Sentenza n. 30/1981

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio sull'ammissibilità, ai sensi dell'art. 2, comma

primo, legge cost. 11 marzo 1953, n. 1, della richiesta di referendum

popolare per l'abrogazione degli articoli 12, comma primo, numero 1,

lettera f): "f): i tetraidrocannabinoli e i loro analoghi:", nonché

numero 2): "2) nella tabella II devono essere indicate: a) la cannabis

indica, i prodotti da essa ottenuti, le sostanze ottenibili per

sintesi o semisintesi che siano ad essi riconducibili per struttura

chimica o per effetto farmacologico, ad eccezione di quelle previste

nella lettera f) della tabella I; b) le preparazioni contenenti le

sostanze di cui alla lettera precedente;"; 26, comma primo,

limitatamente alle parole: "di piante di canapa indiana", e 54, comma

terzo, limitatamente alle parole: " per la resina di canape" nonché

alle parole: "per la canapa indiana", della legge 22 dicembre 1975, n.

685 "Disciplina degli stupefacenti e sostanze psicotrope.

Prevenzione, cura e riabilitazione dei relativi stati di

tossicodipendenza" (n. 19 reg. ref.).

Vista l'ordinanza 2 dicembre 1980 con la quale l'Ufficio centrale

per il referendum presso la Corte di cassazione ha dichiarato

legittima la suddetta richiesta;

udito, nella camera di consiglio del 14 gennaio 1981, il Giudice

relatore Antonino De Stefano;

udito l'avvocato Mauro Mellini per il Comitato promotore del

referendum.

Ritenuto in fatto :

L'Ufficio centrale per il referendum costituito presso la Corte di

cassazione, ha esaminato, in applicazione della legge 25 maggio 1970,

n. 352, e successive modificazioni, la richiesta di referendum

popolare, presentata il 26 giugno 1980 da Rippa Giuseppe, Cherubini

Laura, Passeri Maria Grazia, Pergameno Silvio e Vigevano Paolo, sul

seguente quesito: "Volete voi l'abrogazione degli articoli 12, comma

primo, n. 1, lettera f): "f): i tetraidrocannabinoli e i loro

analoghi;", nonché numero 2): "2) nella tabella II devono essere

indicate: a) la cannabis indica, i prodotti da essa ottenuti, le

sostanze ottenibili per sintesi o semisintesi che siano ad essi

riconducibili per struttura chimica o per effetto farmacologico, ad

eccezione di quelle previste nella lettera f) della tabella I; b) le

preparazioni contenenti le sostanze di cui alla lettera precedente;";

26, primo comma, limitatamente alle parole: "di piante di canapa

indiana - ", e 54, comma terzo, limitatamente alle parole: "per la

resina di canape" nonché alle parole: "per la canapa indiana", della

legge 22 dicembre 1975, n. 685 "Disciplina degli stupefacenti e

sostanze psicotrope. Prevenzione, cura e riabilitazione dei relativi

stati di tossicodipendenza?".

Con ordinanza del 2 dicembre 1980, depositata in pari data,

l'Ufficio centrale ha dato atto che la richiesta è stata preceduta

dall'attività di promozione conforme ai requisiti di legge, che è

stata presentata da soggetti che vi erano legittimati, che il deposito

è avvenuto nel termine di tre mesi dalla data di vidimazione dei

fogli, che la richiesta di abrogazione delle su indicate norme è

stata regolarmente formulata e trascritta nella facciata contenente le

firme di ciascun foglio, che il numero definitivo delle sottoscrizioni

regolari supera quello di 500.000 voluto dalla Costituzione; e

considerato che è indubbio il carattere legislativo dell'atto

normativo sottoposto a referendum, e che al riguardo non sono

intervenuti atti di abrogazione, né pronunce di illegittimità

costituzionale, ha dichiarato legittima la richiesta anzidetta.

