Sentenza n. 308/1983

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1 della legge

26 gennaio 1942, n. 37 (Iscrizione del personale dei laboratori chimici

delle dogane e delle imposte indirette al Fondo di previdenza istituito

a favore del personale dei ruoli provinciali addetto ai servizi delle

imposte di fabbricazione dal r.d.l. 5 settembre 1938, n. 1561,

convertito nella legge 19 gennaio 1939, n. 260), promosso con ordinanza

emessa il 7 marzo 1975 dal Consiglio di Stato - Sezione IV

giurisdizionale sul ricorso di Belardo Gaetano, iscritta al n. 124 del

registro ordinanze 1976 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 72 del 1976.

Visti gli atti di costituzione di Belardo Gaetano e del Ministero

delle finanze;

udito nella pubblica udienza del 10 novembre 1982, il Giudice

relatore Antonino De Stefano;

udito l'avvocato dello Stato Giacomo Mataloni per il Ministero delle

finanze.

Ritenuto in fatto :

1. - Con ordinanza in data 7 marzo 1975 il Consiglio di Stato,

Sezione IV, ha sottoposto al giudizio di questa Corte l'art. 1 della

legge 26 gennaio 1942, n. 37 (Iscrizione del personale dei laboratori

chimici delle dogane e delle imposte indirette al Fondo di previdenza

istituito a favore del personale dei ruoli provinciali addetto ai

servizi delle imposte di fabbricazione dal regio decreto legge 5

settembre 1938, n. 1561, convertito nella legge 19 gennaio 1939, n.

260). Secondo il giudice a quo la disposizione impugnata, nel riservare

al personale di ruolo, escludendone il personale non di ruolo, la

iscrizione e le erogazioni del Fondo di previdenza, contrasterebbe con

gli artt. 3 e 36 della Costituzione.

La questione - si riferisce nell'ordinanza - è sorta in seguito a

ricorso proposto, in data 13 luglio 1972, dal sig. Gaetano Belardo

(già avventizio di terza categoria nell'amministrazione periferica

delle Intendenze di finanza, collocato a riposo per limiti d'età) per

l'annullamento della deliberazione del Consiglio di amministrazione del

suddetto Fondo, reiettiva dell'istanza con cui il ricorrente aveva

chiesto la corresponsione, per il servizio da lui prestato dal 12

aprile 1947 al 27 settembre 1971, della indennità di buonuscita

prevista dall'art. 3 del regolamento del Fondo, approvato con d.P.R. 9

aprile 1964, n. 1650: indennità che si era ritenuto non spettargli

trattandosi di impiegato non di ruolo. In una con detto provvedimento

il ricorrente impugnava l'art. 1 dello stesso regolamento, nel quale

appunto è prevista la contestata restrizione della iscrizione e dei

benefici del Fondo ai soli impiegati di ruolo.

Il giudice a quo osserva che l'art. 1 del regolamento del 1964 trova

riscontro e base legislativa nell'art. 1 della legge n. 37 del 1942,

dove testualmente è detto che "è istituito un Fondo di previdenza a

favore del personale dei ruoli provinciali addetto ai servizi delle

imposte di fabbricazione e del personale dei laboratori chimici delle

dogane e delle imposte indirette", ed al quale l'art. 1 del regolamento

del 1964 è del tutto conforme. È proprio nella norma della legge del

1942 che ha perciò origine la limitazione dei benefici del Fondo di

previdenza - limitazione di cui il ricorrente si duole - al personale

di ruolo. Ed è in forza di essa che nei confronti degl'impiegati non

di ruolo si pone in essere una discriminazione, che non trova

giustificazione alcuna sol che si consideri che anche il personale non

di ruolo - al quale i suddetti benefici vengono negati - è inserito,

al pari del personale di ruolo, nella struttura e nella organizzazione

degli uffici finanziari ai quali è addetto, impegnato com'è nelle

stesse attività e nelle stesse prestazioni, e in particolare nello

svolgimento di quegli stessi servizi "fuori orario e fuori sede", per

cui dagli operatori economici sono appunto versati gli speciali

compensi, una quota parte dei quali alimenta il Fondo, ma che la norma

di legge denunciata fa invece oggetto di unilaterale riparto tra il

solo personale di ruolo. D'altronde, che il titolo formale della

collocazione in ruolo sia di per sé inidoneo a dare fondamento a

trattamenti retributivi e di quiescenza diversificati rispetto a quelli

attribuiti al corrispondente personale non collocato in ruolo, appare

confermato secondo l'ordinanza di rinvio - dalla legge 6 dicembre 1966,

n. 1077, che ha posto il principio della equiparazione dei trattamenti

retributivi di attività e di quiescenza tra l'uno e l'altro personale.

