Sentenza n. 309/1989

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 4 e 124 del

d.P.R. 31 maggio 1974, n. 417 (Norme sullo stato giuridico del

personale docente, direttivo ed ispettivo della scuola materna,

elementare, secondaria ed artistica dello Stato), promosso con

ordinanza emessa il 21 marzo 1988 dal T.A.R. del Lazio sul ricorso

proposto da Signori Laura ed altri contro il Ministero della Pubblica

Istruzione, iscritta al n. 549 del registro ordinanze 1988 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 43, prima

serie speciale dell'anno 1988.

Visti gli atti di costituzione di Signori Laura e del Sindacato

nazionale Ispettori tecnici della Pubblica Istruzione nonché l'atto

di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica dell'11 aprile 1989 il Giudice

relatore Luigi Mengoni;

Uditi gli avvocati Carlo Rienzi per Signori Laura, Enrico Esposito

per il Sindacato nazionale Ispettori tecnici e l'Avvocato dello Stato

Luigi Siconolfi per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto 1. Nel corso di un giudizio promosso da Laura Signori ed altri,

ispettori periferici del Ministero della pubblica istruzione, contro

il Ministero medesimo per l'annullamento della circolare n. 279 del

13 ottobre 1986 limitatamente alla parte in cui differenzia il corpo

degli ispettori tecnici periferici da quello degli ispettori tecnici

centrali, il T.A.R. del Lazio, con ordinanza del 21 marzo 1988, ha

sollevato questione di legittimità costituzionale in riferimento

agli artt. 3, 36, 76 e 97 della Costituzione, degli artt. 4 e 124 del

d.P.R. 31 maggio 1974, n. 417, nella parte in cui prevedono due ruoli

separati per gli ispettori tecnici centrali e per gli ispettori

tecnici periferici dell'Amministrazione della pubblica istruzione.

Ad avviso del giudice remittente tale previsione viola anzitutto

l'art. 76 della Costituzione, in quanto si discosterebbe dalla

direttiva risultante dall'artt. 1, lett. a), e 4, n. 2 della legge

delega 31 luglio 1973, n. 477, la quale vincola il Governo a emanare

una disciplina unitaria del personale scolastico ispettivo ai fini

del riordinamento della funzione ispettiva nel quadro di una visione

unitaria della stessa a livello centrale, regionale e periferico.

Si ravvisa inoltre una violazione degli artt. 3, 36 e 97 della

Costituzione, in quanto la detta separazione dei ruoli, priva di una

corrispondente sostanziale diversificazione delle funzioni e fondata

soltanto sulla diversificazione territoriale dell'ambito di

utilizzazione degli ispettori, viola in pari tempo il principio di

uguaglianza, il principio di proporzionalità della retribuzione alla

quantità e qualità del lavoro prestato e infine il principio di

buon andamento della pubblica amministrazione.

2. Nel giudizio davanti alla Corte si sono costituiti i ricorrenti

e il Sindacato Associazione nazionale ispettori tecnici della

pubblica istruzione, intervenuto nel giudizio a quo, chiedendo che le

norme impugnate siano dichiarate illegittime.

È intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri,

rappresentato dall'Avvocatura dello Stato, concludendo per la

dichiarazione di inammissibilità o di infondatezza della questione.

Sul punto dell'ammissibilità l'Avvocatura osserva che il giudice

remittente, avendo omesso l'esame di due dei tre motivi di

inammissibilità opposti dall'Amministrazione della P.I., non ha

accertato la rilevanza della sollevata questione di

costituzionalità.

Nel merito si osserva che la direttiva di disciplina unitaria

della funzione ispettiva, impartita dalla legge delega n. 477 del

1973, non implica unificazione dei ruoli. La separazione dei ruoli

degli ispettori centrali e degli ispettori periferici e la

conseguente distinzione di status sono giustificate dalla diversa

origine delle due figure, alle quali si collegano compiti diversi,

ambiti di competenza diversi e modalità diverse di reclutamento. Considerato in diritto 1. Il T.A.R. del Lazio mette in dubbio la legittimità

costituzionale degli artt. 4 e 124 del d.P.R. 31 maggio 1974, n. 417,

nella parte in cui tengono separati i ruoli degli ispettori tecnici

centrali da quelli degli ispettori tecnici periferici

dell'Amministrazione della pubblica istruzione. Le norme denunciate

sarebbero in contrasto con l'art. 76 della Costituzione, nonché con

gli artt. 3, 36 e 97.

L'Avvocatura dello Stato eccepisce preliminarmente che l'ordinanza

di rimessione non ha compiutamente accertato la rilevanza della

questione, avendo esaminato uno soltanto dei tre motivi di

inammissibilità del ricorso proposti dalla difesa

dell'Amministrazione della pubblica istruzione nel giudizio a quo,

onde la questione sarebbe inammissibile. L'eccezione non ha pregio.

Giustamente il giudice remittente ha vagliato preliminarmente

soltanto il secondo dei detti motivi, fondato sul preteso carattere

non direttamente lesivo degli interessi dei ricorrenti della

circolare ministeriale impugnata. Gli altri due motivi (mancata

impugnativa della precedente circolare 9 febbraio 1984, di cui quella

del 13 ottobre 1986 impugnata è una semplice applicazione;

tardività del ricorso, non essendo mai stati impugnati gli atti di

inquadramento nei ruoli degli ispettori periferici), in quanto

investono l'esistenza stessa del diritto di azione esercitato dai

ricorrenti, non possono essere esaminati se non insieme col merito

del ricorso. L'omessa impugnazione di un'atto precedente, avente

contenuto uguale o pregiudiziale a quello dell'atto impugnato davanti

al giudice a quo, quale che possa essere la sua rilevanza nel

giudizio di merito, non può avere un effetto preclusivo del rinvio

alla Corte costituzionale della questione di legittimità delle norme

applicabili in tale giudizio.

