Sentenza n. 308/1993

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 2, comma

primo, lett. d), 12, comma terzo e 15, comma quinto, della legge 23

dicembre 1992, n. 498, recante: "Interventi urgenti in materia di

finanza pubblica", promosso con ricorso della Regione Lombardia

notificato il 28 gennaio 1993, depositato in cancelleria il 4

febbraio successivo ed iscritto al n. 6 del registro ricorsi 1993.

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 25 maggio 1993 il Giudice relatore

Gabriele Pescatore;

Uditi l'avv. Maurizio Steccanella per la Regione Lombardia e

l'avv. dello Stato Sergio Laporta per il Presidente del Consiglio dei

ministri;

Ritenuto in fatto

1. - La Regione Lombardia, con ricorso notificato il 28 gennaio

1993, ha impugnato - per violazione degli articoli 117, 118 e 119

della Costituzione, oltre che per palese irragionevolezza - gli artt.

2, comma primo, lett. d); 12, comma terzo e 15, comma quinto, della

legge 23 dicembre 1992, n. 498.

La prima questione di legittimità costituzionale viene

prospettata in relazione all'art. 15, comma quinto, il quale così

dispone: "Il comma quarto dell'articolo 33 della legge 28 febbraio

1986, n. 41, come modificato dall'articolo 3, comma primo, del

decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333, convertito con modificazioni,

dalla legge 8 agosto 1992, n. 359, è abrogato. Sono fatti salvi i

contratti per i quali sia già intervenuta l'approvazione in data

anteriore a quella di entrata in vigore della presente legge".

Si tratta di materia concernente la revisione dei prezzi

contrattuali nei pubblici appalti riguardo alla quale le norme

abrogate rappresentavano - secondo quanto si espone nel ricorso - il

punto di arrivo di una lunga evoluzione della originaria

invariabilità dei prezzi negli appalti pubblici, la quale ha trovato

la sua duplice ratio nella persistenza del fenomeno inflattivo e

nella parallela disciplina dettata dal codice civile in materia di

appalti privati, volta a diminuirne l'aleatorietà.

Esposti, in sintesi, i momenti fondamentali dell'evoluzione

normativa, caratterizzata in un primo tempo dall'istituto della

"revisione dei prezzi", la regione ricorrente si sofferma

sull'istituzione (art. 33, comma quarto, della legge 28 febbraio

1986, n. 41) del così detto "prezzo chiuso", cioè della facoltà

della p.a. committente di stabilire l'incremento "automatico" del

cinque per cento del prezzo di aggiudicazione, al netto del ribasso

d'asta, per ogni anno intero di effettuazione dei lavori e per il

valore delle opere rimaste da eseguire, omettendo qualunque

successiva applicazione di qualsivoglia calcolo revisionale.

Successivamente il d.-l. 11 luglio 1992, n. 333, conv. nella legge

8 agosto 1992, n. 359, ha eliminato per tutti gli appalti pubblici

(art. 3, comma primo) l'istituto della revisione dei prezzi,

generalizzando il sistema del "prezzo chiuso".

Il sopra riportato art. 15, comma quinto, della legge n. 498 del

1992, abrogando il comma quarto dell'art. 33 della legge n. 41 del

1986, così come modificato dall'art. 3, comma primo, del d.-l. n.

333 del 1992, come convertito nella legge n. 359 del 1992, ha

abrogato anche il sistema del "prezzo chiuso", maggiorabile in misura

predeterminata, ivi previsto.

Il sistema risultante, in forza del testo tuttora vigente

dell'art. 33 della legge n. 41 del 1986, si applica anche ai pubblici

appalti delle regioni, degli enti da esse dipendenti, degli enti

locali, ancorché riguardanti opere e lavori d'interesse regionale.

Ciò premesso, la Regione Lombardia lamenta l'invasione della

propria competenza legislativa in materia di disciplina delle "opere

pubbliche d'interesse regionale", di "amministrazione del patrimonio"

regionale e di "lavori pubblici d'interesse regionale", relativamente

alle quali è stata emanata la legge regionale 12 settembre 1983, n.

