Sentenza n. 3/1995

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di ammissibilità, ai sensi dell'art. 2, primo comma,

della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1, della richiesta di

referendum popolare per l'abrogazione della legge 11 giugno 1971, n.

426, recante "Disciplina del commercio" e successive modificazioni e

integrazioni, limitatamente alle seguenti parti:

articolo 11; articolo 12; articolo 14; articolo 15; articolo 16;

articolo 18, limitatamente al comma 2: "Qualora le commissioni di cui

agli articoli 15 e 16 non siano nominate entro i termini previsti, il

Presidente della Giunta regionale invita a provvedere entro un

termine da lui fissato non superiore a sessanta giorni. Trascorso

tale termine senza che la nomina sia avvenuta, il Presidente della

Giunta regionale provvede con proprio decreto, tenuto conto delle

designazioni effettuate"; articolo 20; articolo 21; articolo 22;

articolo 23; articolo 24, comma 2, limitatamente alle parole: "con la

osservanza dei criteri stabiliti dal piano" nonché alle parole: "e

quindi l'equilibrio commerciale previsto dal piano" e comma 3,

limitatamente alle parole: "del piano e"; articolo 27, comma 2: "Il

nullaosta della Giunta regionale di cui al precedente ed al presente

articolo può essere concesso anche in deroga a quanto disposto dal

secondo comma dell'articolo 12"; articolo 30; articolo 43, comma 2:

"Fino a quando non siano approvati i piani di sviluppo e di

adeguamento della rete distributiva, le autorizzazioni saranno

rilasciate dai sindaci su conforme parere delle commissioni di cui

agli articoli 15 e 16 nell'osservanza dei criteri previsti agli

articoli 11 e 12, previo il nullaosta della Giunta regionale per le

autorizzazioni di cui agli articoli 26 e 27 della presente legge";

nonché del decreto-legge 1 ottobre 1982, n. 697, recante

"Disposizioni in materia di imposta sul valore aggiunto, di regime

fiscale delle manifestazioni sportive e cinematografiche e di

riordinamento della distribuzione commerciale", convertito in legge,

con modificazioni, dalla legge 29 novembre 1982, n. 887,

limitatamente a: articolo 8, comma 1, nel testo sostituito dall'art.

1 del decreto-legge 26 gennaio 1987, n. 9, convertito, con

modificazioni, dalla legge 27 marzo 1987, n. 121: "Limitatamente ai

comuni con popolazione superiore a 5.000 abitanti sprovvisti del piano di sviluppo e di adeguamento della rete di vendita il consiglio

comunale stabilisce ai sensi degli articoli 11 e seguenti della legge

11 giugno 1971, n. 426, i criteri ai quali la commissione comunale

per il commercio prevista da tale legge deve attenersi nell'esaminare

le domande di autorizzazione ai sensi dell'articolo 43, secondo

comma, della legge stessa. I criteri sono validi sino

all'approvazione del piano. La mancata indicazione dei criteri

suddetti comporta la sospensione del rilascio delle autorizzazioni

relative all'apertura di esercizi di vendita al dettaglio di generi

di largo e generale consumo", iscritto al n. 72 del registro referendum.

Vista l'ordinanza del 30 novembre 1994 con la quale l'Ufficio

centrale per il referendum popolare presso la Corte di cassazione ha

dichiarato legittima la richiesta e la successiva ordinanza del 20

dicembre 1994 con la quale l'Ufficio Centrale per il referendum ha

modificato il quesito;

Udito nella camera di consiglio del 9 gennaio 1995 il Giudice

relatore Vincenzo Caianiello;

Udito l'avvocato Beniamino Caravita di Toritto per i presentatori

Giuseppe Calderisi, Lorenzo Strik Lievers e Elio Vito.

Ritenuto in fatto

1. - L'Ufficio centrale per il referendum costituito presso la

Corte di cassazione ha esaminato la richiesta, presentata da venti

cittadini elettori il 4 novembre 1993, di referendum popolare per

l'abrogazione di alcune disposizioni della legge 11 giugno 1971, n.

426, recante la "Disciplina del commercio"; l'annuncio

dell'iniziativa e i termini del quesito sono stati pubblicati nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 260 del 5 novembre 1993.

