L'Avvocatura condivide l'interpretazione dell'ordinanza di

rimessione, che qualifica come obbligatoria l'assistenza delle

organizzazioni sia della proprietà edilizia che dei conduttori.

Ritiene, tuttavia, che non siano fondati i dubbi di legittimità

costituzionale prospettati dall'ordinanza di rimessione.

Ad avviso dell'Avvocatura, le organizzazioni sindacali non

potrebbero rifiutare l'assistenza prevista dalla legge. Né il

corrispettivo da esse eventualmente richiesto potrebbe essere

assimilato ad un contributo associativo: si tratterebbe, piuttosto,

del compenso per uno specifico servizio, il cui pagamento non

attribuisce la condizione di associato.

L'Avvocatura ritiene che la disposizione denunciata non violi

neppure il principio di ragionevolezza. La disciplina normativa,

difatti, risponderebbe all'interesse generale di assicurare una

transizione del regime delle locazioni verso il libero mercato, senza

esasperazioni conflittuali nelle posizioni dei singoli, mediate dalle

contrapposte associazioni di categoria.

Con riferimento, infine, all'art. 23 della Costituzione, la

questione sarebbe inammissibile, perché il giudizio principale non

ha ad oggetto l'obbligo del corrispettivo, né la gratuità o

l'onerosità della prestazione. Considerato in diritto

1. - La questione di legittimità costituzionale riguarda le

modifiche apportate alla disciplina delle locazioni di immobili

urbani, nell'ambito di misure urgenti per il risanamento della

finanza pubblica, dall'art. 11 del decreto-legge 11 luglio 1992, n.

333 (convertito, con modificazioni, nella legge 8 agosto 1992, n.

359). Il Pretore di Napoli ritiene che il comma secondo di questa

disposizione sia in contrasto con gli artt. 3, 18 e 23 della

Costituzione, nella parte in cui prevede come necessaria, per

stipulare accordi in deroga alle norme della legge 27 luglio 1978, n.

392, l'assistenza delle organizzazioni della proprietà edilizia e

dei conduttori maggiormente rappresentative a livello nazionale,

tramite le loro organizzazioni provinciali.

2. - L'art. 11 del decreto-legge n. 333 del 1992 muove nella

prospettiva di una graduale transizione: dalla determinazione

legislativa del canone di locazione degli immobili adibiti ad uso di

abitazione secondo criteri inderogabili (artt. 12 e seguenti della

legge n. 392 del 1978) alla libera determinazione negoziale del

canone stesso.

Difatti, fino alla revisione della disciplina delle locazioni degli

immobili urbani, il canone è liberamente stabilito dalle parti per

gli immobili di nuova costruzione, mentre per gli altri immobili le

parti possono determinarlo in deroga ai criteri fissati dalla legge

n. 392 del 1978, solo se l'accordo è stipulato con l'assistenza

delle associazioni della proprietà edilizia e dei conduttori

maggiormente rappresentative e se il locatore rinuncia alla facoltà

di disdettare il contratto alla prima scadenza, estendendo così nel

tempo la durata del rapporto.

Quest'ultima disciplina configura l'ipotesi di un atto di

autonomia, idoneo a derogare a talune norme imperative solo se

"assistito". Il limite legislativo ai contenuti delle pattuizioni

tra le parti può, così, essere superato solo seguendo una

determinata procedura o con il concorso di altri soggetti alla

stipulazione del contratto.

3. - La disciplina legislativa dei patti in deroga nelle locazioni

di immobili urbani riecheggia, per qualche aspetto, quella

sperimentata in materia agraria per l'affitto di fondi rustici. Anche

in quest'ultimo settore dell'ordinamento le parti possono stipulare

accordi che deroghino alle norme vigenti in materia di contratti

agrari, purché con l'assistenza delle rispettive organizzazioni

professionali agricole maggiormente rappresentative a livello

nazionale, tramite le loro organizzazioni provinciali (art. 23, terzo

comma, della legge 11 febbraio 1971, n. 11, sostituito dall'art. 45

della legge 3 maggio 1982, n. 203).

