Sentenza n. 30/1959

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge approvata

dal Consiglio regionale sardo in data 17 maggio 1957, concernente

"Norme sullo stato giuridico, trattamento economico e ordinamento

gerarchico del personale dipendente dall'Amministrazione regionale",

promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei Ministri

notificato il 19 luglio 1958, depositato nella cancelleria della Corte

costituzionale il 29 luglio 1958 ed iscritto al n. 22 del Registro

ricorsi del 1958.

Vista la costituzione in giudizio del Presidente della Regione

autonoma della Sardegna;

udita nell'udienza pubblica del 4 marzo 1959 la relazione del

Giudice Giuseppe Castelli Avolio;

uditi il vice avvocato generale dello Stato Cesare Arias per il

Presidente del Consiglio dei Ministri, e gli avvocati Egidio Tosato e

Pietro Gasparri per la Regione sarda.

Ritenuto in fatto :

1. - Il Consiglio regionale della Sardegna nella adunanza del 17

maggio 1957 approvò una legge concernente lo stato giuridico, il

trattamento economico e l'ordinamento gerarchico del personale

dipendente dall'Amministrazione regionale.

Con tale legge, e le allegate tabelle, si intendeva dare una

organica e definitiva disciplina alla materia, stabilendo la

classificazione del personale, i ruoli organici delle carriere e le

relative qualifiche, il sistema di assunzione ed il passaggio del

personale di ruolo e non di ruolo dello Stato e degli enti locali nei

ruoli regionali, il trattamento economico e la progressione in

carriera, il collocamento a riposo ed il trattamento di quiescenza nel

personale dipendente dalla Regione.

Il Governo della Repubblica, avuta la comunicazione di questa

legge, in data 8 luglio 1957 la rinviava ad un nuovo esame da parte del

Consiglio regionale sardo ai sensi dell'art. 33 dello Statuto speciale

per la Sardegna, per motivi di ordine generale e particolare. I primi

si sostanziavano - secondo l'asserto del Governo - nella violazione sia

dell'art. 81 della Costituzione, avendo la legge omesso la previsione

dei maggiori oneri derivanti dall'aumento degli organici del personale

con l'indicazione dei mezzi per farvi fronte, sia della VIII

disposizione transitoria della Costituzione, avendo le norme, contenute

nel capo primo della legge stessa, statuito come regola generale

l'assunzione di personale estraneo alle pubbliche Amministrazioni e

come norma eccezionale l'utilizzazione di personale comandato dello

Stato e degli enti locali, invertendo il principio stabilito dalla

detta norma transitoria della Costituzione. I secondi motivi, quelli di

ordine particolare, si sostanziavano - sempre secondo l'asserto del

Governo - nella illegittimità degli artt. 5, 17, 20, 37 e 41 della

legge regionale suddetta, perché in contrasto con i principi

dell'ordinamento giuridico dello Stato; degli artt. 8, 28, 29, 30 e 31,

perché in contrasto con i principi della legislazione statale;

dell'art. 10, perché concernente materia di competenza dello Stato.

Ciò, oltre ad altri rilievi di carattere particolare e tecnico non

aventi rilevanza costituzionale.

Il Consiglio regionale, a norma del citato art. 33 dello Statuto

regionale sardo, riprendeva in esame la legge nella adunanza del 4

luglio 1958 e, a maggioranza assoluta, la riapprovava nel testo

originario.

Della nuova approvazione veniva data comunicazione al Governo della

Repubblica il 5 luglio 1958.

2. - A seguito di ciò, il Presidente del Consiglio dei Ministri,

debitamente autorizzato dal Consiglio stesso con delibera del 18 luglio

1958, ha, col patrocinio dell'Avvocatura generale dello Stato, prodotto

ricorso a questa Corte avverso la detta legge regionale.

Il ricorso fu notificato al Presidente della Regione sarda il 19

luglio 1958, e di esso, per disposizione del Presidente della Corte, fu

data notizia nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica del 6 settembre

1958, n. 216, e nel Bollettino Ufficiale della Regione autonoma della

Sardegna del 20 settembre 1958, n. 38.

A fondamento del ricorso sono stati dedotti i seguenti motivi di

illegittimità costituzionale:

1) La legge impugnata, nel suo complesso, e con essa le allegate

tabelle degli organici, sarebbe illegittima perché prevede un organico

complessivo di 991 unità rispetto alle 415 contemplate dalle

precedenti disposizioni in materia, con un aumento quindi di oltre 500

unità, che logicamente comporta nuovi oneri di natura finanziaria

ignorati dalla legge stessa sia riguardo all'entità, sia ai mezzi per

farvi fronte, in aperta violazione dell'art. 81 della Costituzione.

2) Gli artt. 7, 8 e 9 della legge impugnata sarebbero illegittimi

per violazione della VIII disposizione transitoria della Costituzione,

nonché dell'art. 21 delle norme di attuazione dello Statuto sardo

approvate con D.P.R. 19 maggio 1950. Ciò in quanto con i detti

articoli della legge regionale si sancisce il principio dell'assunzione

in via normale del personale dell'Amministrazione regionale mediante

pubblici concorsi aperti a tutti, anziché procedere all'utilizzazione

del personale in servizio presso l'Amministrazione dello Stato o gli

enti locali in conformità di quanto stabilito dalla suddetta

disposizione transitoria, secondo cui le Regioni "per la formazione dei

loro uffici devono, tranne che in casi di necessità, trarre il proprio

personale da quello dello Stato e degli enti locali", nonché dell'art.

21 delle norme di attuazione sopracitate, che tale principio ribadisce.

A quest'ultimo proposito l'Avvocatura dello Stato sostiene che le norme

di attuazione dello Statuto sardo hanno carattere di regolamento

costituzionale, e pertanto il precetto contenuto nell'art. 21 citato

non avrebbe potuto essere modificato con legge regionale ma, "semmai,

con altre norme di attuazione da emanarsi con altro decreto legislativo

in base alla speciale procedura prevista dall'art. 56 dello Statuto

sardo".

3) L'art. 8, primo comma, della legge impugnata sarebbe illegittimo

anche sotto diverso profilo, perché, disponendo che "i posti vacanti

di qualifica non inferiore a direttore di sezione" possono essere

ricoperti con personale di ruolo dello Stato o degli enti locali

"comandato per un periodo di tempo determinato, non superiore a due

anni", violerebbe l'art. 21 delle citate norme di attuazione, che non

pone limiti di sorta per il comando presso l'Amministrazione regionale

del personale dello Stato e degli enti locali.

Altro aspetto di illegittimità sarebbe pure da ravvisare nella

disposizione contenuta nel secondo comma dello stesso art. 8, secondo

cui "tutti i posti vacanti debbono comunque essere messi a concorso

entro due anni dalla vacanza". Per la sua collocazione, che la pone in

diretta relazione con la disposizione del primo comma dello stesso art.

8, tale norma, a dire dell'Avvocatura, farebbe presumere che sia

consentito il concorso pubblico anche per posti non iniziali di

carriera ("non inferiori a direttori di sezione"), in contrasto con le

disposizioni di leggi statali espressamente recepite dalla legge

impugnata, secondo le quali l'assunzione nei ruoli avviene per le sole

qualifiche iniziali di carriera, mentre, per i posti di qualifica

superiore, si provvede con il sistema delle promozioni, e di

conseguenza, in violazione dell'art. 3 dello Statuto sardo, che esige

la conformità della legislazione regionale in materia di stato

giuridico del personale con i principi dell'ordinamento dello Stato.