2. - Notificata alle parti e al Presidente del Consiglio dei ministri

e comunicata ai Presidenti del Senato e della Camera dei deputati,

l'ordinanza è stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 72 del 17

marzo 1976. Con atti di deduzioni depositati, rispettivamente, il 2 e

il 6 aprile 1976, si sono costituiti innanzi alla Corte sia il

ricorrente Belardo, rappresentato e difeso dall'avv. Carlo Selvaggi,

che il resistente Ministero delle finanze, a mezzo dell'Avvocatura

dello Stato.

La difesa del ricorrente ha chiesto che l'impugnato art. 1 della

legge n. 37 del 1942 sia riconosciuto illegittimo. A suo avviso,

infatti, la questione è fondata, perché l'indennità di buonuscita,

di cui è causa, sarebbe prevista in relazione a due elementi

fondamentali - il servizio prestato e la somma di contribuzioni che il

personale fa affluire al Fondo - rispetto ai quali personale di ruolo e

personale non di ruolo dell'amministrazione periferica delle finanze si

trovano in posizione di eguaglianza, e che per di più ricevono piena

tutela anche dall'art. 36 della Costituzione.

L'Avvocatura dello Stato ha chiesto, invece, che la questione sia

dichiarata priva di fondamento. Ricordati i diversi atti normativi

succedutisi in materia, fra i quali, in particolare, il r.d. 28

novembre 1940, n. 1768 (con il quale fu approvato il primo regolamento

del Fondo di previdenza in questione e il Fondo stesso fu eretto in

ente morale) e l'art. 5 della legge 15 novembre 1973, n. 734 (con cui

sono state modificate ed integrate le disposizioni dell'art. 2 del

nuovo regolamento del Fondo, approvato con il d.P.R. 9 aprile 1964, n.

1650, circa le fonti che ne alimentano il patrimonio), la difesa del

Ministero delle finanze osserva che sia l'art. 1 del nuovo, che l'art.

1 del vecchio regolamento sono entrambi pienamente conformi all'art. 1

della legge istitutiva del Fondo (r.d.l. n. 1561 del 1938, come

modificato dalla legge n. 37 del 1942). La riserva del trattamento

previdenziale al solo personale di ruolo, prevista dalla norma

impugnata, trova e conserva una sua ragione di validità nella diversa

posizione che nella disciplina del rapporto di impiego, in ogni suo

aspetto, va in generale riconosciuta al personale di ruolo rispetto a

quello non di ruolo, e quindi, nel caso in questione, nell'intento, non

arbitrariamente discriminatorio, del legislatore, di assicurare al

personale di ruolo, riguardo ai benefici erogati dal Fondo, un

trattamento particolare. Né può indurre a diversa conclusione la

legge n. 1077 del 1966, con la quale sono state bensì estese a tutti

gli impiegati civili non di ruolo, comunque denominati, delle

amministrazioni dello Stato, alcune delle disposizioni vigenti per gli

impiegati civili di ruolo, ma solo se ed in quanto valide per la

generalità di essi, mentre nella presente controversia oggetto di

discussione è uno speciale trattamento previdenziale, integrativo di

quello spettante con carattere di generalità a tutti gl'impiegati

dello Stato e regolato con proprie norme.

Per quanto poi riguarda, in particolare, l'indennità di cui alla

lett. a) dell'art. 3 del regolamento n. 1650 del 1964 - oggetto

specifico della domanda del ricorrente - all'Avvocatura sembra altresì

da escludere che al riguardo possa parlarsi di violazione del principio

della proporzionalità retributiva di cui all'art. 36 della

Costituzione. Sia la Corte costituzionale (sentenza n. 82 del 1973) che

le Sezioni unite della Corte di cassazione (sentenze nn. 2328,2329 e

2330 del 1975) hanno infatti escluso (la prima con riferimento alla

indennità di buonuscita spettante alla generalità degl'impiegati

dello Stato, le seconde con riferimento alla indennità, analoga a

quella di cui ora è causa, prevista dall'art. 3, lett. a) del

regolamento, approvato con d.P.R. 4 dicembre 1956, n. 1572, del Fondo

di previdenza per il personale delle dogane) che l'indennità di

buonuscita abbia carattere di retribuzione differita.