L'assonanza letterale delle due discipline è evidente. Come pure

comune ad esse è l'esigenza di assicurare, nella contrattazione, una

equilibrata protezione di interessi costituzionalmente rilevanti, che

toccano la condizione della persona: il lavoro, nei contratti agrari;

l'abitazione, nelle locazioni di immobili urbani.

Ma le due discipline si differenziano, perché solo in materia

agraria la partecipazione delle associazioni di categoria si

inserisce in un sistema articolato ed organico, concorrendo esse a

determinare, su di un piano generale, elementi dei contratti e canoni

di affitto.

Nel settore dell'agricoltura, difatti, i rappresentanti delle

associazioni professionali sono inseriti nelle commissioni tecniche

provinciali, istituite presso la pubblica amministrazione per

determinare le tabelle dei canoni di equo affitto, distinti per zone

agrarie omogenee (artt. 9 e seguenti della legge n. 203 del 1982).

Le stesse associazioni possono stipulare accordi collettivi in

materia di contratti agrari (art. 45, terzo comma, della legge n. 203

del 1982), fissando quindi anche criteri di determinazione dei canoni

di affitto.

In un sistema così articolato si inserisce l'assistenza delle

medesime organizzazioni alla stipulazione di accordi in deroga a

norme imperative: in tal modo si introduce un ulteriore ed accessorio

strumento di flessibilità, ritenuto opportuno per adeguare, in un

contesto di parametri più generali, il contenuto di ogni singolo

contratto al concreto e specifico rapporto.

4. - Anche nelle locazioni di immobili urbani l'assistenza delle

organizzazioni rappresentative di interessi collettivi, della

proprietà edilizia e dei conduttori, è prevista dalla legge come

necessaria, perché le parti possano determinare elementi del

contenuto del contratto, specificamente attinenti al canone di

locazione, i quali altrimenti rimarrebbero vincolati dai rigidi

criteri fissati dalla legge.

Il superamento dei limiti posti da norme imperative viene, in tal

modo, bilanciato dalla assistenza di rappresentanti degli interessi

collettivi, considerata equilibratrice nelle determinazioni che

intervengono tra le parti in contratti di rilevanza sociale.

Ma la previsione dell'assistenza non è inserita in un sistema che

consenta, da una parte, di determinarne il contenuto e di individuare

i criteri ai quali essa si deve conformare, così come sarebbe invece

necessario per la natura e la certezza dei rapporti su cui si viene

ad incidere; né, d'altra parte, è preordinato un meccanismo che

permetta ai contraenti di conoscere con sicurezza, prima della

stipulazione del contratto, quali siano le organizzazioni abilitate a

prestare loro idonea assistenza.

Sotto il profilo soggettivo il criterio della maggiore

rappresentatività delle organizzazioni di categoria implica una

valutazione alla quale non corrisponde uno strumento certativo, cui i

contraenti possano attingere per chiedere assistenza nella

stipulazione del contratto, in modo da poter soddisfare con sicurezza

l'onere previsto dalla legge. Il concorso delle organizzazioni di

categoria alla designazione di un componente delle commissioni

provinciali consultive in materia di esecuzione degli sfratti (art. 4

del decreto-legge 30 dicembre 1988, n. 551) potrebbe costituire solo

un indice di maggiore rappresentatività di alcune delle

organizzazioni. D'altra parte nel settore considerato non esistono

contratti collettivi, la cui sottoscrizione comprovi la

rappresentatività delle organizzazioni che li stipulano. Ma, in ogni

caso, non è previsto alcuno strumento di conoscenza che consenta, a

chi deve necessariamente ricorrere all'assistenza, l'individuazione

affidabile e la scelta del soggetto abilitato a prestarla.