70. Infatti, l'art. 15, comma quinto, della legge impugnata, con una

normativa specifica - e non di principio - prevede che qualsiasi

contratto di appalto o di affidamento in concessione di lavori ed

opere pubbliche, ovvero di appalto di fornitura di beni e di servizi,

concluso dalla regione, da enti da essa dipendenti, dalle uu.ss.ll.,

ovvero da enti locali allorché trattisi di esecuzione di lavori ed

opere pubbliche di interesse regionale, dovrebbe essere stipulato a

"prezzo chiuso" puro, cioè obbligatorio e non più maggiorabile ai

sensi dell'art. 33, comma quarto, della legge n. 41 del 1986, né

assoggettabile a "revisione" secondo la normativa precedentemente in

vigore.

Tale impugnata disposizione sarebbe viziata anche da

irragionevolezza, provocando una lievitazione dei prezzi di

aggiudicazione nei pubblici appalti.

In relazione al profilo dell'invasione delle proprie competenze,

la regione cita la sentenza n. 245 del 1984, che avrebbe negato possa

ravvisarsi la tutela d'interessi nazionali in normative di dettaglio

attinenti alla materia contrattuale delle regioni, le quali

altrimenti subirebbero un'ingerenza nella disciplina

dell'amministrazione del proprio patrimonio, delle proprie risorse e

della propria contabilità.

2. - Quanto all'impugnativa dell'art. 12, terzo comma, della legge

n. 92 del 1988, nel ricorso si osserva che esso dispone che "per la

realizzazione delle opere di qualunque importo di cui al comma primo

si applicano le norme del decreto legislativo 19 dicembre 1991, n.

406 e della direttiva 90/531/Cee del Consiglio, del 17 settembre

1990, e successive norme di recepimento". Anche in relazione a tale

normativa la regione lamenta la violazione degli artt. 117, 118 e 119

della Costituzione, e l'invasione delle proprie competenze nella

materia delle "opere e lavori pubblici d'interesse regionale", per

effetto dell'art. 12, terzo comma, che dichiara l'applicabilità

della disciplina del decreto legisl. n. 406 del 1991 alla

legislazione regionale.

La regione lamenta, altresì, che la norma impugnata dispone

l'applicabilità alle opere pubbliche d'interesse regionale della

direttiva Cee n. 90/531, non ancora recepita nell'ordinamento e,

quindi, non applicabile per le opere statali in essa prevista, con

ulteriore irragionevolezza della disciplina.

3. - Quanto, infine, all'impugnativa dell'art. 2, comma primo,

lett. d) della legge 23 dicembre 1992, n. 498, nel ricorso si espone

che esso attribuisce al Governo una delega al fine di disciplinare i

vincoli e gli oneri ai quali è sottoposta l'attività di cava in

sede di rilascio dell'autorizzazione all'esercizio dell'attività,

commisurando l'onere alla quantità dei materiali estratti, alla

qualità degli stessi, alle caratteristiche delle aree interessate e

fissando, altresì, modalità e condizioni per la conservazione e la

manutenzione degli alvei fluviali e delle difese spondali.

Secondo la regione, in tal modo verrebbero attribuite alla

potestà legislativa del Governo, due materie - "cave e torbiere", e

"acque e interne", la prima espressamente enunciata nell'articolo 117

della Costituzione, e la seconda definita dal combinato disposto

degli articoli 90 e 91 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 - di

competenza regionale. La legge delegata dovrebbe dettare, in

proposito, una disciplina di dettaglio, in contrasto con detta

competenza, risultando perciò viziata già la legge di delegazione.

4. - Dinanzi a questa Corte si è costituito il Presidente del

Consiglio dei ministri, col patrocinio dell'Avvocatura generale dello

Stato, chiedendo che tutte le questioni proposte siano dichiarate non

fondate.

Quanto all'art. 15, quinto comma, nell'atto di costituzione si

osserva che la normativa ivi dettata fa parte delle misure urgenti

adottate per il contenimento della spesa ed il risanamento delle

finanze pubbliche, rispondendo "per ciò stesso ad un palese

interesse nazionale".

Comunque, anche a voler ritenere la materia de qua di competenza

regionale, l'abrogazione della figura del contratto "a prezzo

chiuso", maggiorabile in misura predeterminata, disposta dall'art.