Ricevuta comunicazione dell'ordinanza, il Presidente di questa

Corte ha fissato per la conseguente deliberazione il giorno 14 gennaio

1981, dandone a sua volta comunicazione ai presentatori della

richiesta ed al Presidente del Consiglio dei ministri, ai sensi

dell'art. 33, comma secondo, della legge n. 352 del 1970.

In data 10 gennaio 1981, il Comitato promotore del referendum in

esame ha presentato una memoria. A suo avviso nessuna questione

potrebbe nel caso sorgere circa l'ammissibilità della richiesta. Se

è vero - osserva - che esistono trattati internazionali, stipulati

anche dal nostro Paese, nella materia delle sostanze stupefacenti, in

nessun caso la legge 22 dicembre 1975, n. 685, potrebbe considerarsi,

sia dal punto di vista formale sia dal punto di vista sostanziale, come

una legge di ratifica di un trattato internazionale. Secondo il

Comitato promotore, peraltro, nei trattati internazionali in materia

non si prescrive affatto l'assoggettamento dei derivati della canapa

allo specifico trattamento legislativo attuato con le norme in

questione.

Nessuna memoria è stata presentata da parte dell'Avvocatura dello

Stato. Considerato in diritto :

La richiesta di referendum abrogativo, dichiarata legittima con

ordinanza del 2 dicembre 1980 dall'Ufficio centrale presso la Corte di

cassazione, e sulla cui ammissibilità la Corte è ora chiamata a

pronunciarsi, investe, come si rileva dal quesito, alcune parti degli

artt. 12, 26 e 54 della legge 22 dicembre 1975, n. 685 (Disciplina

degli stupefacenti e sostanze psicotrope. Prevenzione, cura e

riabilitazione dei relativi stati di tossicodipendenza). L'art. 12

detta i criteri per la formazione delle tabelle delle sostanze

stupefacenti o psicotrope soggette a controllo. Si propone la

eliminazione dal primo comma delle disposizioni che fanno obbligo di

indicare nella tabella I tetraidrocannabinoli e i loro analoghi, e

nella tabella II la cannabis indica, i prodotti da essa ottenuti, le

sostanze ottenibili per sintesi o semisintesi che siano ad essi

riconducibili per struttura chimica o per effetto farmacologico (ad

eccezione dei tetraidrocannabinoli e dei loro analoghi), e le

preparazioni contenenti tali sostanze. Dall'art. 26, primo comma, si

propone di eliminare il riferimento alle piante di canapa indiana, che

verrebbero così sottratte al divieto di coltivazione nel territorio

dello Stato. Infine l'art. 54 prevede il prelevamento di campioni nel

caso di importazione di sostanze stupefacenti o psicotrope comprese

nelle tabelle indicate dall'art. 12; si propone di eliminare, nel

terzo comma, il riferimento alla resina di canape ed alla canapa

indiana. Il referendum persegue dunque, come si desume anche dalla

memoria presentata dal Comitato promotore, lo scopo di liberalizzare

la coltivazione, il commercio, la detenzione, l'uso della canapa

indiana e dei suoi derivati (hashish e marijuana).

Il quesito non offre adito a censure sotto il profilo della sua

"omogeneità". Occorre perciò verificare se sussista alcuna delle

altre ragioni di inammissibilità enunciate dalla Corte nella sentenza

n. 16 del 1978.

In proposito la Corte considera che la legge 5 giugno 1974, n.

412, ha autorizzato la ratifica della "Convenzione unica sugli

stupefacenti", adottata a New York il 30 marzo 1961, e del Protocollo

di emendamento della Convenzione medesima, adottato a Ginevra il 25

marzo 1972, dando ad essi piena ed intera esecuzione. Gli strumenti di

ratifica, senza alcuna riserva, di entrambi gli atti da parte dello

Stato italiano, sono stati depositati presso il Segretariato generale

delle Nazioni Unite il 14 aprile 1975. La Convenzione è entrata in

vigore per l'Italia il 14 maggio 1975, ed il Protocollo l'8 agosto

1975. Nel Preambolo alla Convenzione, le Parti danno atto che "per

essere efficaci le misure prese contro l'abuso degli stupefacenti

devono essere coordinate ed universali" e che "un'azione universale

di questo genere richiede una cooperazione internazionale guidata

dagli stessi principi e mirante a fini comuni"; riconoscono "la

competenza dell'Organizzazione delle Nazioni Unite in materia di

controllo degli stupefacenti"; e dichiarano di voler stabilire, con la

conclusione di una Convenzione unica, "una costante cooperazione

internazionale per rendere operanti tali principi e raggiungere tali

fini".