L'assistenza delle organizzazioni di categoria, oltre che

obbligatoria, è onerosa per chi vi ricorre. Lo stesso legislatore

prevede specificamente, nella disciplina tributaria, l'aliquota

dell'imposta sul valore aggiunto da applicare alle prestazioni dei

servizi di assistenza in questione (art. 36, comma 3, del

decreto-legge 30 agosto 1993, n. 331, convertito, con modificazioni,

nella legge 29 ottobre 1993, n. 427, con il quale si aggiunge il

numero 127-octies nella tabella A, parte terza, allegata al d.P.R. 26

ottobre 1972, n. 633). Ma manca qualsiasi criterio di determinazione

e di controllo dell'entità del corrispettivo, per un'attività

riservata in esclusiva ad un numero limitato e ristretto di soggetti.

Se si considera il profilo oggettivo, la legge non determina il

contenuto dell'assistenza, necessaria per stipulare validamente gli

accordi in deroga.

L'assistenza può costituire solo un vincolo procedurale, diretto a

garantire che il contraente debole sia informato e sostenuto, e

realizzare così un equilibrio tra le parti nella stipulazione del

contratto, senza che tuttavia sia necessario l'assenso di chi vi

assiste. Ma in tal caso non trovano giustificazione logica né

l'assolutezza e la generalità dell'obbligo di ricorrere

all'assistenza, indipendentemente dalla capacità dei contraenti di

autonoma valutazione, né l'attribuzione esclusivamente ad alcuni

soggetti della legittimazione a prestare validamente un'assistenza

che assume connotazioni prevalentemente tecniche.

Si può ritenere, invece, che l'assistenza sia tale da incidere sui

contenuti del negozio tra le parti e che l'assenso delle contrapposte

associazioni di categoria concorra a conferire validità agli accordi

in deroga a disposizioni imperative. Ma, in questo caso, manca

qualsiasi indicazione sui criteri o sui parametri di valutazione, cui

le associazioni debbono ispirarsi per assentire assistendo.

L'indicazione di tali criteri o parametri si dimostra ancor più

necessaria se si ritiene che attraverso le valutazioni delle

associazioni si eserciti un controllo sull'autonomia negoziale delle

parti non nell'esclusivo interesse di queste, ma per perseguire un

interesse collettivo, che in tal caso dovrebbe essere chiaramente

individuato. Sarebbe, difatti, del tutto irragionevole l'esito della

disciplina legislativa che rimettesse la possibilità di derogare a

norme imperative alla determinazione, meramente potestativa e del

tutto insindacabile, di associazioni private.

Non è, dunque, in discussione la legittimità del collegamento

della validità di una deroga a norme imperative con l'assolvimento

di un onere di assistenza, ma sono poste in questione le modalità

con le quali questo onere si atteggia. Il meccanismo indicato dal

legislatore si presenta, difatti, incongruo rispetto alle finalità

perseguite (tanto che si tratti di sostenere le parti nel convenire

patti in deroga, quanto che si tratti di controllare il contenuto di

questi) ed incoerente nella sua configurazione interna, in contrasto,

quindi, con il principio di ragionevolezza stabilito dall'art. 3

della Costituzione. È incoerente ed incongrua la norma che prevede

l'assistenza come obbligatoria per la validità di un accordo tra

privati, ma che non consente, poi, di individuare con certezza i

soggetti abilitati a prestarla, né indica criteri di determinazione

del corrispettivo cui si è tenuti. Sotto altro profilo è egualmente

irragionevole la norma che impone l'onere di assistenza, ma non ne

delinea in alcun modo il contenuto, né indica i criteri cui devono

essere ispirate le valutazioni che, eventualmente, consentono a chi

presta assistenza di incidere sull'esercizio dell'autonomia

riconosciuta agli interessati, sino ad inibirla.

La questione di legittimità costituzionale è, in questi termini,

fondata.