3. - All'udienza pubblica del 10 novembre 1982, dopo la relazione

svolta dal Giudice Antonino De Stefano, l'avvocato dello Stato Giacomo

Mataloni, per il Ministero delle finanze, ha insistito per la

dichiarazione di non fondatezza. Considerato in diritto :

1. - Con l'art. 1 del r.d.l. 5 settembre 1938, n. 1561, convertito in

legge 19 gennaio 1939, n. 260, è stato istituito un "Fondo di

previdenza a favore del personale addetto ai servizi delle imposte di

fabbricazione". L'art. 1 della legge 26 gennaio 1942, n. 37, ne ha

modificato la dizione in "Fondo di previdenza a favore del personale

dei ruoli provinciali addetto ai servizi delle imposte di fabbricazione

e del personale dei laboratori chimici delle dogane e delle imposte

indirette". In base a questa disposizione sono pertanto iscritti al

Fondo, secondo quanto poi precisato dall'art. 1 del relativo

regolamento, approvato con d.P.R. 9 aprile 1964, n. 1650, il personale

dei ruoli periferici delle imposte di fabbricazione e dei laboratori

chimici delle dogane e imposte indirette, e quello dei rispettivi ruoli

aggiunti; mentre ne rimangono esclusi gl'impiegati non di ruolo.

Affluiscono al Fondo quote dei proventi contravvenzionali e dei

compensi per i servizi, a carico dei privati, compiuti dal personale.

Il Fondo, avvalendosi di tali entrate, corrisponde agl'iscritti una

indennità all'atto della cessazione dal servizio, oltre sovvenzioni e

contributi in caso di bisogno.

In virtù dell'art. 1 del d.P.R. 17 marzo 1981, n. 211, i fondi di

previdenza del personale dell'amministrazione finanziaria, tra cui il

Fondo anzidetto, sono stati unificati in un unico ente di diritto

pubblico, denominato "Fondo di previdenza per il personale del

Ministero delle finanze"; ma l'unificazione ha effetto a decorrere

dalla data di entrata in vigore del cennato decreto (17 maggio 1981).

L'ordinanza del Consiglio di Stato, Sezione IV, emessa, come esposto

in narrativa, nel corso di un procedimento relativo alla negata

corrisponsione dell'indennità per il servizio prestato da un impiegato

non di ruolo, cessato nel 1971, solleva questione di legittimità

costituzionale, per contrasto con i principi di eguaglianza e di

proporzionalità retributiva posti dagli artt. 3 e 36, comma primo,

della Costituzione, del menzionato art. 1 della legge n. 37 del 1942,

nella parte in cui esclude dalla iscrizione al Fondo e dalle

prestazioni da esso erogate, nell'ambito del personale addetto ai

servizi delle imposte di fabbricazione e dei laboratori chimici,

gl'impiegati non di ruolo.

2. - La questione è fondata.

Giova premettere che tra il Fondo e i suoi iscritti intercorre un

rapporto di natura previdenziale , per la cui costituzione opera come

titolo esclusivo ed automatico la qualità di impiegato che presti

servizio presso l'Amministrazione delle imposte di fabbricazione e dei

laboratori chimici delle dogane e delle imposte indirette. Nello

svolgimento di siffatto rapporto, le prestazioni erogate dal Fondo

costituiscono, in buona sostanza, il corrispettivo, non di versamenti

contributivi degl'iscritti, ma, per la massima parte, di servizi dagli

stessi forniti all'amministrazione, nell'interesse e su richiesta di

privati, i quali dal loro canto corrispondono direttamente

all'amministrazione medesima le indennità all'uopo previste. Una

quota di tali compensi, secondo disposto, sin dall'origine, dall'art. 2

del decreto legge n. 1561 del 1938, e poi ribadito in sede

regolamentare (art. 2 del r.d. n. 1768 del 1940; art. 2 del d.P.R. n.

1650 del 1964), affluisce al Fondo per il perseguimento delle sue

finalità. Più specificamente, al Fondo viene versato il 25 per cento

delle somme affluite in Tesoreria per indennità dovute dai privati per

le analisi delle merci e per i riscontri tecnici eseguiti fuori orario

o fuori sede dal personale dei laboratori chimici, nonché il 40 per

cento sulla differenza tra le somme versate dai privati per i servizi

svolti dal personale delle imposte di fabbricazione e le indennità di

missione all'uopo liquidate al personale stesso: così ha prescritto

l'art. 5, comma terzo, della legge 15 novembre 1973, n. 734, che, nel

concedere un assegno perequativo ai dipendenti civili dello Stato, di

ruolo e non di ruolo, ha altresì unificato la previgente disciplina

circa l'acquisizione di siffatte entrate (e delle quote dei proventi

contravvenzionali) da parte dei vari fondi di previdenza per il

personale dell'Amministrazione finanziaria.