La Convenzione, tra l'altro, prevede (art. 2) che le sostanze

stupefacenti, distribuite nominativamente in Tabelle allegate alla

Convenzione medesima, vengano sottoposte a specifiche misure di

controllo, la cui natura, il cui ambito e le cui modalità di

applicazione variano a seconda delle tabelle anzidette. Il

procedimento per le "modifiche del campo di applicazione del

controllo", che può essere instaurato nella competente sede

internazionale su iniziativa di una Parte o dell'Organizzazione

mondiale della sanità, è minuziosamente disciplinato dal successivo

art. 3. Le Parti, con l'art. 4, si sono obbligate ad adottare le

misure legislative e amministrative necessarie per dare attuazione nei

rispettivi territori alle disposizioni della Convenzione, e per

limitare esclusivamente a fini medici e scientifici la produzione, la

fabbricazione, l'esportazione, l'importazione, la distribuzione, il

commercio, l'uso e la detenzione di stupefacenti; e con l'art. 36

(come emendato dall'art. 14 del Protocollo) si sono altresì

obbligate ad adottare, compatibilmente con le proprie norme

costituzionali, le misure necessarie per la punibilità della

coltivazione e produzione, fabbricazione, estrazione, preparazione,

detenzione, offerta, messa in vendita, distribuzione, acquisto,

vendita, consegna, mediazione, invio, spedizione in transito,

trasporto, importazione ed esportazione di stupefacenti non conformi

alle disposizioni della Convenzione. Nell'ipotesi che gli scopi della

Convenzione siano seriamente compromessi dal fatto che una Parte non

ne attui le disposizioni, è previsto (art. 14 come emendato dall'art.

6 del Protocollo) che l'Organo internazionale di controllo degli

stupefacenti, in seno all'Organizzazione delle Nazioni Unite, adotti o

raccomandi alle Parti l'adozione di specifiche misure nei confronti del

Paese inadempiente.

Nella esecuzione della menzionata Convenzione internazionale e

nell'attuazione degl'impegni e degli obblighi con essa assunti è,

dunque, strettamente circoscritta la discrezionalità normativa degli

Stati contraenti, e quindi dello Stato italiano, che non può comunque

- senza divenir passibile delle previste misure e senza incorrere in

responsabilità d'ordine internazionale - spingersi addirittura fino

alla radicale ed unilaterale "liberalizzazione" della coltivazione,

del commercio, della detenzione e dell'uso di una sostanza

espressamente contemplata come stupefacente nella Convenzione. Di

ciò è significativa conferma il disposto del comma 3 dell'art. 1

della citata legge n. 685 del 1975, cui appartengono, come già detto,

i tre articoli (12, 26 e 54) oggetto della richiesta referendaria in

esame; con esso si demanda al Ministero della sanità "il compito di

curare i rapporti, sul piano internazionale, con la Commissione degli

stupefacenti del Consiglio economico e sociale delle Nazioni Unite,

con l'Organo internazionale di controllo sugli stupefacenti

dell'Organizzazione delle Nazioni Unite e con qualsiasi altra

organizzazione avente competenza in materia di sostanze stupefacenti o

psicotrope, nonché di eseguire tempestivamente tutti gli adempimenti

previsti dalle convenzioni ratificate dall'Italia nella stessa

materia". Inoltre, sempre nella stessa legge n. 685 del 1975, l'art.

