Sentenza n. 304/1996

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 5 della legge

25 marzo 1993, n. 81 (Elezione diretta del sindaco, del presidente

della provincia, del consiglio comunale e del consiglio provinciale)

promosso con ordinanza emessa il 3 ottobre 1995 dal tribunale

amministrativo regionale per il Molise sul ricorso proposto da

Ciccaglione Giuseppe ed altri contro il comune di Riccia ed altri,

iscritta al n. 67 del registro ordinanze 1996 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 7, prima serie speciale,

dell'anno 1996;

Visto l'atto di costituzione di Ciccaglione Giuseppe ed altri;

Udito nell'udienza pubblica del 25 giugno 1996 il giudice relatore

Renato Granata;

Udito l'avv.to Sergio Panunzio per Ciccaglione Giuseppe ed altri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ordinanza del 3 ottobre 1995 il tribunale amministrativo

regionale del Molise ha sollevato questione incidentale di

legittimità costituzionale dell'art. 5 della legge 25 marzo 1993,

n.81 (Elezione diretta del sindaco, del presidente della provincia,

del consiglio comunale e del consiglio provinciale), in riferimento

agli artt. 3, 51 e 97 della Costituzione, nella parte in cui non

prevede che il sopravvenire della morte o dell'impedimento permanente

del candidato alla carica di sindaco comporti il rinvio delle

elezioni ed il rinnovo della presentazione delle candidature.

Premette il tribunale amministrativo regionale rimettente che

alcuni cittadini elettori, nella qualità anche di candidati

consiglieri comunali e di presentatori della lista n. 3 nelle

elezioni del 23 aprile 1995 per l'elezione del sindaco e il rinnovo

del consiglio comunale di Riccia, Comune con popolazione inferiore ai

quindicimila abitanti, avevano impugnato gli atti del procedimento

elettorale per l'elezione del sindaco e del consiglio comunale,

lamentando la mancata sospensione del procedimento stesso da parte

del Ministero degli interni e della Prefettura di Campobasso, in

ragione del decesso, in data 21 aprile 1995, del candidato sindaco

cui era collegata la suddetta lista n. 3.

La disposizione applicabile nella specie (art. 5 cit.) - prosegue

il tribunale amministrativo regionale rimettente - non contempla

l'ipotesi di un differimento della competizione elettorale quando

sopravvenga, alla presentazione delle candidature, l'impedimento

permanente o il decesso del candidato sindaco. D'altra parte l'unico

riferimento normativo (contenuto nell'art. 6, comma sesto, della

legge n. 81 del 1993) all'evenienza del decesso, o dell'impedimento

permanente, del candidato sindaco nell'imminenza delle consultazioni

elettorali disciplina una fattispecie diversa e particolare, e cioè

quella in cui l'evento si verifichi, nelle elezioni relative ai

Comuni con popolazione superiore a quindicimila abitanti, quando sia

già esaurito il primo turno e prima dello svolgimento del turno di

ballottaggio. Tuttavia la mancata previsione della sospensione della

consultazione elettorale (e quindi l'irrilevanza dell'evento del

decesso del candidato sindaco prima della data fissata per le

operazioni di voto) ha l'effetto non solo di privare il corpo

elettorale di una delle possibilità di scelta in ordine all'organo

più rappresentativo dell'istituzione comunale, ma produce anche,

come ulteriore conseguenza, l'alterazione dei rapporti tra le liste

collegate ai vari candidati alla carica di sindaco, le quali, in base

alla legge, vengono votate solo mediante il voto attribuito al

candidato sindaco. Infatti il proseguimento del procedimento

elettorale dopo il decesso del candidato sindaco comporta, in un

sistema elettorale che è tutto imperniato sulla figura di tale

candidato, una compressione del diritto di elettorato attivo, in

quanto gli elettori vengono privati di una delle possibilità di

scelta non solo nella elezione del sindaco, ma altresì nella

competizione tra le liste dei candidati consiglieri stante il grave

pregiudizio sopportato dalla lista collegata al candidato non più

idoneo, in maniera definitiva, all'assunzione della carica.