2. La questione non è fondata.

Non sussiste anzitutto la denunciata violazione dell'art. 76 della

Costituzione. La direttiva, impartita dagli artt. 1, lett. a), e 4,

primo comma, punto 2) della legge di delega 30 luglio 1973, n. 477,

di "riordinamento della funzione ispettiva nel quadro di una visione

unitaria della stessa a livello centrale, regionale e provinciale" e,

correlativamente, di "disciplina unitaria del nuovo stato giuridico

del personale ispettivo della scuola materna, elementare e

secondaria", non implica, né concettualmente, né in via di

interpretazione della mens legis, un vincolo del legislatore delegato

all'istituzione di un ruolo unico. Con l'affermata unitarietà della

funzione non è incompatibile l'inquadramento degli ispettori in

ruoli distinti, corrispondenti all'articolazione operativa della

funzione ispettiva, prevista dalla legge n. 477 del 1973 a vari

livelli, nazionale e territoriali, e quindi con gradi diversi di

competenza.

Anzi, una indicazione implicita in questo senso è fornita dalla

stessa legge delegante, atteso che essa non ha previsto la

soppressione del ruolo degli ispettori centrali, istituito da leggi

precedenti e inserito tra i ruoli della dirigenza statale (cfr. tab.

IX allegata al d.P.R. n. 748 del 1972). In assenza di tale previsione

- necessariamente preliminare all'istituzione di un ruolo unico degli

ispettori tecnici - il decreto delegato si è correttamente limitato

a istituire il nuovo ruolo degli ispettori tecnici periferici (art.

119), mentre al livello dell'amministrazione centrale ha attribuito

le funzioni di ispettore tecnico ai già esistenti ispettori

centrali. Ciò spiega la collocazione dell'art. 124 tra le "norme

finali e transitorie".

Non producente è il richiamo dell'ordinanza di rimessione

all'art. 17 della legge n. 775 del 1979, che delegava il Governo a

unificare i ruoli centrali e periferici delle amministrazioni dello

Stato, quando essi si riferiscano a carriere dello stesso ordine con

funzioni analoghe. La denunciata violazione dell'art. 76 della

Costituzione deve essere verificata esclusivamente confrontando il

decreto legislativo n. 417 del 1974 con la legge di delega n. 477 del

1973. E che la discrezionalità attuativa del potere delegato sia

stata legittimamente esercitata è stato riconosciuto dalle leggi

successive 11 luglio 1980, n. 312, e 22 dicembre 1980, n. 928, le

quali, rispettivamente agli artt. 7 e 8 e all'art. 46, hanno

confermato l'inquadramento degli ispettori tecnici centrali e

periferici in due ruoli distinti.

4. Nemmeno è ravvisabile una violazione del principio di cui

all'art. 3 della Costituzione, e conseguentemente va disattesa anche

la pretesa violazione degli artt. 36 e 97.

Dagli artt. 37 sgg. del decreto n. 417, che stabiliscono diverse

modalità di reclutamento del personale ispettivo prevedendo per i

concorsi a posti di ispettore centrale condizioni di ammissibilità e

criteri di selezione più rigorosi, è argomentabile una valutazione

legislativa delle diverse dimensioni territoriali dell'attività

ispettiva nel senso che, pur non comportando una differenza di natura

tra la funzione degli ispettori centrali e quella degli ispettori

periferici, esse si riflettono in modalità che incidono sulla

qualità della prestazione, determinate dal livello della

collaborazione con gli organi decisionali dell'amministrazione della

pubblica istruzione e dalle connesse responsabilità. I primi

svolgono un'attività di collaborazione diretta col Ministero e

quindi assumono una responsabilità nell'ambito dei processi di

formazione delle norme generali sull'istruzione e di elaborazione

della programmazione centrale dell'attività scolastica; i secondi

collaborano in campo regionale e provinciale coi sovrintendenti e coi

provveditori agli studi ai fini dell'applicazione delle norme

generali e dell'adattamento delle direttive del Ministero alle varie

realtà territoriali, e quindi non assumono una responsabilità per

l'andamento complessivo del servizio scolastico nazionale.

Questa valutazione sottesa alla differenziazione dei due ruoli non

appare arbitraria o irrazionale, e pertanto non è soggetta a censure

di costituzionalità. Ciò non esclude che sul piano della politica

del diritto essa possa essere modificata valorizzando altri punti di

vista favorevoli a un'evoluzione legislativa nel senso

dell'unificazione dei ruoli. In questa direzione si è mosso il

disegno di legge n. 2758 di iniziativa governativa, presentato alla

Camera dei deputati il 25 maggio 1988 e già approvato dalla

Commissione Affari costituzionali, recante "Nuove norme per il

reclutamento del personale della scuola", il cui art. 5 prevede

l'istituzione di un nuovo ruolo unico degli ispettori tecnici a

decorrere dal 1° gennaio 1991.