2. - Con ordinanza del 30 novembre 1994, il predetto Ufficio

centrale ha dichiarato, a norma dell'art. 32 della legge 25 maggio

1970, n. 352, la legittimità della richiesta di referendum,

provvedendo, su istanza dei promotori, alla integrazione e

riformulazione del quesito già pubblicato, includendovi l'art. 8,

comma 1, del decreto-legge 1 ottobre 1982, n. 697, convertito, con

modificazioni, dalla legge 29 novembre 1982, n. 887, nel testo

sostituito dall'articolo 1 del decreto-legge 26 gennaio 1987, n. 9,

convertito, con modificazioni, dalla legge 27 marzo 1987, n. 121.

3. - Ricevuta comunicazione dell'ordinanza dell'Ufficio centrale,

il Presidente di questa Corte ha fissato il giorno 9 gennaio 1995 per

la conseguente deliberazione in camera di consiglio, dandone regolare

comunicazione.

4. - Con ordinanza del 20 dicembre 1994 l'Ufficio centrale per il

referendum, preso atto dell'entrata in vigore del d.P.R. 18 aprile

1994, n. 384 - che, operando in materia delegificata a norma

dell'art. 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, ed in

attuazione dell'art. 2, commi 7, 8 e 9 della legge 24 dicembre 1993,

n. 597, ha semplificato, tra l'altro, il procedimento di rilascio dei

provvedimenti di autorizzazione all'apertura, ampliamento e

trasferimento degli esercizi commerciali, eliminando il parere delle

commissioni di cui agli articoli 15 e 16 della legge n. 426 del 1971

ed introducendo il meccanismo del silenzio-assenso quanto

all'autorizzazione - ha ulteriormente precisato il quesito

referendario, eliminando da esso i riferimenti a disposizioni oramai

incompatibili con la nuova disciplina.

Il quesito referendario quale da ultimo riformulato dall'Ufficio

centrale è il seguente:

"Volete voi che sia abrogata la legge 11 giugno 1971, n. 426,

recante "Disciplina del commercio" e successive modificazioni e

integrazioni, limitatamente alle seguenti parti:

articolo 11; articolo 12; articolo 14; articolo 15; articolo

16; articolo 18, limitatamente al comma 2: "Qualora le commissioni di

cui agli articoli 15 e 16 non siano nominate entro i termini

previsti, il Presidente della Giunta regionale invita a provvedere

entro un termine da lui fissato non superiore a sessanta giorni.

Trascorso tale termine senza che la nomina sia avvenuta, il

Presidente della Giunta regionale provvede con proprio decreto,

tenuto conto delle designazioni effettuate"; articolo 20; articolo

21; articolo 22; articolo 23; articolo 24, comma 2, limitatamente

alle parole: "con la osservanza dei criteri stabiliti dal piano"

nonché alle parole: "e quindi l'equilibrio commerciale previsto dal

piano" e comma 3, limitatamente alle parole: "del piano e"; articolo

27, comma 2: "Il nullaosta della Giunta regionale di cui al

precedente ed al presente articolo può essere concesso anche in

deroga a quanto disposto dal secondo comma dell'articolo 12";

articolo 30; articolo 43, comma 2: "Fino a quando non siano approvati

i piani di sviluppo e di adeguamento della rete distributiva, le

autorizzazioni saranno rilasciate dai sindaci su conforme parere

delle commissioni di cui agli articoli 15 e 16 nell'osservanza dei

criteri previsti agli articoli 11 e 12, previo il nullaosta della

Giunta regionale per le autorizzazioni di cui agli articoli 26 e 27

della presente legge";

nonché il decreto-legge 1 ottobre 1982, n. 697, recante

"Disposizioni in materia di imposta sul valore aggiunto, di regime

fiscale delle manifestazioni sportive e cinematografiche e di

riordinamento della distribuzione commerciale", convertito in legge,

con modificazioni, dalla legge 29 novembre 1982, n. 887,

limitatamente a: articolo 8, comma 1, nel testo sostituito dall'art.

1 del decreto-legge 26 gennaio 1987, n. 9, convertito, con

modificazioni, dalla legge 27 marzo 1987, n. 121: "Limitatamente ai

comuni con popolazione superiore a 5.000 abitanti sprovvisti del piano di sviluppo e di adeguamento della rete di vendita il consiglio

comunale stabilisce ai sensi degli articoli 11 e seguenti della legge

11 giugno 1971, n. 426, i criteri ai quali la commissione comunale

per il commercio prevista da tale legge deve attenersi nell'esaminare

le domande di autorizzazione ai sensi dell'articolo 43, secondo

comma, della legge stessa. I criteri sono validi sino

all'approvazione del piano. La mancata indicazione dei criteri

suddetti comporta la sospensione del rilascio delle autorizzazioni

relative all'apertura di esercizi di vendita al dettaglio di generi

di largo e generale consumo. "?".