Inoltre - prosegue il tribunale amministrativo regionale rimettente

- il venir meno, per fatto imprevedibile, di uno dei candidati,

compromette (con sacrificio del principio di eguaglianza) anche il

diritto di elettorato passivo dei consiglieri appartenenti alla lista

collegata, i quali subiscono senza colpa un pregiudizio ravvisabile

nella perdita di efficacia della loro candidatura per il venir meno

dell'elemento trainante del consenso. Infine si avrebbe che, ove il

candidato sindaco deceduto risultasse comunque vincitore delle

elezioni, queste dovrebbero essere necessariamente e immediatamente

ripetute, verificandosi l'ipotesi di cui all'art. 37-bis della legge

n.142 del 1990, che prevede lo scioglimento del consiglio comunale

quando muoia il sindaco già eletto. Ma lo svolgimento necessario di

un procedimento elettorale, che abbia la concreta prospettiva di un

esito inutile, viola il principio di buon andamento della pubblica

amministrazione.

2. - Si sono costituiti Ciccaglione Giuseppe, quale cittadino

elettore del comune di Riccia, Maglieri Francesco (quale candidato

alla carica di consigliere primo dei non eletti nella lista n. 3 (Per

Riccia - Albero con Riccio)), Giuseppe Fanelli e Carmine Viscusi

(quali sottoscrittori e presentatori della predetta lista n. 3)

chiedendo, anche con una successiva memoria, che sia dichiarata

l'illegittimità costituzionale della disposizione censurata.

Osserva in particolare la difesa delle parti costituite che nel

nuovo sistema elettorale le relative operazioni si incentrano sulla

figura del candidato alla carica di sindaco, tanto che non può

essere ammessa alla competizione elettorale una lista di candidati

alla carica di consigliere che non abbia indicato e presentato il

nome del candidato alla carica di sindaco, alla cui persona la

(lista) stessa deve essere collegata. Inoltre si ha che ciascun

elettore ha diritto di votare innanzi tutto il candidato alla carica

di sindaco collegato ad una determinata lista, essendo il voto di

preferenza espresso per un candidato alla carica di consigliere una

mera facoltà; ciascuna lista di candidati alla carica di consigliere

consegue tanti voti quanti sono i voti espressi in favore del

candidato alla carica di sindaco cui è collegata; l'elezione del

sindaco comporta l'attribuzione alla lista collegata dei due terzi

dei seggi assegnati al consiglio. C'è quindi uno stretto

collegamento con la persona del candidato sindaco, collegamento che

comporta che il decesso di quest'ultimo deve implicare il rinvio

dello svolgimento delle elezioni, pena l'alterazione della

competizione elettorale; risulterebbe altrimenti danneggiata la lista

collegata al candidato sindaco deceduto e non si consentirebbe ai

cittadini che hanno sottoscritto e presentato tale lista di competere

in posizione di effettiva parità con le altre liste. Considerato in diritto

1. - È stata sollevata questione incidentale di legittimità

costituzionale - in riferimento agli artt. 3, 51 e 97 della

Costituzione, ma in realtà anche all'art. 48 della Costituzione

(parametro questo non espressamente indicato, ma non di meno

sostanzialmente evocato dal tribunale amministrativo regionale

rimettente) - dell'art. 5 della legge 25 marzo 1993, n. 81 (Elezione

diretta del sindaco, del presidente della provincia, del consiglio

comunale e del consiglio provinciale), nella parte in cui,

disciplinando le modalità di elezione del sindaco e del consiglio

comunale nei comuni con popolazione fino a quindicimila abitanti, non

prevede che il sopravvenire della morte o dell'impedimento permanente

del candidato alla carica di sindaco comporti il rinvio delle

elezioni ed il rinnovo della presentazione delle candidature, per

sospetta violazione: a) del diritto di elettorato attivo (in quanto

gli elettori vengono privati di una delle possibilità di scelta non

solo nell'elezione del sindaco, ma altresì nella competizione tra le

liste dei candidati alla carica di consigliere); b) del principio di

ragionevolezza (perché la mancata sospensione delle operazioni

elettorali è incoerente sia con il nuovo sistema di elezione diretta

del sindaco, sia in particolare con il previsto scioglimento del

consiglio comunale in caso di decesso del sindaco già eletto); c)