15, quinto comma, della legge n. 498 del 1992, secondo l'Avvocatura

dello Stato costituirebbe normativa di principio, come tale di

competenza dello Stato, ai sensi dell'art. 117 della Costituzione,

nonché dell'art. 119 sotto il profilo della riserva allo Stato del

coordinamento tra attività finanziarie statali e regionali.

Quanto all'asserita irragionevolezza della disciplina, in quanto

suscettibile di far lievitare i prezzi, anziché di contenerli,

l'Avvocatura dello Stato la contesta, precisando che la ratio della

norma, comunque, non è da ricercarsi solo nel proposito di contenere

i prezzi, ma anche di dare certezza ai medesimi e, quindi, ai bilanci

degli enti interessati.

Riguardo all'impugnazione dell'art. 12, terzo comma, nell'atto di

costituzione si osserva che esso va riferito unicamente alle opere

"di cui al comma primo", il quale prevede la costituzione di apposite

società per azioni per la realizzazione, da parte di province e

comuni, di opere necessarie allo svolgimento di servizi pubblici

ovvero di infrastrutture ed altre opere d'interesse pubblico, "che

non rientrino ai sensi della legislazione statale e regionale, nelle

competenze istituzionali di altri enti". La norma, pertanto, sarebbe

estranea "alla sfera di attribuzioni della regione ricorrente, che

non ha quindi veste od interesse per sollecitare il richiesto

sindacato di legittimità".

Quanto, infine, alla disposizione dell'art. 2, comma primo, lett.

d), della legge n. 498 del 1992 - che attribuisce al Governo una

delega ritenuta dalla ricorrente lesiva delle proprie competenze in

materia di "cave e torbiere" e di disciplina delle "acque interne" -

l'Avvocatura dello Stato deduce che le norme di delegazione non

possono essere ritenute di dettaglio, essendo esse sempre di

principio. Considerato in diritto

1. - La Regione Lombardia ha impugnato in via principale gli artt.

15, comma quinto, 12, comma terzo e 2, comma primo, lett. d) della

legge 23 dicembre 1992, n. 498.

In relazione a tale impugnazione questa Corte è chiamata a

decidere: a) se l'art. 15, comma quinto, della legge 23 dicembre

1992, n. 498 - a norma del quale "il comma quarto dell'articolo 33

della legge 28 febbraio 1986, n. 41, come modificato dall'articolo 3,

comma primo, del decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333, convertito,

con modificazioni, dalla legge 8 agosto 1992, n. 359, è abrogato" -

eliminando, dalla disciplina dei pubblici appalti, la scelta

facoltativa da parte della p.a. del sistema del "prezzo chiuso" con

maggiorazione predeterminata, anche con riferimento agli appalti

delle regioni e degli enti da esse dipendenti, violi gli artt. 117,

118 e 119 della Costituzione, sotto il profilo della invasione della

competenza spettante alle regioni in materia di disciplina degli

appalti, con riferimento alle "opere pubbliche d'interesse regionale"

ed ai "lavori pubblici d'interesse regionale";

b) se detto art. 15, comma quinto, della legge 23 dicembre

1992, n. 498, violi il principio di ragionevolezza in quanto, in

contraddizione con la sua ratio, provoca l'aumento, anziché la

riduzione, della spesa pubblica;

c) se l'art. 12, terzo comma, della legge 23 dicembre 1992, n.

498 - rendendo applicabili per la realizzazione delle opere di

qualunque importo di cui al primo comma le norme del decreto

legislativo 19 dicembre 1991, n. 406, e della direttiva 90/531/Cee

del Consiglio del 17 settembre 1990 e successive norme di recepimento

- violi gli artt. 117, 118 e 119 della Costituzione, invadendo la

competenza regionale in materia di "opere e lavori pubblici

d'interesse regionale", nonché il principio di ragionevolezza,

dettando in materia di appalti per opere pubbliche d'interesse

regionale una disciplina deteriore rispetto a quella vigente per le

opere pubbliche di competenza dello Stato;