4) L'art. 10 della legge impugnata sarebbe illegittimo per

violazione degli artt. 100, 103, 104 e 108 della Costituzione e 3 dello

Statuto sardo, in quanto prevede che, a far parte delle commissioni

giudicatrici dei concorsi per l'ammissione a posti di ruolo

dell'Amministrazione regionale, vengano chiamati magistrati di

Cassazione, del Consiglio di Stato e della Corte dei conti. Si sostiene

che la Regione, con la detta norma, verrebbe ad imporre degli obblighi

nei confronti di funzionari dello Stato, e verrebbe quindi ad invadere

la sfera di competenza di quest'ultimo, esorbitando dai limiti della

potestà legislativa regionale fissati nello art. 3 dello Statuto

sardo, che attribuisce alla Regione esclusivamente la materia

concernente l'ordinamento dei propri uffici e lo stato giuridico ed

economico del proprio personale. A questi rilievi si aggiunge poi

quello più specifico, secondo cui, per quanto riguarda i magistrati di

Cassazione, e quindi appartenenti all'ordine giudiziario, la norma

impugnata sarebbe anche in contrasto con il principio dell'ordinamento

giudiziario secondo cui i magistrati non possono essere neppure

temporaneamente distolti dalle loro funzioni. Né varrebbe obbiettare

che molte leggi conferiscono, invece, ai magistrati funzioni non

giurisdizionali, poiché si tratta sempre di leggi statali che

avrebbero, quindi come tali, la forza di derogare al richiamato

principio dell'ordinamento giudiziario.

5) Sarebbe altresì illegittimo l'art. 17 della legge impugnata, in

relazione all'art. 67 della legge statale 10 febbraio 1953, n. 62, per

violazione dell'art. 3 dello Statuto sardo. Il detto art. 17,

istituendo una speciale indennità di servizio' regionale nella misura

del 40% dello stipendio o della retribuzione a favore del personale

regionale, sostitutiva di quella (detta di "primo impianto") già

concessa a titolo provvisorio allo stesso personale con la legge

regionale 7 dicembre 1949, n. 6, violerebbe l'art. 67 della legge

statale n. 62 del 1953 sopra citata, col quale si stabilisce che i

dipendenti delle Regioni non possono godere di un trattamento economico

più favorevole di quello goduto dal personale statale. Questo

principio sarebbe operante anche nei confronti della Regione sarda,

benché retta da Statuto speciale, giacché la potestà legislativa

attribuita alla Regione stessa deve esercitarsi, a norma dell'art. 3

dello Statuto, in conformità dei principi cui si informa l'ordinamento

giuridico dello Stato, tra i quali dovrebbe annoverarsi quello

contenuto nell'art. 67 sopra richiamato.

Nel ricorso si accenna inoltre, "incidentalmente", alle possibili

agitazioni e rivendicazioni che la disparità di trattamento potrebbe

provocare, il che concreterebbe un vero e proprio contrasto di

interessi tra Stato è Regione, in ordine al quale, peraltro,

sarebbero competenti a giudicare le Camere, ai sensi dell'art. 127,

ultimo comma, della Costituzione.

Dalle riferite considerazioni deriverebbe anche l'illegittimità

dell'art. 5 della legge impugnata, che dispone la corresponsione di

un'indennità giornaliera aggiuntiva a favore del personale salariato

permanente, e dell'art. 37, che attribuisce, a titolo di assegno ad

personam, l'eventuale differenza fra il trattamento economico

risultante dall'inquadramento nei ruoli regionali ed il trattamento

attuale.

L'art. 41, che estende l'indennità di servizio regionale al

personale della delegazione della Corte dei conti, oltre che

illegittimo per gli stessi motivi innanzi esposti, sarebbe contrario

all'art. 100 della Costituzione, "mal conciliandosi" la concessione di

una indennità, da corrispondersi dall'Ente controllato al personale

dell'organo controllante, con il principio dell'assoluta indipendenza

della Corte dei conti sancito dalla citata disposizione costituzionale.

Anche sotto altro riflesso l'art. 41 sarebbe illegittimo, perché

in contrasto con l'art. 3 dello Statuto sardo, dato che il trattamento

economico della magistratura esorbitata dalla competenza legislativa

regionale, essendo riservato alla potestà legislativa dello Stato.

6) L'art. 20, comma primo, della legge impugnata, in relazione

all'art. 21 delle norme di attuazione dello Statuto sardo di cui al

decreto del Presidente della Repubblica 19 maggio 1949, n. 250, e alle

norme contenute nella legge 11 aprile 1955, n. 379, sarebbe illegittimo

per violazione dell'art. 3 dello Statuto sardo. Il detto art. 20

dispone:

"Il collocamento a riposo, il diritto a pensione e previdenza, la

misura della pensione, degli assegni e delle indennità, la loro

riversibilità alle vedove e famiglie del personale dipendente

dall'Amministrazione regionale, e quanto altro concerne la materia,

sono regolati secondo le norme vigenti per il personale civile

dipendente dallo Stato.

"A tale fine il personale dipendente dall'Amministrazione regionale

è iscritto agli Istituti di previdenza amministrati dalla Direzione

generale della Cassa depositi e prestiti, ai sensi dell'art. 21 del

decreto del Presidente della Repubblica 19 maggio 1949, n. 250".

Si sostiene nel ricorso che il primo comma; innanzi riferito,

contrasterebbe con l'art. 21 del citato decreto presidenziale n. 250,

in forza del quale il personale della Regione è iscritto agli Istituti

di previdenza amministrati dalla Direzione generale della Cassa

depositi e prestiti, ed è quindi soggetto alla legislazione speciale

per gli iscritti ai predetti Istituti, in base alle norme contenute

nella legge 11 aprile 1955, n. 379; e non alle disposizioni vigenti per

il personale civile dello Stato. Con ciò l'art. 20 citato sarebbe

anche in contrasto con i principi dell'ordinamento giuridico dello

Stato, ed esorbiterebbe quindi dai limiti stabiliti dall'art. 3 dello

Statuto sardo per l'esercizio della potestà legislativa della Regione.

7) Si deduce, infine, nel ricorso, l'illegittimità degli artt. 28,

29 e 30 della legge impugnata, in relazione agli artt. 31 e 43 della

stessa legge, che regolano, rispettivamente, l'assunzione nei ruoli

regionali del personale dello Stato e degli enti locali comandato

presso la Regione, e del personale non di ruolo già in servizio presso

la Regione.

Negli artt. 28, 29 e 30 si regola l'assunzione nei ruoli regionali

dei dipendenti dello Stato e degli enti locali comandati presso la

Regione; nell'art. 31 si stabilisce che il personale non di ruolo,

comunque assunto o denominato, della Regione è ammesso a sostenere un

concorso interno per la sistemazione nel ruolo regionale "con la

qualifica non superiore di direttore di sezione, o di primo segretario,

o di archivista, rispettivamente per la carriera direttiva, di concetto

ed esecutiva, alla quale può accedere in corrispondenza delle funzioni

di fatto esercitate con carattere continuativo o in forza del titolo

di studio posseduto"; e con l'art. 43 si dispone, infine, che tali

concorsi interni "devono essere banditi prima degli inquadramenti, di

cui agli artt. 28, 29 e 30, e comunque non oltre quattro mesi dalla

promulgazione della presente legge".