del diritto di elettorato passivo e parimenti del principio di

eguaglianza (perché i candidati consiglieri comunali, appartenenti

alla lista collegata al candidato sindaco deceduto, subiscono senza

colpa un pregiudizio consistente nella perdita di efficacia della

loro candidatura, pregiudizio che li svantaggia rispetto agli altri

candidati); d) del principio di buon andamento dell'amministrazione

pubblica (perché, se il candidato sindaco deceduto dovesse riuscire

comunque vincitore, le elezioni sarebbero "inutili" in quanto

destinate ad essere ripetute verificandosi l'ipotesi di scioglimento

automatico di cui all'art. 37-bis della legge n. 142 del 1990).

2. - La questione è fondata.

2.1. - Giova premettere che - come esattamente ha rilevato il

tribunale amministrativo regionale rimettente - il decesso del

candidato sindaco, al pari del suo impedimento permanente, trova una

regolamentazione positiva nella nuova disciplina elettorale soltanto

con riguardo al caso dell'elezione diretta del sindaco (e - può

aggiungersi - del presidente della provincia) nei comuni con

popolazione superiore a 15.000 abitanti e limitatamente all'ipotesi

in cui debba procedersi al ballottaggio. Stabiliscono infatti, in

perfetta simmetria, il comma sesto dell'art. 6 e il comma ottavo

dell'art. 8 che, in caso di impedimento permanente o decesso di uno

dei candidati ammessi al ballottaggio, partecipa alla votazione nel

secondo turno il candidato che segue nella graduatoria e che le

operazioni di voto subiscono il rinvio alla prima domenica successiva

al decimo giorno dal verificarsi dell'evento. In tal modo il

legislatore ha operato un bilanciamento tra l'interesse pubblico alla

prosecuzione delle operazioni elettorali e l'interesse dei candidati

consiglieri e dei possibili elettori della lista collegata al

candidato sindaco premorto; disciplina che in questa sede non viene

in rilievo se non nella misura in cui evidenzia che analogo

bilanciamento non è stato operato affatto dal medesimo legislatore

per l'ipotesi delle elezioni nei comuni con popolazione fino a 15.000

abitanti, neppure nel caso (residuale) di ballottaggio resosi

necessario per aver ottenuto lo stesso numero di voti i due candidati

sindaci più votati (art. 5, comma quinto).

Né alla mancata espressa previsione della premorienza del

candidato sindaco in tali Comuni minori - che costituisce l'unica

fattispecie sulla quale la Corte deve pronunciarsi malgrado la più

ampia prospettazione conclusiva del giudice remittente, attesa la

estraneità al giudizio a quo, e quindi la irrilevanza, della

parallela ipotesi dell'impedimento permanente del candidato stesso -

può supplire l'art. 18 del d.P.R. 16 maggio 1960, n.570 che, con

riferimento alle elezioni comunali, prescrive che, qualora per

sopravvenute "cause di forza maggiore" non possa farsi luogo alle

elezioni per la data fissata dal decreto di convocazione dei comizi,

il prefetto possa disporre il "rinvio" con proprio decreto, ferma la

validità delle operazioni già compiute, atteso che la disposizione

- pur utilmente richiamabile ad altro fine (v. infra n. 3) - si

riferisce ad impedimenti che afferiscono al procedimento elettorale e

non già alla persona dei candidati.

2.2. - Si ha quindi che - nulla prevedendosi espressamente - il

procedimento elettorale non può che proseguire (come in effetti è

stato nella specie); d'altra parte la sopravvenuta inesistenza in

vita del candidato sindaco, rende inesistente (Cass. Sezioni Unite 15

dicembre 1986 n. 7506) la sua eventuale elezione. Pertanto una lista

di candidati consiglieri si trova ad esser privata del candidato

sindaco ad essa collegato, escluso, perché premorto, dalla

competizione elettorale, che prosegue tra gli altri candidati alla

carica di sindaco, dei quali il più votato risulterà eletto.