d) se l'art. 2, comma primo, lett. d) della legge 23 dicembre

1992, n. 498 - attribuendo al Governo la delega a disciplinare i

vincoli e gli oneri ai quali è sottoposta l'attività di cava in

sede di rilascio dell'autorizzazione all'esercizio dell'attività,

commisurando l'onere alla quantità dei materiali estratti, alla

qualità degli stessi, alle caratteristiche delle aree interessate e

fissando, altresì, modalità e condizioni per la conservazione e la

manutenzione degli alvei fluviali e delle difese spondali, nonché

disciplinando l'eventuale utilizzazione del materiale di risulta in

modo che i proventi entrino a far parte delle risorse di cui al

secondo comma - violi gli artt. 117 della Costituzione, 90 e 91 del

d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, invadendo le competenze regionali in

materia di disciplina delle "cave e torbiere" e delle "acque

interne".

2. - È opportuno far iniziale riferimento alla questione relativa

all'art. 15, comma quinto, della legge n. 498 del 1992. È da

osservare al riguardo che l'art. 33, comma primo, della legge 28

febbraio 1986, n. 41 aveva stabilito che "per i lavori relativi ad

opere pubbliche da appaltarsi, da concedersi o da affidarsi dalle

amministrazioni e dalle aziende dello Stato, anche con ordinamento

autonomo, dagli enti locali o da altri enti pubblici, aventi durata

inferiore all'anno, non è ammessa la facoltà di procedere alla

revisione dei prezzi".

In correlazione con tale esclusione, il comma quarto aveva

introdotto, per le amministrazioni pubbliche anzidette, la facoltà

di "ricorrere al prezzo chiuso, consistente nel prezzo del lavoro al

netto del ribasso d'asta, aumentato del cinque per cento per ogni

anno intero previsto per l'ultimazione dei lavori". Per i lavori

aventi durata superiore all'anno, la facoltà di procedere alla

revisione dei prezzi era ammessa (art. 33, comma terzo) a decorrere

dal secondo anno successivo all'aggiudicazione e con esclusione dei

lavori già eseguiti nel primo anno e dell'anticipazione ricevuta,

unicamente ove l'importo fosse aumentato o diminuito in misura

superiore al dieci per cento, per effetto di variazioni dei prezzi

correnti, intervenute dopo l'aggiudicazione.

Successivamente, l'art. 3 comma primo, del d.-l. 11 luglio 1992,

n. 333, così come convertito nella legge 8 agosto 1992, n. 359, ha

esteso l'abolizione della facoltà di richiedere la revisione dei

prezzi nei contratti di appalto previsti dalla legge n. 41 del 1986,

eliminando ogni eccezione a tale divieto e generalizzando parimenti

la facoltà di procedere alla stipulazione di contratti "a prezzo

chiuso", secondo le modalità previste dall'art. 33, quarto comma,

della citata legge n. 41 del 1986.

L'art. 15, comma quinto, della legge n. 498 del 1992, ha abrogato

il "comma quarto dell'art. 33 della legge 28 febbraio 1986, n. 41,

come modificato dall'art. 3, comma primo, del d.-l. 11 luglio 1992,

n. 333, conv. con modificazioni dalla legge 8 agosto 1992, n. 359",

sancendo così l'obbligarietà del sistema dei contratti "a prezzo

chiuso", che si può definire puro, cioè non suscettibile delle

maggiorazioni previste dal comma quarto dell'art. 33 della legge n.

41 del 1986.

Ne deriva che, essendo già intervenuta l'abolizione dell'istituto

della revisione dei prezzi, ai sensi del citato art. 3 del d.-l. n.

333 del 1992, così come convertito nella legge n. 359 del 1992,

negli appalti di opere pubbliche l'esecuzione deve svolgersi, con

l'applicazione dell'ora detto "prezzo chiuso" puro.

L'impugnativa regionale contesta il riferimento di detta normativa

anche agli appalti delle regioni (e degli enti pubblici regionali) ed

ha a base la deduzione fondamentale del suo contrasto con le

competenze regionali in materia di disciplina di appalti dei lavori

pubblici e delle opere pubbliche d'interesse regionale.