Con ciò si violerebbero i principi della legislazione statale,

secondo cui l'inquadramento degli avventizi deve essere limitato alle

qualifiche iniziali o, se mai, alle due prime qualifiche, così come si

evince dagli artt. 3, 161, 173, 182 e 190 del testo unico delle

disposizioni concernenti lo statuto degli impiegati dello Stato

approvato con D.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3. La Regione, quindi,

avrebbe anche qui ecceduto dai limiti segnati alla propria attività

legislativa in materia dall'art. 3 dello Statuto.

Nel ricorso pertanto si conclude, chiedendo: "In accoglimento del

presente ricorso (e con particolare riferimento al primo mezzo):

dichiarare la illegittimità costituzionale della legge regionale sarda

17 maggio 1957 (concernente lo stato giuridico, il trattamento

economico e l'ordinamento gerarchico del personale dipendente

dall'Amministrazione regionale).

"In particolare: dichiarare, quanto meno, la illegittimità

costituzionale: degli artt. 2, 3, 4, 5, 8 (escluso l'ultimo comma), 9,

13, 14, 17, 18, 19, 20, 24 (secondo comma), 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31,

32, 33, 34, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 44 e 45 della predetta

legge impugnata, nonché delle tabelle degli organici, ad essa

allegate.

"Subordinatamente (con riferimento ai mezzi successivi del ricorso

medesimo): dichiarare la illegittimità costituzionale delle

disposizioni contenute negli artt. 5, 7, 8, 10, 17, 20, 28, 29, 30, 31,

37 e 43 della stessa legge regionale, 17 maggio 1957 (come sopra

impugnata), nonché delle tabelle degli organici della Amministrazione

regionale sarda nelle parti riferibili a tali disposizioni di legge.

"Con tutte le altre consequenziali pronunce di legge".

3. - La Giunta regionale sarda in data 25 luglio 1958 deliberò di

resistere al ricorso, e la difesa della Regione, rappresentata dagli

avvocati Egidio Tosato e Pietro Gasparri, ha depositato le proprie

deduzioni, nella cancelleria della Corte, il 5 agosto 1958.

In relazione al primo motivo, concernente la questione di

legittimità costituzionale della legge impugnata per violazione

dell'art. 81 della Costituzione, la Regione osserva che, "facendo ogni

debita riserva riguardo alla questione se il motivo ex art 81 possa

essere fatto valere ai sensi dell'art. 33 dello Statuto sardo", è

innanzi tutto da escludere che la legge impugnata importi "nuove"

spese, perché si tratterebbe solo di una sistemazione e riordinamento

dello stato giuridico ed economico dei dipendenti, che non aggiunge un

nuovo titolo di spese a quelli già previsti in bilancio al riguardo.

L'autorità ricorrente avrebbe poi comunque omesso di dare la

necessaria dimostrazione che la legge stessa comporti maggiori spese

rispetto a quelle iscritte in bilancio. Aggiunge, in ogni caso, che

l'art. 81 si riferisce soltanto a quelle leggi che comportano maggiori

oneri rispetto a quelli previsti dal bilancio in corso di esercizio, e

richiedono quindi una modifica dello stesso, mentre invece, nel caso di

leggi destinate ad avere vigore nel futuro, come quella in esame, "si

provvede con le relative leggi approvative dei bilanci annuali".

Quanto al secondo motivo concernente la lamentata violazione della

VIII disposizione transitoria della Costituzione e dell'art. 21 delle

norme di attuazione dello Statuto sardo di cui al decreto del

Presidente della Repubblica 19 maggio 1950, n. 327, per effetto degli

artt. 7, 8 e 9 della legge impugnata, la difesa della Regione formula

due eccezioni pregiudiziali. Con la prima rileva che tale violazione

"difficilmente potrebbe inquadrarsi tra quei motivi di incompetenza che

soli possono farsi valere dal Governo ai sensi dell'art. 33 dello

Statuto", per cui il motivo di impugnazione sarebbe inammissibile. Con

la seconda rileva che l'art. 21 sopracitato non ha natura di norma

costituzionale, per cui la Corte costituzionale non potrebbe prendere

in esame la questione, che sulla violazione dell'articolo stesso è

fondata.

Contesta inoltre l'applicabilità nella specie della VIII

disposizione transitoria della Costituzione perché per l'attuazione

dello Statuto sardo è stato emanato un apposito gruppo di norme che

dovrebbe costituire la regolamentazione della materia; e sostiene

comunque che le norme transitorie della Costituzione, per la loro

natura, fanno riferimento solo al momento iniziale "di primo impianto"

dell'organizzazione regionale, per cui al momento attuale, dopo vari

anni di esistenza della Regione, dovrebbero ritenersi superate. E

d'altra parte, poiché la stessa disposizione transitoria invocata non

esclude che "in caso di necessità" la Regione possa avvalersi di

personale assunto direttamente, il decidere se sussista o meno tale

stato di necessità costituirebbe un giudizio discrezionale della

Regione su cui la Corte costituzionale non potrebbe pronunziarsi.

Quanto al terzo motivo del ricorso, concernente in particolare

l'art. 8 della legge impugnata, la Regione ripropone, in relazione al

contrasto fra il primo comma dell'articolo stesso e l'art. 21 delle

norme di attuazione dello Statuto sardo, l'eccezione pregiudiziale

concernente la natura non costituzionale delle norme stesse, osservando

altresì, che tratterebbesi anche qui di apprezzamento discrezionale

della Regione, almeno per quanto riguarda il limite di tempo che la

norma impugnata pone alla durata del comando. In relazione poi

all'assunto contrasto tra il secondo comma dell'art. 8 e le

disposizioni di leggi statali concernenti le assunzioni in carriera dei

pubblici dipendenti, osserva, pregiudizialmente, che le disposizioni

stesse né hanno natura costituzionale, né hanno la portata di

principi di ordinamento giuridico dello Stato. Comunque, a parte la

considerazione che il principio dell'assunzione nei gradi iniziali non

ha carattere assoluto (come si desumerebbe dall'art. 3 T.U. 10 gennaio

1957, n. 3, sulle disposizioni riguardanti i dipendenti dello Stato),

rileva che l'art. 34 della stessa legge chiarisce la portata

assolutamente eccezionale della disposizione impugnata, in quanto

stabilisce che "i posti di qualifica superiore a quella iniziale

rimasti vacanti dopo gli inquadramenti di cui agli articoli precedenti

sono coperti mediante promozione...", il che significa che saranno

messi a concorso ai sensi dell'art. 8, secondo comma, solo quei posti

che, dopo un biennio di vacanza, non risultassero eventualmente coperti

mediante promozione.

Sul quarto motivo concernente la incostituzionalità dell'art. 10

della legge impugnata, la Regione, pregiudizialmente, osserva che, per

quanto riguarda la pretesa violazione delle norme dell'ordinamento

giudiziario, deve eccepirsi la natura non costituzionale delle stesse.

Sostiene inoltre che, specie in considerazione delle molte eccezioni

che soffre il principio secondo cui i magistrati non possono essere

distolti dalle loro funzioni, lo stesso non potrebbe ritenersi un

principio dell'ordinamento giuridico dello Stato, per cui, anche sotto

questo profilo, il motivo sarebbe inammissibile.