Occorre dunque verificare, con riferimento esclusivo alla

disciplina elettorale relativa ai comuni fino a 15.000 abitanti di

cui il giudice

a quo deve fare applicazione, se in questa fattispecie particolare

l'esclusione dalla competizione per la elezione a sindaco di uno dei

candidati perché premorto alle votazioni, con le conseguenti

ricadute sulla partecipazione della lista dei candidati alla elezione

dei consiglieri a lui collegata, rappresenti un mero inconveniente di

fatto ovvero costituisca una illegittima compressione del diritto di

elettorato attivo e passivo (artt. 48 e 51 della Costituzione) ed una

possibile causa di irragionevolezza e di disparità di trattamento

(art. 3 della Costituzione) perché non adeguatamente giustificata

dalla tutela di altri valori costituzionali.

2.3. - A tal fine occorre considerare il peculiare meccanismo

disegnato dal censurato art. 5, fondamentalmente connotato dalla

automatica e rigida corrispondenza tra i voti riportati dal candidato

sindaco e quelli attribuiti alla lista dei candidati consiglieri a

lui collegata.

Secondo tale meccanismo di voto obbligatoriamente unico - e non

facoltativamente disgiunto come per i comuni superiori a 15.000

abitanti (artt. 6 e 7 della legge n. 81 del 1993) - vigente nei

comuni fino a 15.000 abitanti si ha che in questi, per mera

trasposizione automatica del dato numerico, "a ciascuna lista di

candidati alla carica di consigliere si intendono attribuiti tanti

voti quanti sono i voti conseguiti dal candidato alla carica di

sindaco ad essa collegato" (art. 5, comma 6, legge citata).

Alla stregua di tale contesto normativo, nel caso di premorienza

del candidato alla carica di sindaco si pone l'interrogativo se i

voti espressi sul nome di costui si debbano intendere, nonostante la

sua premorienza, egualmente attribuiti alla lista a lui collegata,

come ritiene il giudice remittente oppure, al contrario, se tali voti

si debbano ritenere inutiliter dati, e quindi non computabili, anche

nei riguardi della lista, come sostengono le parti private

costituite.

Peraltro, qualunque delle due soluzioni venga prescelta, non può

non constatarsi che la fisiologia del sistema disegnato dal

legislatore viene in ogni caso a subire una profonda e non

tollerabile alterazione, tale da condurre ad uno scrutinio negativo

circa la corrispondenza a Costituzione della norma censurata.

Infatti, se la risposta al quesito è la seconda, la violazione del

diritto di elettorato passivo e di elettorato attivo, nonché del

principio di eguaglianza e di quello di ragionevolezza, si presenta

con macroscopica evidenza, venendo ad essere in radice esclusa, per i

candidati consiglieri e per i loro aspiranti elettori, qualsiasi

possibilità di partecipare utilmente alla competizione per

l'elezione non solo del sindaco ma anche dei consiglieri.

In realtà, però, è la prima soluzione che sembra da preferirsi,

non solo in forza del principio che vuole fatta salva, nella misura

maggiore possibile, la volontà espressa dal corpo elettorale, ma

anche in considerazione della formulazione letterale dell'art. 5,

comma sesto, citato, che, come si è già sottolineato, esprime il

concetto di una mera trasposizione automatica del dato numerico dal

candidato sindaco alla lista, un mero computo per relationem dei voti

attribuiti a questa in ragione dei voti espressi in favore di quello,

del tutto a prescindere dalla eleggibilità o meno di quest'ultimo.

E tuttavia anche alla stregua di tale diversa soluzione la

conclusione sopra espressa non cambia, dovendosi constatare la non

conformità alla Costituzione delle ricadute che ne conseguono in

ordine ad uno dei punti fondamentali del sistema, concernente il

meccanismo di attribuzione del premio di maggioranza previsto per la

categoria di comuni in questione.

Secondo l'art. 5, comma settimo, della legge citata "alla lista

collegata al candidato alla carica di sindaco che ha riportato il

maggior numero di voti sono attribuiti due terzi dei seggi assegnati

al consiglio".