Al riguardo deve osservarsi che l'art. 117 della Costituzione

attribuisce alla competenza legislativa regionale la viabilità, gli

acquedotti e i lavori pubblici d'interesse regionale e che il d.P.R.

n. 616 del 1977 (art. 87) ha inteso tale materia come comprensiva

delle opere pubbliche che si eseguono nel territorio di una regione,

nonché di taluni tipi di opere idrauliche (art. 89). A tale materia

appartiene la normativa sostanziale e procedimentale concernente gli

appalti, per l'inscindibile connessione esistente tra esecuzione

dell'opera, titolo contrattuale legittimante e gestione

amministrativa della stessa.

Essendo la competenza legislativa regionale di tipo concorrente,

essa va esercitata "nei limiti dei principi fondamentali stabiliti

dalle leggi dello Stato" (art. 117 della Costituzione). Al

legislatore statale compete, pertanto, stabilire la normativa di

principio anche in relazione agli appalti relativi ai lavori pubblici

ed alle opere pubbliche d'interesse regionale, come si evince - tra

l'altro - anche dall'art. 35 della legge 19 maggio 1976, n. 335, il

quale statuisce che i principi fondamentali in materia di contratti

delle regioni siano fissati con apposita legge della Repubblica.

È sicuramente oggetto di tale normativa di principio il regime

giuridico del prezzo d'aggiudicazione nei pubblici appalti in

relazione anche alle evenienze sopravvenute alla conclusione del

contratto e ai riflessi economici di esse, attenendo a scelte legislative di carattere necessariamente generali, implicanti valutazioni

politiche e riflessi finanziari, che non tollerano discipline

differenziate nel territorio. Rientra in tale normativa il precetto

dell'art. 15, comma quinto, della legge n. 498 del 1992 che ha reso

obbligatorio, per tutti i pubblici appalti, il sistema del "prezzo

chiuso" puro. Di conseguenza, la questione sollevata in relazione ad

esso dalla Regione Lombardia, in riferimento agli artt. 117 e 118

della Costituzione, va dichiarata non fondata.

Del pari infondata è tale questione in riferimento all'art. 119

della Costituzione, non attenendo la norma impugnata alla finanza

regionale, alla quale si riferiscono i primi tre commi dell'art. 119

e non potendo la gestione del patrimonio e del demanio regionale (ai

quali si riferisce l'ultimo comma), esplicarsi in contrasto con le

norme di principio della legislazione statale. Inoltre, secondo la

giurisprudenza di questa Corte, la legislazione statale in materia

finanziaria ha funzione prioritaria di inquadramento e segna limiti

qualitativi e quantitativi all'autonomia regionale, anche a livello

di normazione non di principio (indirizzo consolidato a partire dalla

sent. 19 dicembre 1986, n. 271).

La censura è altresì infondata in riferimento all'art. 3 della

Costituzione, rientrando nella discrezionalità legislativa la scelta

delle modalità per il contenimento della spesa pubblica e non

essendo irragionevole il perseguimento di tale finalità anche

attraverso la previsione del sistema obbligatorio del "prezzo chiuso"

puro nell'aggiudicazione dei pubblici appalti.

3. - Non fondata è anche la questione relativa all'art. 12, terzo

comma, della legge n. 498 del 1992, secondo il quale "per la

realizzazione delle opere di qualunque importo di cui al comma primo,

si applicano le norme del decreto legislativo 19 dicembre 1991, n.

406, e della direttiva 90/531/Cee del Consiglio, del 17 settembre

1990, e successive norme di recepimento".

La Regione Lombardia lamenta in proposito la lesione delle proprie

competenze nella materia delle "opere e lavori pubblici di interesse

regionale", dato che la norma impugnata stabilisce l'applicabilità

della disciplina del d.legisl. n. 406 nell'anzidetta materia. Sarebbe

violato, altresì, il principio di ragionevolezza, mentre

l'Avvocatura generale dello Stato rileva che la norma non sarebbe

lesiva della sfera delle attribuzioni regionali.

Osserva la Corte che il contenuto precettivo della norma è

testualmente circoscritto alla "realizzazione delle opere di cui al

comma primo", che non concerne materia di interesse regionale. Tali

opere sono affidate ad apposite società per azioni costituite da

province e comuni; sono necessarie al corretto svolgimento di servizi

pubblici; si concretano in infrastrutture e in vari interventi

d'interesse pubblico "che non rientrino ai sensi della vigente

legislazione statale e regionale nelle competenze di altri enti"

(diversi, cioè dalla province e dai comuni).