Nel merito osserva poi che la norma impugnata, la quale riflette

una consuetudine legislativa largamente diffusa, richiede solo

prestazioni saltuarie o di breve durata, tali da non concretare un

ostacolo alla attività normale dei magistrati, e non impone, comunque,

nessun obbligo agli stessi, che vengono inclusi nelle commissioni solo

in vista della loro specifica competenza tecnica, limitandosi così a

fissare soltanto un vincolo per le autorità amministrative regionali,

alle quali compete di procedere alla formazione delle commissioni.

In relazione al quinto motivo, concernente la lamentata violazione

dell'art. 67 della legge 10 febbraio 1953, n. 62, per effetto dell'art.

17 della legge impugnata, e del conseguente contrasto di quest'ultima

norma con l'art. 3 dello Statuto sardo, la Regione, pregiudizialmente,

eccepisce l'inammissibilità del motivo, non essendo la citata legge n.

62 una norma' costituzionale, e non essendo comunque la stessa

riferibile alle Regioni a statuto speciale. Esclude poi che il

principio secondo cui i dipendenti delle Regioni non possono godere di

un trattamento economico maggiore di quello spettante ai dipendenti

dello Stato (sancito nell'art. 67 sopra ricordato) possa rivestire la

portata di principio dell'ordinamento giuridico dello Stato, che il

legislatore regionale sia tenuto a rispettare ai sensi dell'art. 3

dello Statuto sardo, in quanto limitazioni del genere non sono previste

per tutti i pubblici dipendenti, alcune categorie dei quali, anzi,

(impiegati degli enti pubblici non territoriali e particolarmente degli

enti economici), sono retribuiti in misura maggiore dei dipendenti

dello Stato. E ciò anche prescindendo dalla considerazione che la

Regione sarda, a norma dell'art. 3 dello Statuto, ha una potestà

legislativa "pienamente autonoma" in materia di stato economico dei

dipendenti, che non avrebbe senso ove non ricomprendesse la facoltà di

stabilire discrezionalmente l'ammontare delle retribuzioni. Osserva

poi ad abundantiam che la maggiorazione concessa sarebbe pienamente

giustificata dalle particolari condizioni di depressione economica ed

eccentricità geografica della Regione, che spiegano l'opportunità di

annettere ai posti di lavoro nell'isola particolari vantaggi economici,

in conformità del resto alla concessione delle indennità di disagiata

residenza "non ignote alla nostra tradizione legislativa".

Le suddette argomentazioni la Regione estende anche in relazione

all'impugnazione diretta contro l'art. 5 della legge, mentre per

l'analoga doglianza mossa in relazione all'art. 37 osserva che tale

disposizione riproduce il principio pacifico nella legislazione

statale, secondo cui le vicissitudini di carriera degli impiegati non

devono in nessun caso portare un peggioramento rispetto alle situazioni

economiche acquisite.

Circa l'illegittimità dell'art. 41 della legge impugnata, la

Regione rileva, innanzi tutto, che compito della delegazione della

Corte dei conti in Sardegna non è di sostenere gli interessi dello

Stato contro la Regione, ma soltanto di garante il retto uso delle

disponibilità finanziarie della Regione, nell'interesse della stessa,

per cui l'indennità concessa al personale della delegazione non può

costituire motivo di minaccia all'onestà del controllo, ma, se mai, un

incentivo al miglior funzionamento, compensando il disagio del distacco

da Roma, sede naturale del personale stesso.

In relazione al sesto motivo, concernente l'illegittimità

dell'articolo 20 della legge impugnata, la Regione sostiene, in linea

pregiudiziale, che la disposizione dell'art. 21 delle norme di

attuazione dello Statuto regionale sardo, di cui al decreto

presidenziale 19 maggio 1949, n. 250, col quale l'art. 20 predetto

sarebbe in contrasto, non ha carattere di norma costituzionale, per cui

il motivo, sotto tale profilo, sarebbe inammissibile.

Aggiunge comunque che l'autonomia riconosciuta alla Sardegna

dall'art. 3 dello Statuto, per quanto riguarda la legislazione in

materia di stato giuridico ed economico dei suoi dipendenti,

ricomprende indubbiamente la materia del trattamento pensionistico e

previdenziale, e che tale autonomia non potrebbe in nessun caso essere

limitata senza violare lo Statuto.

Sostiene poi che l'invocato art. 21 del decreto presidenziale 19

maggio 1949, n. 250, disponendo la iscrizione dei dipendenti regionali

ai noti istituti di previdenza, ha solamente inteso disciplinare la

gestione delle pensioni spettanti a questo personale, senza con ciò

limitare l'autonomia della Regione in relazione all'ammontare delle

prestazioni dovute.

Sul settimo motivo di ricorso, infine, la Regione obietta che i

principi violati, secondo l'autorità ricorrente, dalle norme impugnate

non assurgono alla dignità di principi generali dell'ordinamento, e

che comunque la Regione, nel predisporre la suddetta disciplina, si è

giustamente preoccupata di sistemare innanzi tutto gli impiegati

avventizi, assunti fin dai primi anni di funzionamento dell'Ente, ed ha

così usato solo della "innegabile" facoltà di "disporre come meglio

crede per quanto concerne il reclutamento del suo personale".

La difesa della Regione ha quindi concluso chiedendo che la Corte

costituzionale, "previo, ove occorra, giudizio incidentale sulla

validità costituzionale delle norme di attuazione dello Statuto sardo

che si assumono violate, dichiari la inammissibilità dei motivi di

impugnativa addotti nel ricorso o, comunque, li riconosca infondati".

4. - Sia l'Avvocatura generale dello Stato che la difesa della

Regione hanno depositato, rispettivamente il 16 e il 18 febbraio

scorso, nella cancelleria della Corte due ampie memorie, nelle quali

vengono ripresi in esame ed illustrati i vari punti della causa.

In particolare, la difesa della Regione, con riferimento ad alcuni

motivi del ricorso, propone la questione della loro inammissibilità

sotto il profilo della mancata impugnativa, da parte del Governo,

delle analoghe leggi in precedenza emanate in materia dalla Regione. Considerato in diritto :

1. - Ha rilevato la Corte che i primi due motivi del ricorso hanno

importanza fondamentale e portata generale: epperò spiegando i loro

effetti, qualora si riconoscessero fondati, su tutto il ricorso, sono

assorbenti.

Infatti, ove si riconoscesse fondata la violazione dell'ultimo

comma dell'art. 81 della Costituzione, denunciata col primo motivo per

non essersi indicati, nella legge regionale impugnata, i mezzi per far

fronte alle nuove e maggiori spese che la legge stessa comporta,

venendo meno le basi finanziarie, essa sarebbe colpita in tutte le sue

disposizioni, che hanno per sostrato il trattamento economico,

l'inquadramento e lo svolgimento di carriera del personale della

Regione. Ove, poi, si riconoscesse fondato il secondo motivo, col quale

è stata denunciata la violazione della disposizione VIII delle norme

transitorie della Costituzione e dell'art. 21 delle norme di attuazione

dello Statuto sardo, di cui al D.P.R. 19 maggio 1950, n. 327,

sostenendosi che, salvo casi di necessità, la Regione doveva trarre il

proprio personale da quello dello Stato e degli enti locali, è chiaro

che cadrebbe ugualmente tutta la legge, non ispirata ad attuare i

criteri stabiliti nelle richiamate disposizioni, assorbendo nella sua

quasi totalità il personale distaccato o comandato presso la Regione

ma tuttora dipendente dalle amministrazioni dello Stato o degli enti

locali. A ben considerare, anzi, questo secondo motivo, investendo il

criterio fondamentale seguito per la formazione della legge, è

preminente rispetto al primo, che ha riguardo alle basi finanziarie

dell'ordinamento del personale, che riflette cioè un problema,

anch'esso di fondamentale importanza, ma che, tuttavia, va preso in

esame dopo la determinazione dei criteri per la formazione

dell'organico e la sua attuazione. Questo secondo motivo va quindi per

primo esaminato.