11 espressamente prevede che le Tabelle (alla cui formazione presiedono

gli analitici criteri dettati proprio dall'art. 12 parzialmente

investito dal proposto referendum) "devono contenere l'elenco di tutte

le sostanze e dei preparati indicati nelle convenzioni e negli accordi

internazionali, e sono aggiornate tempestivamente anche in base a

quanto previsto dalle convenzioni e accordi medesimi".

Per quanto in particolare concerne la canapa indiana e i suoi

derivati, la Convenzione internazionale di New York se ne occupa

diffusamente. Già l'art. 1, nello stabilire il significato dei

termini più usati nel linguaggio ufficiale degli stupefacenti,

precisa, fra l'altro, al paragrafo 1, che "il termine cannabis indica

le sommità fiorite o fruttifere della pianta di cannabis (esclusi i

semi e le foglie che non siano uniti agli apici), la cui resina non

sia stata estratta, qualunque sia la loro applicazione" (lett. b);

"l'espressione pianta di cannabis indica qualsiasi pianta del tipo

cannabis" (lett. c); "l'espressione resina di cannabis indica la

resina separata, grezza o raffinata, ottenuta dalla pianta di

cannabis" (lett. d); "il termine coltura indica la coltura del

papavero da oppio, della pianta di coca e della pianta di cannabis"