Orbene, se la disposizione - facendosi leva sul dato letterale:

"candidato ... che ha riportato il maggior numero di voti" - viene

intesa nel senso che i due terzi dei seggi sono attribuiti, comunque,

alla lista del candidato sindaco più votato pur se premorto, si ha

l'effetto di rendere possibile una maggioranza consiliare che non ha

il "suo" sindaco, posto che la elezione a sindaco è conseguita dal

candidato sindaco superstite più votato, con un radicale

stravolgimento del sistema che vuole nei comuni fino a 15.000

abitanti - a differenza dai comuni maggiori - una rigida e vincolata

consonanza fra sindaco e maggioranza consiliare.

Ma proprio questa connotazione essenziale del sistema relativo ai

comuni fino a 15.000 abitanti - cioè la consonanza obbligata fra

sindaco e maggioranza consiliare - suggerisce di optare per la

interpretazione che attribuisce il premio di maggioranza al candidato

che effettivamente consegue la elezione a sindaco, anche quando i

voti espressi sul suo nome, e attribuiti di riflesso alla lista dei

candidati consiglieri a lui collegata, siano in numero inferiore a

quelli eventualmente espressi sul nome del candidato sindaco premorto

e tuttavia egualmente computabili in favore della lista a lui

collegata. Anche perché la tesi della attribuzione del premio di

maggioranza alla lista del candidato eletto comunque sindaco trova

conferma nella disciplina prevista per i comuni con più di 15.000

abitanti, nei quali il legislatore consente, sì, la possibilità di

una maggioranza consiliare opposta al sindaco, ma non giunge fino al

punto di attribuire addirittura un premio di maggioranza contro il

sindaco eletto, limitandosi invece a penalizzare il sindaco, che si

sia collegato ad una lista poco votata (perché c'è un'altra lista

che ha ottenuto la maggioranza assoluta dei voti al primo turno),

proprio (e solo) negando la attribuzione di alcun premio di

maggioranza e non già attribuendo un premio di maggioranza alla

lista contrapposta (v. sentenza n. 107 del 1996, paragrafi 2.2 e

2.4). Sicché a maggior ragione nei comuni con popolazione fino a

15.000 abitanti - per i quali il legislatore ha invece voluto in ogni

caso garantire al sindaco eletto la maggioranza in consiglio - deve

escludersi che il premio di maggioranza possa essere attribuito alla

lista collegata ad un candidato sindaco diverso da quello risultato

eletto.

E, tuttavia, neppure questa interpretazione della regola relativa

alla attribuzione, nella evenienza in esame, del premio di

maggioranza consente di giudicare costituzionalmente legittima la

norma censurata. Tale lettura, infatti, conduce a constatare che la

lista collegata al sindaco premorto non solo rimane di fatto esclusa

dalla consultazione per la elezione del sindaco in ragione della

automatica ineleggibilità del proprio candidato a tale carica

perché premorto; ma rende evidente che, anche e soprattutto, detta

lista rimane esclusa a priori dalla possibilità sia di conseguire il

premio di maggioranza (dovendosi questo attribuire in ogni caso alla

diversa lista collegata con quello, tra i candidati a sindaco

superstiti, che abbia riportato il maggior numero di voti e che per

ciò venga eletto), sia anche di ottenere la semplice maggioranza dei

seggi in consiglio (posto che i due terzi dei seggi, come si è

detto, spettano all'altra lista collegata con il sindaco eletto). E

ciò - si noti - anche quando il candidato sindaco superstite riesca

eletto avendo conseguito - e con lui la lista ad esso collegata - un

consenso minimo tra gli elettori, a fronte - in ipotesi - anche di

una plebiscitaria convergenza del corpo elettorale in favore del

candidato sindaco deceduto e, di riflesso, della lista a questo

collegata.