2. - Ma, per procedere all'esame dei detti due primi motivi del

ricorso, bisogna innanzi tutto esaminare due eccezioni pregiudiziali

sollevate dalla difesa della Regione, riflettenti l'una entrambi i

motivi, l'altra soltanto il secondo motivo.

La prima eccezione riguarda i limiti entro i quali il Governo della

Repubblica è abilitato ad impugnare le leggi regionali sarde, a norma

dell'art. 33 dello Statuto speciale.

Stabilisce l'art. 33, in modo analogo a quanto è stabilito

nell'art. 127 della Costituzione: "Ogni legge approvata dal Consiglio

regionale è comunicata al Governo della Repubblica e promulgata trenta

giorni dopo la comunicazione, salvo che il Governo non la rinvii al

Consiglio regionale col rilievo che eccede la competenza della Regione

o contrasta con gli interessi nazionali". E il secondo comma soggiunge:

"Ove il Consiglio regionale l'approvi di nuovo a maggioranza assoluta

dei suoi componenti, è promulgata se, entro quindici giorni dalla

nuova comunicazione, il Governo della Repubblica non promuove la

questione di legittimità davanti alla Corte costituzionale o quella di

merito per contrasto di interessi davanti alle Camere". La difesa della

Regione fa leva sul concetto di "incompetenza" espresso nel primo comma

dell'articolo, a proposito del rinvio della legge per nuovo esame al

Consiglio regionale da parte del Rappresentante del Governo, per

restringere entro i limiti di tal concetto sia la potestà del

Rappresentante del Governo, che quella di impugnativa per

illegittimità costituzionale dinanzi a questa Corte. In particolare

afferma che, tanto la violazione dell'art. 81, quanto quella della VIII

disposizione transitoria della Costituzione, non potrebbero

configurarsi come casi di eccesso da parte della Regione dai limiti

della potestà legislativa che ad essa compete in materia di

ordinamento degli uffici e stato giuridico ed economico del personale

(art. 3, lett. a, dello Statuto speciale), per cui dovendosi la

facoltà di impugnativa spettante al Governo ritenere limitata ai soli

motivi d'"incompetenza", il ricorso sarebbe, sotto i cennati profili,

inammissibile. Ma devesi rilevare che tale argomentazione è priva di

giuridico fondamento, e che la potestà di rinvio data al

Rappresentante del Governo e la correlativa potestà di impugnativa per

illegittimità costituzionale spettante al Governo hanno pari e non

limitata estensione.

Giova notare che per "competenza" legislativa attribuita alla

Regione deve intendersi la sfera entro la quale la stessa può

legiferare, sfera che trova i suoi limiti nelle stesse norme

costituzionali attributive della potestà. Nel caso quindi della

Regione sarda tali limiti vanno ricercati nell'art. 3 dello Statuto

che, in relazione al disposto dell'art. 116 della Costituzione,

attribuisce forme e condizioni particolari di autonomia alla Regione

medesima, disponendo: "In armonia con la Costituzione e i principi

dell'ordinamento giuridico dello Stato e col rispetto degli obblighi

internazionali e degli interessi nazionali, nonché delle norme

fondamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica, la

Regione ha potestà legislativa nelle seguenti materie...". È pertanto

da ritenere che la Regione ecceda dalla propria competenza non solo

ogni qualvolta legiferi in materie non comprese nella specifica

elencazione contenuta nell'art. 3, ma altresì ogni volta che,

nell'esercizio della propria funzione legislativa, superi i limiti di

carattere generale stabiliti nell'art. 3 citato, e detti, quindi, norme

contrastanti o con la Costituzione, o con i principi dell'ordinamento

giuridico dello Stato. E ciò, in forza di un principio generale e

comune, vale tanto rispetto alla potestà di rinvio del Rappresentante

del Governo al Consiglio regionale, quanto per l'impugnativa di

legittimità costituzionale promossa dal Governo dinanzi alla Corte

costituzionale.

Del resto, per quanto attiene a questa impugnativa, il carattere

generale di essa è già stato affermato con la sentenza di questa

Corte del 27 febbraio 1957, n. 38, riconducendosi tal carattere alla

norma fondamentale dell'art. 134 della Costituzione, anche rispetto

all'esame della questione di legittimità costituzionale di leggi

regionali e con riferimento all'art. 127 della Costituzione. Osservò,

infatti, la Corte che non "può ritenersi che la formula adoperata nel

ricordato art. 134 sia tale da lasciar fuori qualche parte della

materia, e che, per esempio, la competenza della Corte costituzionale a

conoscere della questione di legittimità delle leggi regionali, di cui

è parola nell'ultimo comma dell'art. 127, debba intendersi come una

competenza particolare, aggiunta a quella generale e comprensiva

dell'art. 134, e non già specificazione di questa" (v., da ultimo,

sentenza n. 11 del 9 marzo 1959, che a quella citata n. 38 del 1957 si

riporta).

L'eccezione pregiudiziale sopra accennata deve quindi ritenersi

infondata.

3. - La seconda eccezione pregiudiziale sollevata dalla difesa

della Regione riguarda invece, come si è detto, il secondo motivo del

ricorso, pure essendo stata riproposta anche rispetto ad altri

successivi motivi.

La difesa della Regione osserva che la legge impugnata non è la

prima con la quale la Regione sarda abbia previsto l'assunzione di

personale per via diversa da quella del "comando". Già nella legge

regionale 5 maggio 1953, n. 19, si trova l'autorizzazione della Giunta

di assumere personale avventizio e di emanare "con apposita legge

regionale" delle "norme sullo stato giuridico e sul trattamento

economico del personale dell'Amministrazione regionale". Sostiene,

quindi, che era già chiara, in quella legge, la volontà della Regione

di avere personale proprio e di ruolo, non potendosi l'assunzione di

avventizi considerare che come una soluzione provvisoria, in attesa che

con la prevista legge fossero stabilite, fra l'altro, le modalità per

i concorsi per l'assunzione in ruolo. Ora la legge del 1953 non fu

impugnata dal Governo della Repubblica, mentre contro di essa si

sarebbero ben potute far valere le argomentazioni ora fatte valere

contro la legge 17 maggio 1957. Pertanto la mancata impugnazione della

legge del 1953, per il motivo in esame, potrebbe configurarsi come una

acquiescenza, preclusiva della ammissibilità di tale motivo nel

giudizio attuale.

Ma anche questa eccezione non ha giuridico fondamento. Già, con

sentenza del 7 marzo 1957; n. 44, questa Corte ha posto in luce come,

dato lo speciale carattere e lo scopo dei giudizi di legittimità

costituzionale, anche quando essi siano proposti in via principale, non

possano avere rilievo istituti, come quelli dell'inammissibilità del

ricorso per acquiescenza o per il carattere confermativo del

provvedimento impugnato, quali sono stati specialmente elaborati dalla

giurisprudenza amministrativa. E con la successiva sentenza 7 luglio

1958, n. 54, ha ritenuto che è ammissibile l'impugnazione di una

legge regionale che abroga o modifica leggi precedentemente emanate

dalla stessa Regione ma non impugnate dallo Stato, quando la nuova

legge si presenti formalmente autonoma rispetto alla precedente. Nel

caso in esame è agevole rilevare che la legge impugnata, se pure

sostanzialmente riguarda la stessa materia della legge regionale del

1953, ha però ben diversa estensione ed importanza e apporta alla

precedente legge non poche modifiche.