Nello stabilire la sfera di operatività del detto d.legisl. n.

406 il n. 3 dell'art. 12 in esame fa riferimento alle opere "di cui

al comma 1". Come si è già notato, tali opere sono di esclusiva

pertinenza comunale e provinciale. Il successivo n. 4 riferisce e

circoscrive la sua sfera di operatività a "gli interventi di cui al

presente articolo", e cioè alle ora dette opere interessanti enti

locali diversi dalla regione. Inoltre, nella determinazione delle

tariffe relative ai servizi, ai quali le opere si riferiscono, non è

in alcun modo coinvolto l'elemento dell'appartenenza di queste, né

è posta alcuna modifica circa i soggetti pubblici interessati.

Pertanto la lesione di attribuzioni regionali non sussiste sotto

alcun profilo.

4. - Fondata è, invece, la questione relativa all'art. 2, primo

comma, lett. d) della legge n. 498 del 1992. Va preliminarmente

respinta l'eccezione dell'Avvocatura generale dello Stato secondo la

quale, ponendo la legislazione di delega norme di principio, la

lesione delle competenze regionali si attua soltanto a seguito della

emanazione della norma delegata.

Ha rilevato la Corte (sent. n. 224 del 1990), che le leggi di

delega non sono caratterizzate da elementi differenziali rispetto

alle altre leggi, che le rendano non impugnabili dalle regioni, ex

se, in via principale, mentre ai fini della sussistenza

dell'interesse ad agire, è rilevante il particolare contenuto dei

principi e dei criteri direttivi da esse posti, quanto al loro grado

di determinatezza e di incidenza.

Nel caso concreto tale interesse sussiste, essendo la norma

impugnata caratterizzata da contenuti specifici, ben definiti ed

idonei a ledere attribuzioni costituzionalmente garantite alle

regioni.

Invero, il citato art. 2, nella parte impugnata, prevede che, "ai

fini della ottimale e razionale utilizzazione delle risorse naturali,

anche per conseguire obiettivi di risparmio e di uso qualificato dei

beni naturali da parte del sistema produttivo e dei cittadini,

nonché per realizzare il principio che chiunque arrechi pregiudizio

all'ambiente è tenuto a ripristinare la situazione precedente,

nonché a corrispondere un indennizzo adeguato", il Governo è

delegato ad adottare uno o più decreti legislativi. Tali decreti

sono intesi a disciplinare, tra l'altro, "i vincoli e gli oneri ai

quali è sottoposta l'attività di cava in sede di rilascio

dell'autorizzazione all'esercizio dell'attività, commisurando

l'onere alla quantità dei materiali estratti, alla qualità degli

stessi, alle caratteristiche delle aree interessate e fissando,

altresì, modalità e condizioni per la conservazione e la

manutenzione degli alvei fluviali e delle difese spondali, nonché

disciplinando l'eventuale utilizzazione del materiale di risulta in

modo che i proventi entrino a far parte delle risorse di cui al comma

secondo".

La materia delle "cave e torbiere" è fra quelle attribuite alla

potestà legislativa regionale dall'art. 117 della Costituzione e le

correlative funzioni amministrative sono state interamente trasferite

alle regioni a statuto ordinario, dapprima con il d.P.R. 14 gennaio

1972, n. 2 e poi con l'art. 62 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616

(cfr. da ultimo le sentenze n. 148 del 1993; n. 499 e n. 221 del

1988). Il legislatore statale, pertanto, in tale materia, può

emanare solo norme di principio. La delega contenuta nell'impugnato

art. 2, lett. d) della legge n. 498 del 1992, invece, demanda al

Governo di determinare vincoli e oneri ai quali l'attività di cava

deve essere sottoposta, specificandone il contenuto e stabilendo

dettagliatamente gli elementi ai quali deve essere commisurato il

canone per l'autorizzazione, nonché la specifica e completa

destinazione di esso. In tal modo, la norma impugnata attribuisce al

decreto delegato il potere di stabilire norme di dettaglio - e in

parte le fissa essa stessa - ledendo attribuzioni regionali

costituzionalmente garantite.