2.4. - L'effetto complessivo del meccanismo - affatto peculiare per

i comuni fino a 15.000 abitanti - del voto unico congiunto, con

automatica attribuzione del premio di maggioranza, comporta dunque

che la lista, privata del candidato sindaco perché deceduto, si

trova a non poter conseguire mai la maggioranza nel consiglio

comunale anche nel caso di raccolta di un consenso ampiamente

maggioritario, non potendo essa anche in tal caso esprimere il

(candidato) sindaco eletto. La preclusione ex ante della possibilità

di ottenere la maggioranza nel consiglio comunale, quale conseguenza

di un evento casuale, imprevedibile e non imputabile (come il decesso

del candidato sindaco), comporta un'irragionevole alterazione del

risultato elettorale, alterazione che potrebbe risultare macroscopica

nel caso dell'elezione del sindaco con una percentuale di voti

ampiamente inferiore a quella raccoltasi sul nome del diverso

candidato sindaco premorto e, di riflesso, attribuita alla lista

(contrapposta) a questo collegata. Emerge quindi una compressione

clamorosa del diritto di elettorato passivo (dei candidati

consiglieri) e del diritto di elettorato attivo (degli elettori),

essendo la competizione elettorale per gli uni e gli altri limitata

alla sola possibilità di conseguire, o di far conseguire, una

partecipazione di minoranza in consiglio, con violazione anche del

principio di eguaglianza (per l'irragionevole deteriore trattamento

dei candidati consiglieri, già penalizzati di fatto dal venir meno

dell'effetto di trascinamento del consenso che può raccogliere il

candidato sindaco) nonché del principio della parità del voto (per

la aprioristica limitazione, sofferta dagli elettori, del risultato

conseguibile). A fronte di ciò sta, sì, l'interesse pubblico,

certamente anch'esso di rilievo costituzionale, alla prosecuzione del

procedimento elettorale già iniziato, ma questo interesse - proprio

perché l'impedimento è insorto prima dell'inizio delle votazioni -

ha una assai ridotta consistenza in quanto circoscritta alle sole

operazioni preliminari non essendo stato ancora espresso alcun voto,

a differenza dalla parallela, ma diversa, ipotesi di decesso, prima

del secondo turno di votazione, di uno dei candidati ammessi al

ballottaggio nei comuni superiori a 15.000 abitanti. Non rispetta,

quindi, i parametri costituzionali indicati - in considerazione della

natura locale della consultazione - il fatto che nel bilanciamento

tra tali valori non sia data prevalenza alla esigenza di assicurare

il pieno esercizio dell'elettorato attivo e passivo in coerenza con

il particolare meccanismo elettorale introdotto per i comuni minori.

La omessa considerazione da parte del legislatore delle conseguenze

di un eventuale decesso del candidato sindaco - intervenuto dopo la

presentazione delle candidature e prima del giorno fissato per le

elezioni - sul corso del procedimento elettorale ridonda, dunque, in

vizio di incostituzionalità della disposizione censurata per

violazione degli artt. 3, 48 e 51 della Costituzione.

2.5. - Rimane assorbita la censura relativa all'art. 97 della

Costituzione.

3. - Va quindi dichiarata l'incostituzionalità dell'art. 5 nella

parte in cui non prevede, in caso di decesso del candidato sindaco

intervenuto nel suddetto intervallo di tempo, il rinvio delle

elezioni (ex art. 18 del d.P.R. n. 570 del 1960, richiamabile quanto

all'individuazione dell'organo competente ed al tipo di provvedimento

che ordina l'arresto delle operazioni elettorali) ed altresì (come

richiede il tribunale amministrativo regionale rimettente) il rinnovo

della presentazione delle candidature. Infatti il solo rinvio del

procedimento elettorale sarebbe di per sé insufficiente perché, a

differenza dalla causa di forza maggiore dell'art. 18 del d.P.R. n.

570 del 1960 citato, l'impedimento in questione non è (ovviamente)

emendabile con il semplice decorso del tempo. Occorre anche la

possibilità per la lista privata del candidato sindaco di

ripresentare una nuova candidatura a tale carica; ma allora, per la

parità di trattamento tra le liste, occorre consentire anche alle

altre liste di ripresentare (eventualmente confermandoli) i propri

candidati a sindaco. Lo stretto e indissolubile legame, poi, sancito

dal sistema elettorale tra candidato sindaco e candidati al consiglio

comunale, nelle elezioni nei comuni con popolazione fino a 15.000

abitanti, rende inevitabile consentire la possibilità di procedere

al rinnovo integrale di tutte le liste, con conseguente azzeramento

del procedimento elettorale, fino ad allora svoltosi, e la sua

integrale ripetizione secondo le regole e le procedure già

esistenti.