4. - Prendendo occasione dalle disposizioni degli articoli 7, 8 e 9

della impugnata legge regionale, che stabiliscono l'assunzione nei

posti attraverso concorsi esterni, si deduce nel ricorso, come si è

visto, col secondo motivo, la violazione della disposizione VIII delle

norme finali e transitorie della Costituzione e dell'art. 21 delle

norme di attuazione dello Statuto sardo approvato con D.P.R. del 19

maggio 1950, n. 327.

Nel ricorso si spiega che tal sistema di attuazione indica

l'intenzione del legislatore sardo di costituire, normalmente,

l'organico del proprio personale con l'assunzione di nuovi elementi,

anziché procedere alla utilizzazione, per assorbimento, del personale

in servizio presso l'Amministrazione dello Stato o presso gli enti

locali. Tale principio programmatico è in netto contrasto con la

disposizione VIII delle norme transitorie della Costituzione. Infatti,

la prima parte dell'ultimo comma di quella disposizione stabilisce che

le leggi della Repubblica debbono regolare il passaggio alla Regione di

funzionari e dipendenti dello Stato, come conseguenza necessaria

dell'attuazione del nuovo ordinamento, vale a dire del passaggio di

determinati servizi statali alla Regione. Soggiunge, poi, la seconda

parte della disposizione medesima: "Per la formazione dei loro uffici

le Regioni devono, tranne che in caso di necessità, trarre il proprio

personale da quello dello Stato o degli enti locali". E l'art. 21 delle

ricordate norme di attuazione, riproducendo la disposizione, ribadisce:

"Per la formazione dei propri uffici e per il funzionamento di quelli

che vengono trasferiti dallo Stato alla Regione, quest'ultima si

avvarrà, tranne che nei casi di necessità, del personale di ruolo

dell'Amministrazione dello Stato e degli enti locali". Si osserva nel

ricorso che queste disposizioni sarebbero state determinate da due

esigenze, apparentemente diverse, ma aventi identica finalità, qual'è

la utilizzazione del personale già in servizio. Il trasferimento alla

Regione di servizi statali postula, innanzi tutto, il correlativo

passaggio dei dipendenti statali addetti ai servizi medesimi, così

come avviene, nell'ambito delle stesse amministrazioni statali, nel

caso del passaggio di un determinato ufficio o servizio da un Ministero

all'altro. In secondo luogo, trattandosi di nuove amministrazioni, le

Regioni hanno bisogno, nei limiti della loro struttura, di personale

idoneo, e perciò tratto da quello dello Stato e degli enti locali,

anche al fine di evitare che si formino i quadri con personale

improvvisato o inesperto.

Secondo quanto è affermato nel ricorso, nella legge in esame si

sarebbe capovolto il precetto contenuto nella disposizione VIII della

Costituzione e nella ricordata norma di attuazione dello Statuto,

stabilendosi in via normale, anziché solo in caso di necessità,

l'assunzione di personale estraneo alle pubbliche amministrazioni, e in

via eccezionale la utilizzazione del personale comandato dello Stato e

degli enti pubblici.

Si afferma poi, nel ricorso stesso, che le norme di attuazione

hanno efficacia di "regolamento costituzionale", e pertanto il

precetto contenuto nell'art. 21 delle medesime non avrebbe potuto

essere violato o disatteso con disposizioni unilaterali di legge

regionale, ma, se mai, per eventuali deroghe si sarebbe dovuto

provvedere con altre norme di attuazione, da emanarsi con decreto

legislativo in base alla speciale procedura prevista dall'art. 56 dello

Statuto sardo.

5. - Per quanto concerne la disposizione VIII della Costituzione,

la difesa della Regione rileva, peraltro, che si tratta di norma la cui

applicabilità alla Regione sarda sarebbe contestabile. In via più

generale, osserva che si tratterebbe di norma dettata solo in

considerazione delle istituende Regioni ad autonomia ordinaria, quale

non può essere invocata in confronto ad una Regione ad autonomia

speciale, tanto più che la materia è stata regolata, rispetto a

quella, con apposita norma di attuazione. La norma di attuazione

avrebbe, poi, valore di legge ordinaria e non costituzionale, sicché

la sua violazione non potrebbe dar luogo a questione di legittimità

costituzionale.

L'assunto circa il carattere particolare e la portata ristretta

della disposizione VIII si appalesa privo di giuridico fondamento ove

si rifletta al contenuto sostanziale della disposizione e al suo

collocamento nella Carta costituzionale.

È del tutto logico e risponde ad una pratica necessità senza

potersi distinguere fra Regioni a statuto speciale e Regioni a statuto

ordinario - che nella prima loro costituzione le Regioni tutte debbano

servirsi, in massima parte, di personale già esperto, epperò già

appartenente o alle amministrazioni dello Stato o a quelle degli enti

locali. La disposizione in parola ha quindi portata generale, senza

potersi distinguere fra le une o le altre Regioni. Se il legislatore

costituente avesse voluto dettare una norma valevole solo per le

Regioni a statuto ordinario, in modo diretto o indiretto lo avrebbe

detto, così come ha fatto nel corpo della Costituzione, distinguendo

le norme relative alle Regioni a statuto speciale da quelle relative

alle altre Regioni.

6. - Circa la natura delle norme di attuazione degli statuti

regionali, è da ricordare che questa Corte già ebbe ad esaminare la

questione con la sentenza del 29 giugno 1956, n. 20. La Corte escluse

che si trattasse di semplici regolamenti, nel senso proprio dei

regolamenti amministrativi, e ciò sia per la loro sostanza, sia,

conseguentemente, per la forma da esse rivestita. Rilevò la Corte che

non sono norme di mera esecuzione degli statuti, giacché se tali

avessero dovuto essere, sarebbe forse bastata, per molte di esse, la

forma del regolamento esecutivo; ma esse si differenziano dal

regolamento che contenga disposizioni di mera esecuzione di una legge

per la finalità che è facilmente in esse riscontrabile. Se la loro

finalità - notò la Corte - è quella non già di stabilire

semplicemente, come in un regolamento, quelle disposizioni più

dettagliate che occorrono per la esecuzione della legge, ma di porre,

ove necessario, disposizioni di carattere sostanziale, anche per le

relazioni fra lo Stato e la Regione, per l'"attuazione" dello Statuto

di questa, si spiega il carattere e la veste legislativa che esse hanno

e non il carattere e la forma del semplice decreto regolamentare.

Hanno dunque valore di legge, e per alcuni statuti, come per quello

sardo, è prevista la loro compilazione da parte di una commissione

paritetica e occorre sentire il parere di alcuni organi regionali. Sia

per ragioni formali che per ragioni sostanziali, esse si pongono dunque

su un piano diverso e superiore rispetto alle leggi da emanare nelle

materie da esse regolate; ma non per questo si può ad esse attribuire

il carattere di leggi costituzionali.