3. - Ora - come pone giustamente in rilievo il giudice a quo -

gl'impiegati non di ruolo addetti agli uffici delle imposte di

fabbricazione ed ai laboratori chimici delle dogane e delle imposte

indirette sono impegnati, al pari del personale di ruolo, negli stessi

servizi, per i quali dagli operatori economici sono versati gli

speciali compensi e proventi, che concorrono, pro quota, ad alimentare

il Fondo. Rispetto a questa identità di prestazioni di lavoro, e di

inserimento e di coinvolgimento nell'organizzazione e nella

operatività degli uffici, il collocamento in ruolo o la condizione di

impiegato non di ruolo non possono venir considerati titolo sufficiente

di diversificazione, tale da giustificare l 'iscrizione al Fondo e la

partecipazione alle sue erogazioni nel primo caso, e la esclusione

dall'iscrizione e dalle conseguenti erogazioni nel secondo.

Né va taciuto che in altri consimili fondi di previdenza per il

personale dell'Amministrazione finanziaria non si riscontra la

lamentata esclusione degl'impiegati non di ruolo. Al Fondo di

previdenza per il personale dell'amministrazione periferica delle

imposte dirette sono, infatti, iscritti di diritto tutti gl'impiegati,

di ruolo e non di ruolo, di quell'amministrazione (art. 5 d.P.R. 26

ottobre 1972, n. 648; art. 1 del regolamento approvato con il d.P.R. 12

dicembre 1975, n. 856). Al Fondo di previdenza per il personale del

Ministero delle finanze e delle Intendenze di finanza sono del pari

iscritti di diritto gl'impiegati, di ruolo e non di ruolo,

dell'amministrazione centrale del Ministero delle finanze e delle

Intendenze di finanza, nonché quelli, di ruolo e non di ruolo,

amministrati dalla Direzione generale per l'organizzazione dei servizi

tributari, e quelli, di ruolo e non di ruolo, dell'amministrazione

periferica del demanio (artt. 1, comma secondo, n. 4, e 6 del citato

d.P.R. n. 648 del 1972; art. 1 del regolamento approvato con d.P.R. 12

dicembre 1975, n. 855). Così pure per il Fondo di previdenza a favore

del personale periferico delle tasse e delle imposte indirette sugli

affari, al quale sono iscritti di diritto tutti gl'impiegati, di ruolo

e non di ruolo, dell'amministrazione periferica delle tasse e delle

imposte indirette sugli affari (art. 1 del regolamento approvato con

d.P.R. 12 dicembre 1975, n. 857). Infine, per l'art. 2 del già citato

d.P.R. n. 211 del 1981, "al Fondo di previdenza unificato sono iscritti

di diritto tutti i dipendenti civili di ruolo e non di ruolo del

Ministero delle finanze appartenenti ai Fondi di previdenza" confluiti

nell'unico ente.

Occorre da ultimo considerare che dall'ammissione degl'impiegati non

di ruolo al Fondo de quo agitur, non deriverebbe la fruizione del

conseguente principale beneficio anche nella ipotesi di servizio

prestato presso l'Amministrazione in via meramente occasionale e

contingente: atteso che, secondo il disposto dell'art. 11 del già

citato regolamento approvato con d.P.R. n. 1650 del 1964, il diritto

alla indennità per cessazione dal servizio si acquista solo quando

l'iscritto abbia prestato almeno due anni di servizio

nell'Amministrazione provinciale delle imposte di fabbricazione e dei

laboratori chimici.

Conclusivamente, la disparità di trattamento denunciata dal

Consiglio di Stato deve, per le su esposte argomentazioni, ritenersi

priva di razionale giustificazione, e pertanto va di chiarata la

illegittimità costituzionale, per contrasto con l'art. 3 della

Costituzione, dell'art. 1 della legge n. 37 del 1942, nella parte in

cui non comprende nel personale addetto ai servizi delle imposte di

fabbricazione e dei laboratori chimici delle dogane e imposte

indirette, avente diritto alla iscrizione al Fondo di previdenza, anche

gl'impiegati non di ruolo.

Resta in conseguenza assorbito, per effetto della dichiarata

illegittimità costituzionale, il profilo relativo alla denunciata

violazione, da parte della medesima norma, in parte qua, dell'art. 36,

comma primo, della Costituzione.