5. - In data 3 gennaio 1995, i presentatori e promotori del referendum, avvalendosi della facoltà prevista dall'art. 33 della legge

n. 352 del 1970, hanno depositato una memoria nella quale, esaminati

i diversi princìpi affermati da questa Corte in materia di referendum abrogativo, si conclude nel senso della ammissibilità

dell'iniziativa in esame.

6. - Nella camera di consiglio del 9 gennaio 1995 è stato udito

in qualità di difensore dei promotori l'avvocato Beniamino Caravita

di Toritto, che ha insistito per l'ammissibilità della richiesta di

referendum. Considerato in diritto

1. - Questa Corte deve accertare la sussistenza dei requisiti di

ammissibilità della richiesta di referendum abrogativo oggetto di

esame. A tal fine deve stabilire se ricorrano i limiti espressamente

previsti dall'art. 75, secondo comma, della Costituzione o comunque

impliciti nell'ordinamento costituzionale, relativi alle normative

non suscettibili di consultazioni referendarie abrogative, ed

accertare altresì se la struttura del quesito proposto risponda alle

esigenze di chiarezza, univocità ed omogeneità, quali definite

dalla consolidata giurisprudenza costituzionale in tema di

ammissibilità delle richieste referendarie.

2. - Oggetto di esame è la richiesta di abrogazione parziale

della legge 11 giugno 1971, n. 426, recante "Disciplina del

commercio", e precisamente di una serie di disposizioni - contenute

nei capi secondo e terzo di detta legge; più l'art. 43, secondo

comma, che è norma di carattere transitorio collegata alle prime -

le quali delineano il sistema della pianificazione commerciale

affidato ai Comuni, sistema incentrato sull'adozione da parte dei

consigli comunali dello strumento del piano di sviluppo e di

adeguamento della rete di vendita (artt. 11 e 12 della legge), cui

devono conformarsi le autorizzazioni amministrative rilasciate

dell'autorità comunale per l'apertura, il trasferimento e

l'ampliamento degli esercizi di vendita (art. 24 della legge).

Il quesito riguarda altresì, nella formulazione definitiva quale

risultante dalle integrazioni e precisazioni apportate dall'Ufficio

centrale per il referendum con le ordinanze del 30 novembre e del 20

dicembre 1994, l'articolo 8, comma 1, del decreto-legge 1 ottobre

1982, n. 697 (Disposizioni in materia di imposta sul valore aggiunto,

di regime fiscale delle manifestazioni sportive e cinematografiche e

di riordinamento della distribuzione commerciale), convertito in

legge, con modificazioni, dalla legge 29 novembre 1982, n. 887 (nel

testo sostituito dall'art. 1 del decreto-legge n. 9 del 1987

convertito, con modificazioni, dalla legge n. 121 del 1987, come

puntualizzato dall'Ufficio centrale). Questa disposizione riguarda la

determinazione dei criteri finalizzati al rilascio delle

autorizzazioni commerciali nei Comuni con popolazione superiore a

5.000 abitanti, che siano sprovvisti dello strumento del piano di

sviluppo e adeguamento della rete commerciale, in collegamento

espresso con la disposizione transitoria dell'art. 43, secondo comma,

della legge n. 426 del 1971 inclusa, come si è detto, nella

richiesta.

3. - Il quesito è ammissibile sotto tutti i profili.

Esso, infatti, non riguarda materie che espressamente non sono

ammesse alla votazione popolare secondo l'indicazione testuale

dell'art. 75, secondo comma, della Costituzione, né materie che

implicitamente sono escluse dal referendum abrogativo secondo

l'interpretazione logico-sistematica della medesima disposizione

costituzionale, quale più volte precisata dalla giurisprudenza di

questa Corte (cfr. in particolare la sent. n. 16 del 1978). È di

tutta evidenza che la normativa in argomento non rientra nelle

ipotesi riguardanti le leggi tributarie, di bilancio, di amnistia e

indulto e di autorizzazione a ratificare trattati internazionali; né

la proposta di referendum ha per oggetto norme strettamente collegate

a quelle espressamente escluse, o dotate di una forza passiva

peculiare o, infine, disposizioni legislative a contenuto

costituzionalmente vincolato.