Nel caso in esame norma indubbiamente di carattere costituzionale

è la disposizione VIII della Costituzione. Peraltro l'aver riprodotto

nell'art. 21 delle norme di attuazione dello Statuto sardo, di cui al

ricordato D.P.R. 19 maggio 1950, la disposizione VIII della

Costituzione non fa certamente perdere alla norma di questa il suo

carattere costituzionale, giacché la norma della Costituzione rimane

pur sempre in questa, così com'è, col suo carattere costituzionale e

con la efficacia ad essa insita.

7. - Altro problema - e ciò tocca il punto decisivo del motivo

dedotto col ricorso - è vedere se la disposizione della Costituzione e

la norma di attuazione abbiano natura ed efficacia di norma transitoria

o permanente; e se, nel caso che si riconosca alla disposizione della

Costituzione la natura di norma transitoria, abbia anche tale natura la

disposizione dell'art. 21 delle citate norme di attuazione, ovvero se

essa, riportandosi nel detto articolo alla disposizione VIII della

Costituzione, abbia, con ciò, acquistato carattere definitivo, e cioè

efficacia permanente.

La disposizione VIII della Costituzione è inserita fra le

disposizioni transitorie e finali: il collocamento suo, quindi, non è

indicativo, per se stesso, del carattere della norma, che avrebbe

potuto essere stata collocata alla fine della Carta costituzionale sia

quale norma finale, dato il suo contenuto, sia quale norma transitoria.

I lavori preparatori invece ci indicano - con estrema chiarezza - quale

è stata l'intenzione dei costituenti nel dettare la disposizione. Fu

infatti osservato, in seno all'Assemblea costituente, che il numero

degli impiegati dello Stato o degli enti locali era esuberante,

rispetto alla necessità dei servizi, e che quindi bisognava utilizzare

questi impiegati, già esperti di amministrazione, nella costituzione

delle amministrazioni regionali. La proposta, del tutto ragionevole,

ed anche indirizzata a portare un contributo al problema dello

sfollamento degli impiegati, fu accettata, ma nel senso che "il

precetto di ricorrere, tranne casi eccezionali, soltanto a chi è già

impiegato dello Stato e degli enti locali può valere per la prima

istituzione della Regione. Ma quando essa funzioni già da tempo, non

vi è più ragione di un precetto così assoluto". Si decise, quindi,

di inserire la norma fra le "disposizioni transitorie" (Resoconti

dell'Assemblea costituente, p. 5892).

Se bisogna, dunque, convenire che la disposizione VIII della

Costituzione ha carattere transitorio, non diverso carattere si deve

riconoscere all'art. 21 delle norme di attuazione dello Statuto sardo

19 maggio 1950, nonostante che tale articolo sia stato inserito non

nella parte finale di queste norme, ma nel corpo di esse. Il carattere,

infatti, di norma transitoria si deduce non tanto e soltanto dalla sua

derivazione - e cioè da una norma transitoria della Costituzione -

quanto dal suo contenuto. Stabilisce l'art. 21: "Per la formazione dei

propri uffici e per il funzionamento di quelli che vengono trasferiti

dallo Stato alla Regione, quest'ultima si avvarrà, tranne nei casi di

necessità, del personale di ruolo dell'Amministrazione dello Stato e

degli enti locali". Ora la "formazione" degli uffici è cosa che si

realizza con la costituzione di essi e al momento dell'inizio del loro

funzionamento; il "trasferimento" degli uffici dallo Stato alla

Regione, per effetto di trasferimento di attività in base ad

attribuzione di determinate competenze alla Regione, avviene nel

momento del passaggio degli uffici o servizi. Quindi il contenuto della

norma e la sua finalità convincono del carattere transitorio di essa.

D'altra parte, se il servirsi, per la costituzione e il primo

funzionamento dell'Ente Regione, di impiegati dello Stato e degli enti

locali, già esperti dei servizi, era una inderogabile necessità, pur

nominando la Regione alcuni impiegati suoi propri, cessa tale

necessità quando l'Amministrazione regionale è da tempo costituita.

Si spiega, dunque, il graduale passaggio di questi impiegati nei ruoli

organici regionali, pur rimanendo alcuni funzionari dello Stato nella

veste di comandati presso la Regione, e collocandosi accanto agli uni

ed agli altri funzionari presi all'esterno, propri dell'Ente Regione.

8. - La conclusione cui giunge la Corte, e che consiglia di

disattendere il secondo motivo del ricorso, al quale non si può

riconoscere pieno fondamento, è, d'altra parte, conforme al sistema

delle leggi stabilito per la Regione sarda. Rilevante, in proposito, è

il disposto dell'art. 20 delle altre norme di attuazione dello Statuto

speciale, di cui al D.P.R. 19 maggio 1949, n. 250, col quale

espressamente si stabilisce che è bensì obbligatorio il pubblico

concorso per l'assunzione in carriera degli impiegati amministrativi e

tecnici, ma sempre quando la Giunta regionale non ravvisi la

possibilità di provvedere con personale comandato appartenente ad

uffici statali o ad enti locali. Ed inoltre: per la concreta

organizzazione dei propri uffici, quindi in modo diretto ai fini della

formazione delle piante organiche del personale proprio, è da

considerare la previa applicazione del disposto dell'art. 42 dello

stesso Statuto speciale, che stabilisce che la Regione esercita

normalmente le sue funzioni amministrative delegandole agli enti locali

e valendosi dei loro uffici. È di tutta evidenza perciò che, in

applicazione di tale categorico precetto, il numero degli impiegati che

possono andare a formare gli organici propri dell'ente Regione deve

essere determinato tenuto conto del preventivo regolamento della

delegazione di funzioni agli enti locali e della utilizzazione degli

uffici di questi ultimi.

9. - Se, per le esposte ragioni, non può essere accolto il secondo

motivo del ricorso - che, come innanzi si è accennato, era

preliminare, anche rispetto al primo, e sarebbe stato assorbente -

ritiene la Corte che fondato sia invece il motivo primo.

La difesa della Regione ammette che l'osservanza della norma

fondamentale dell'ultimo comma dell'art. 81 della Costituzione sia una

condizione di legittimità costituzionale anche per le leggi regionali;

e, del resto, ciò è stato riconosciuto da questa Corte (v. sentenze

25 febbraio 1958, n. 9; 14 luglio 1958, n. 54, e, da ultimo, 9 marzo

1959, n. 11); ma afferma anche - ed è innegabile - che la norma

dell'art. 81 non può avere per le Regioni una portata diversa e più

rigorosa di quella che essa ha nei confronti dello Stato. E in

particolare, richiamandosi appunto a questa riserva, osserva che la

legge regionale impugnata importa semplicemente una sistemazione e un

riordinamento dello stato giuridico ed economico dei dipendenti della

Regione; che non si tratta di un nuovo titolo di spesa; che per il suo

meccanismo e per le modalità della sua attuazione non determina nuove

e maggiori spese; che l'indicazione dei mezzi di copertura delle nuove

o maggiori spese, richiesta dall'art. 81, riguarda soltanto le nuove o

maggiori spese che incidano sul bilancio in corso; che, infine, "se poi

la legge stessa comporti delle spese maggiori, è cosa che rimane da

dimostrare e la cui dimostrazione incombe alla autorità ricorrente".

Quest'ultima affermazione non può essere accettata. L'ultimo comma

dell'art. 81 stabilisce che la legge stessa che comporta nuove o

maggiori spese deve indicare i mezzi per farvi fronte. L'obbligo di

soddisfare a questo precetto costituzionale ricade su chi propone la

legge, sia questa di iniziativa governativa, sia di iniziativa

parlamentare.