(lett. i); "il termine produzione indica l'operazione che consiste nel

raccogliere "l'oppio, la foglia di coca, il cannabis e la resina di

cannabis dalle piante che li forniscono" (lett. t). L'art. 2 (come

emendato dall'art. 1 del Protocollo di Ginevra), poi, dispone che gli

stupefacenti inseriti nella tabella sono sottoposti a tutte le misure

di controllo applicabili agli stupefacenti dalla Convenzione, ed in

particolare alle misure previste dagli artt. 4 (paragrafo c), 19, 20,

21, 29, 30, 31, 32, 33, 34 e 37; e che gli stupefacenti di cui alla

tabella IV sono egualmente inclusi nella tabella e sottoposti a tutte

le misure di controllo applicabili agli stupefacenti di tale ultima

tabella, dovendo, in aggiunta, le Parti adottare tutte le misure

speciali di controllo che riterranno necessarie a causa di proprietà

particolarmente dannose degli stupefacenti anzidetti. Orbene, nella

tabella I allegata alla Convenzione figurano, tra gli altri

stupefacenti, il cannabis, la resina di cannabis, gli estratti e le

tinture di cannabis, e nella tabella IV, tra gli altri, il cannabis e

la resina di cannabis. Ma v'ha di più: lo stesso art. 2, al paragrafo

6, sottopone il cannabis, oltre che alle cennate misure di controllo,

alle disposizioni dell'art. 28, estendendo ad esso il regime di

controllo del papavero da oppio, nella ipotesi che una Parte autorizzi

la coltivazione della pianta di cannabis per la produzione di

cannabis o della resina di cannabis; ed al paragrafo 7 sottopone ad

ulteriori misure di controllo la pianta di cannabis e le foglie di

cannabis. In altri termini, e senza necessità di compiutezza nelle

citazioni delle varie disposizioni, può concludersi che dalla

Convenzione di New York derivi per lo Stato italiano l'obbligo di

assoggettare alle misure di controllo ivi indicate la coltivazione, il

commercio, la detenzione e l'uso della canapa indiana e dei suoi

derivati; e che all'adempimento di siffatto obbligo siano preordinate

le disposizioni dettate dalla legge n. 685 del 1975, investite dal

proposto referendum. Non osta a siffatta conclusione la circostanza

che con la medesima legge lo Stato italiano abbia inteso definire il

regime di controllo non soltanto sugli stupefacenti, ma anche sulle

sostanze psicotrope, per quest'ultima parte sostanzialmente

adeguandosi alle prescrizioni della Convenzione internazionale sulle

sostanze psicotrope stipulata a Vienna il 21 febbraio 1971 e non

ancora ratificata dall'Italia, così apprestando una disciplina

unitaria che solo per gli stupefacenti sarebbe "vincolata" da accordi

internazionali. Né rileva, ai fini della stessa conclusione, la

possibile obiezione che i tetraidrocannabinoli e loro analoghi,

indicati dal legislatore italiano, non trovano corrispondente

classificazione nella Convenzione di New York (che fa menzione del

cannabis, della resina di cannabis e degli estratti e tinture di

cannabis), venendo, invece, espressamente inclusi nella tabella

allegata alla Convenzione di Vienna, atteso l'indiscriminato

riferimento che alle une ed alle altre sostanze fa la richiesta

referendaria, allorché propone la parziale abrogazione degli artt.

12, 26 e 54 nei termini dianzi indicati.

Quanto si è fin qui esposto conduce la Corte ad una pronuncia di

inammissibilità. Va all'uopo ricordato che nella citata sentenza n.

16 del 1978 la Corte annoverò tra le ragioni di inammissibilità

l'appartenenza delle norme investite da referendum abrogativo alla

categoria delle leggi indicate dal secondo comma dell'art. 75 della

Costituzione, facendo in tale ambito rientrare, per effetto di

interpretazione logico - sistematica, anche "le disposizioni

produttive di effetti collegati in modo così stretto all'ambito di

operatività" delle leggi anzidette "che la preclusione debba

ritenersi sottintesa". Il ricorso a siffatto canone ermeneutico fa sì

che debbano venir preclusi i referendum che investano non soltanto le

leggi di autorizzazione a ratificare trattati internazionali, ma

anche quelle strettamente collegate all'esecuzione dei trattati

medesimi. Restano dunque sottratte all'abrogazione referendaria non

tutte le norme che lo Stato italiano può emanare, operando delle

scelte, per dare attuazione nei modi considerati più idonei

agl'impegni assunti sul piano internazionale, ma soltanto quelle

norme, la cui emanazione è, per così dire, imposta dagl'impegni

medesimi: per le quali, dunque. non vi sia margine di discrezionalità

quanto alla loro esistenza e al loro contenuto, ma solo l'alternativa

tra il dare esecuzione all'obbligo assunto sul piano internazionale

ed il violarlo, non emanando la norma o abrogandola dopo averla

emanata. Chiara, del resto, è la ratio che accomuna, sotto questo

profilo, le leggi di esecuzione dei trattati internazionali con quelle

produttive di effetti strettamente collegati all'ambito di

operatività dei trattati medesimi: la responsabilità che lo Stato

italiano assumerebbe verso gli altri contraenti a cagione della

"disapplicazione" dell'accordo, conseguente all'abrogazione delle

norme apprestate per l'attuazione degli assunti impegni.

Responsabilità che la Costituzione ha voluto riservare alla

valutazione politica del Parlamento, sottraendo le norme in questione

alla consultazione popolare, alla quale si rivolge il referendum

abrogativo previsto dall'art. 75 della Costituzione.

Non appare dubbio, per le ragioni dianzi esposte, che la

abrogazione delle norme oggetto del quesito referendario in esame, con

il sottrarre ai previsti controlli la coltivazione, il commercio, la

detenzione e l'uso della canapa indiana e dei suoi derivati,

concreterebbe una esplicita ed inequivocabile violazione degli

obblighi al riguardo assunti dallo Stato italiano con l'adesione senza

riserve alla Convenzione unica sugli stupefacenti, adottata a New York

il 30 marzo 1961, ed al Protocollo di emendamento adottato a Ginevra

il 25 marzo 1972, esponendo lo Stato medesimo alle misure in detti

accordi contemplate ed alle responsabilità verso le altre Parti

contraenti e verso l'Organizzazione delle Nazioni Unite, competente in

materia di controllo internazionale degli stupefacenti. Le norme

medesime rientrano, pertanto, fra quelle, per le quali è precluso il

ricorso al referendum abrogativo, la cui richiesta in esame va in

conseguenza dichiarata inammissibile.