4. - Sussistono altresì i requisiti di chiarezza, univocità e

omogeneità del quesito.

Le disposizioni interessate dall'iniziativa referendaria, considerate nella loro struttura e nella loro finalità, contengono,

obiettivamente, quel comune principio unitario la cui eliminazione o

permanenza dipende dalla risposta che il corpo elettorale fornirà al

quesito; l'alternativa sottesa ad esso è individuabile, con

sufficiente chiarezza, nella scelta circa la prefigurazione o meno di

criteri regolatori dell'equilibrio tra domanda e offerta dei servizi

commerciali, in funzione degli obiettivi indicati in termini generali

negli articoli 11 e 12 della legge n. 426 del 1971, attraverso

strumenti di piano o - in difetto di questi - attraverso

l'equipollente predeterminazione di criteri normativi e direttivi cui

attenersi in sede di rilascio delle singole autorizzazioni

commerciali.

5. - Neppure rileva nel senso della inammissibilità della

richiesta referendaria la mancata inclusione, in essa, di altre norme

regolatrici del settore commerciale, quali quelle contenute nelle

leggi che disciplinano il commercio su aree pubbliche (legge 28 marzo

1991, n. 112) o nei pubblici esercizi (legge 25 agosto 1991, n. 278),

e che prevedono anche per questi comparti procedure di pianificazione

e conformazione del conseguente atto autorizzativo all'esercizio

commerciale. Queste normative coinvolgono, infatti, interessi

pubblici diversi ed ulteriori rispetto a quello della disciplina

della distribuzione, quali l'utilizzazione di aree pubbliche, la

tutela igienico-sanitaria, l'ordine e la sicurezza pubblica. La

permanenza di dette discipline, tradizionalmente distinte da quella

concernente l'attività commerciale in generale, non può dunque

ritenersi in sé incoerente e contraddittoria con l'abrogazione delle

norme oggetto del referendum (cfr. sent. n. 36 del 1993; n. 27 e n.

29 del 1981), neppure avuto riguardo alla specifica previsione di

"adeguato equilibrio" tra densità della rete commerciale su aree

pubbliche e "installazioni commerciali a posto fisso e altre forme di

distribuzione in uso" (art. 3, comma 4, della legge n. 112 del 1991

citata): una previsione, questa, che non implica necessariamente la

pianificazione del settore commerciale dalla stessa non regolato e

cui genericamente essa fa richiamo.

6. - Analoghe considerazioni possono farsi in relazione ad altre

norme che si ricollegano, sul piano degli effetti pratici, a quelle

oggetto del quesito e che sono costituite: a) dalla disciplina del

credito agevolato al commercio (legge 10 ottobre 1975, n. 517); b)

dalla previsione contenuta nell'art. 4, comma 1, del decreto-legge 9

dicembre 1986, n. 832 (titolato "Misure urgenti in materia di

contratti di locazione di immobili adibiti ad uso diverso da quello

di abitazione"), convertito, con modificazioni, dalla legge 6

febbraio 1987, n. 15.

Quanto alla prima normativa, l'eventuale esito positivo

dell'iniziativa referendaria ne determina in modo automatico

l'inoperatività per la parte in cui essa collega la concessione del

credito agevolato alle finalità della pianificazione commerciale ivi

richiamata (art. 1 e art. 6, quinto comma, punto 4, della legge n.

517 del 1975). Quanto alla seconda, va rilevato che essa consente

alle autorità comunali di prefigurare ipotesi di incompatibilità

tra insediamenti commerciali e zone di particolare interesse locale

in funzione di interessi ambientali e storici; il che spiega

l'esclusione di detta peculiare normativa - che pone un limite

esterno alla libertà di commercio, con connotati di pianificazione -

dall'ambito dell'iniziativa referendaria.

7. - Per tutte le ragioni svolte risulta chiaro che l'iniziativa

referendaria incide esclusivamente sul momento della pianificazione

commerciale e non è contraddittoria con la disciplina - contenuta

nello stesso testo di legge e non toccata dal quesito referendario -

relativa al potere del sindaco di autorizzare l'esercizio

dell'attività commerciale, che può continuare a permanere in via

autonoma, anche in assenza di poteri pianificatori, qualora il referendum avesse esito positivo.