Né si può assumere che mancando nella legge ogni indicazione

della così detta "copertura", cioè dei mezzi per far fronte alla

nuova o maggiore spesa, si debba per questo solo fatto presumere che la

legge non implichi nessun onere o nessun maggiore onere. La mancanza o

la esistenza di un onere si desume dall'oggetto della legge e dal

contenuto di essa. Anche se per una maggiore spesa non occorra trovare

una nuova copertura, in quanto essa può rientrare nel capitolo normale

del bilancio in corso, nel senso che nel capitolo vi è capienza per

l'aumento di spesa, pure è necessario, per soddisfare al precetto

dell'art. 81, che la legge contenga la menzione che per la spesa si

farà fronte con la somma già iscritta in bilancio al capitolo

espressamente nominato; e se alla nuova o maggiore spesa non è

necessario trovare una copertura a parte, extrabilancio, ma vi sia, nel

bilancio, un capitolo o dei capitoli che offrano una eccedenza di

stanziamento che si possa destinare alla nuova o maggiore spesa, si

procederà ad una riduzione delle somme assegnate a quei capitoli, con

lo "storno", e all'assegnazione della differenza a nuovi capitoli o a

capitoli esistenti, ma occorre sempre nella legge, per soddisfare al

precetto dell'art. 81, che si faccia menzione dello storno e, ancora,

con apposita disposizione, nella legge stessa, che sia data

autorizzazione al Ministro del tesoro di apportare al bilancio le

debite variazioni, e queste poi debbono essere inserite in apposita

legge.

Non può, poi, seguirsi la difesa della Regione quando afferma che

la legge in esame non importa nuove o maggiori spese, ma semplicemente

una sistemazione e un riordinamento dello stato giuridico ed economico

degli impiegati della Regione. Che non si tratti di un nuovo "titolo"

di spesa, nel senso che si tratta pur sempre di spesa per i dipendenti

della Regione, si può ammettere; ma dall'esame delle disposizioni

della legge e delle numerose sue tabelle - che della legge fanno parte

integrante - apertamente appare che un aumento di spesa, e notevole,

vi è. Ciò è ammesso dalla stessa difesa della Regione. Nel ricorso

del Presidente del Consiglio si afferma, infatti, che la legge, con le

tabelle, prevede un organico complessivo di 991 unità rispetto alle

415 contemplate dalle precedenti disposizioni in materia. Se anche non

si vogliano ammettere tali cifre - e la conseguente differenza numerica

di aumento del personale con relativo nuovo o maggiore onere -, non si

può non ammettere quanto la difesa stessa della Regione dichiara: "In

realtà il personale attualmente in servizio presso la Regione è

costituito da 687 unità; e poiché l'organico completo approvato con

la legge impugnata prevede 921 unità, l'aumento è di solo 234 unità:

la metà dunque, o poco più, di quanto l'Avvocatura dello Stato

ritiene; e appena poco più di un terzo rispetto alla consistenza

attuale". Un notevole aumento numerico del personale vi è dunque, con

conseguente maggiore onere, del quale non è stata dimostrata la

copertura. Né vale opporre che non vi è nessun onere in quanto il

nuovo personale sarebbe assunto solo in avvenire. A parte che si tratta

di una affermazione, estranea al contesto della legge impugnata, priva

di qualsiasi dimostrazione, è da notare che tutte le leggi che

contemplano un riordinamento del personale o stabiliscono un nuovo

organico, regolano le carriere e fissano nuove tabelle, anche quando si

preveda che le disposizioni adottate vengano attuate in tempi

successivi, contengono sempre la indicazione delle basi finanziarie per

la loro esecuzione. Il Presidente della Regione nel riferire nella

riunione della Giunta regionale del 25 luglio 1958 (v. verbale in atti)

sulla proposta di resistere al ricorso prodotto a questa Corte dal

Presidente del Consiglio dei Ministri, ebbe ad affermare che "anche la

legge nazionale sull'ordinamento delle carriere del personale civile

dello Stato (D.P.R. 11 gennaio 1956, n. 16) non contiene, perché non

poteva, alcuna previsione di maggiori oneri conseguenti

all'applicazione della legge medesima". Ma l'affermazione non è

esatta: il D.P.R. 11 gennaio 1956 è una legge delegata; la legge 20

dicembre 1954, n. 1188, con la quale veniva concessa al Governo la

delega per l'emanazione delle norme relative al nuovo statuto degli

impiegati dello Stato, contiene l'art. 12, che reca un complesso di

disposizioni riguardanti la copertura della spesa della emananda legge

delegata. Le stesse leggi regionali sarde precedentemente emanate in

materia contengono - e non poteva essere altrimenti - la disposizione

riguardante la copertura, in ossequio al precetto dell'art. 81 della

Costituzione: basta citare, per tutte, l'art. 7 della già ricordata

legge regionale 5 maggio 1953, n. 19 - che è la più importante -,

contenente modifiche agli organici dell'Amministrazione regionale e

disciplina delle assunzioni del personale avventizio, ed alla quale,

come per la legge ora in esame, sono allegate le tabelle del personale

attribuito alla Presidenza della Giunta regionale ed ai vari

Assessorati.

10. - Maggiore attenzione meriterebbe la questione sollevata dalla

difesa della Regione - sempre a proposito dell'applicazione dell'ultimo

comma dell'art. 81 della Costituzione - se il precetto costituzionale

riguardante l'obbligo della indicazione della copertura riguardi

soltanto quella parte delle nuove o maggiori spese che incidono sul

bilancio in corso od anche, oltre questa parte, anche quella che va a

ricadere - naturalmente per effetto diretto della legge stessa - sul

bilancio successivo od anche, eventualmente, su quelli futuri. La

difesa della Regione abbraccia e difende la prima tesi e si riporta ad

una tendenza che ebbe, in tal senso, a manifestarsi, subito dopo

l'entrata in vigore della Costituzione, ad opera di alcuni

parlamentari, presso alcuni organi legislativi, per facilitare

l'iniziativa parlamentare nella proposizione dei progetti di legge, e

venne anche condivisa in qualche pronuncia dall'Alta Corte per la

Sicilia. Sulla fondatezza di questa tesi furono però subito sollevati

forti dubbi, di cui si fa eco, nella presente causa, l'Avvocatura

generale dello Stato, la quale osserva che "l'esigenza del rispetto del

precetto di cui all'ultimo comma dell'art. 81 della Costituzione sembra

che sia ancora maggior mente sentita quando si tratta di nuove o

maggiori spese sicure che impegneranno i bilanci dello Stato e delle

Regioni per un numero imprecisato ed imprecisabile di anni. Colui a cui

fa carico un onere continuativo devesi ritener certamente più

aggravato di colui che deve adempiere certe obbligazioni una tantum".

Queste ed altre più gravi ragioni potrebbero militare a favore della

tesi contraria a quella sostenuta dalla difesa della Regione; ma, ai

fini del presente ricorso, è frustrano soffermarsi sull'una o

sull'altra tesi, dato che, nella legge in esame, nemmeno per

l'esercizio in corso al tempo dell'emanazione della legge stessa sono

stati indicati i mezzi per far fronte alle nuove o maggiori spese da

essa derivanti.

Ciò è sufficiente per l'accoglimento del motivo, il quale

riguardando, come già innanzi si è notato, la base fondamentale della

legge, qual'è quella finanziaria, la investe tutta, e perciò non è

necessario scendere all'esame degli altri motivi proposti.