Sentenza n. 299/1974

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso del Presidente della Regione

siciliana, notificato il 19 aprile 1974, depositato in cancelleria il 24

successivo ed iscritto al n. 4 del registro 1974, per conflitto di

attribuzione sorto a seguito della circolare del Ministro per le

finanze n. 15/1704 del 13 febbraio 1974 contenente istruzioni per

l'applicazione dell'art. 5 del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602

(Disposizioni sulla riscossione delle imposte sul reddito).

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nell'udienza pubblica del 23 ottobre 1974 il Giudice relatore

Giovanni Battista Benedetti;

uditi gli avvocati Giuseppe Chiarelli e Antonio Sorrentino, per la

Regione siciliana' ed il sostituto avvocato generale dello Stato

Michele Savarese, per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

Con ricorso notificato il 19 aprile 1974 il Presidente della

Regione siciliana ha sollevato conflitto di attribuzione con lo Stato

in relazione alla circolare del Ministro per le finanze n. 15/1704 del

13 febbraio 1974 contenente istruzioni per l'applicazione dell'art. 5

del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, recante disposizioni sulla

riscossione delle imposte sul reddito, per i seguenti motivi:

1) violazione delle competenze costituzionalmente garantite alla

Regione dagli artt. 37 dello Statuto e 7 del d.P.R. n. 1074 del 1965 in

quanto con la circolare si stabilisce - in contrasto peraltro con

quanto precedentemente disposto dall'Assessore regionale per le finanze

con propria circolare del 22 gennaio 1974 - che i versamenti delle

ritenute sui redditi di lavoro dei dipendenti degli stabilimenti

esistenti nell'Isola debbono essere fatti presso l'esattoria in cui le

imprese hanno la loro sede legale e non già direttamente all'esattoria

siciliana nella cui circoscrizione ha sede lo stabilimento;

2) violazione dell'art. 43 dello Statuto e dell'art. 12, n. 4,

della legge 9 ottobre 1971, n. 825, contenente delega per la riforma

tributaria, in quanto le norme sulla riscossione delle imposte di

spettanza della Regione siciliana non potevano essere modificate con

una normale legge ordinaria o un decreto legislativo delegato ma solo

ricorrendo alla speciale procedura che richiede il previo intervento

della commissione paritetica (art. 43) e l'emanazione di un apposito

decreto legislativo di attuazione dello Statuto (art. 12, n. 4) per

quel coordinamento delle entrate tributarie della Regione resosi

necessario a seguito della nuova disciplina delle imposte.

L'illegittimità denunciata appare assai più grave ove si

consideri che il Ministro, impartendo disposizioni per un diverso

versamento dei tributi, non ha prescritto che l'esattore percipiente

versi immediatamente alla Regione ciò che le spetta;

3) violazione dell'art. 134 della Costituzione e dell'articolo 20

dello Statuto siciliano nonché dei principi generali in tema di

disapplicazione degli atti amministrativi. La circolare ministeriale ha

dettato una disciplina dei versamenti delle ritenute sui redditi di

lavoro prodotti in Sicilia da dipendenti di imprese che hanno la sede

legale nel restante territorio nazionale che è diversa e contrastante

con quella emanata dall'Assessore regionale per le finanze il 22

gennaio 1974. Questa circolare assessoriale non poteva essere

disapplicata con le istruzioni ministeriali giacché, come la Corte ha

stabilito in altre occasioni, al Governo non spetta un siffatto potere,

ma solo la facoltà di sollevare conflitto di attribuzione se gli atti

amministrativi regionali invadano la competenza statale (sentenza 207

del 1971 e 184 del 1972). Da ciò la lesione dell'art. 134 Cost. in

quanto il Governo, non sollevando il conflitto, avrebbe sottratto alla

Regione la garanzia del giudizio di costituzionalità.

Conclude pertanto la difesa chiedendo l'annullamento della

circolare impugnata.

Nel giudizio dinanzi a questa Corte si è costituito il Presidente

del Consiglio dei ministri rappresentato e difeso dall'Avvocatura

generale dello Stato.

Nell'atto di costituzione, depositato in cancelleria il 9 maggio

1974, l'Avvocatura afferma che i rilievi di illegittimità formulati

nel primo motivo del ricorso non sono pertinenti al proposto conflitto

di attribuzione poiché riguardano la pretesa illegittimità dell'art.

5 del d.P.R. n. 602 del 1973 e non la circolare applicativa di tale

articolo. Comunque nei riguardi della norma indicata, che è stata

impugnata con autonomo ricorso, è opportuno rilevare che il nuovo

sistema di riscossione alla fonte delle ritenute di redditi di lavoro

dalla stessa previsto non si riferisce formalmente alla previsione

dell'art. 7, comma secondo, del d.P.R. n. 1074 del 1965 che ha ad

oggetto soltanto i tributi sui redditi di lavoro dei dipendenti delle

imprese industriali con stabilimenti ed impianti in Sicilia.

Con la riforma tributaria sono scomparse le imposte sui redditi di

lavoro ed il prelievo fiscale è ora demandato a un nuovo tributo

personale che non si applica soltanto sui redditi di lavoro, ma sul

reddito complessivo del soggetto nel cui contesto i vari redditi

provenienti da diverse categorie perdono la loro individualità.

Consegue da ciò ché essendo stato soppresso il tributo sui

redditi di lavoro, oggetto della previsione dell'art. 7 del d.P.R. n.

1074 del 1965, l'art. 5 del d.P.R. n. 602 del 1973, che disciplina il

versamento. tra l'altro, delle ritenute a titolo di acconto sui redditi

di lavoro, non contrasta col predetto art. 7 e deve perciò trovare

applicazione anche nel territorio regionale.

Questo non significa ovviamente, che alla Sicilia non competa più

l'imposta erariale sul reddito dei lavoratori dipendenti dagli

stabilimenti siti nel suo territorio. È certo però che a decorrere

dal 10 gennaio 1974 la percezione dei tributi spettanti alla Regione

non può avvenire sulla base delle superate disposizioni del d.P.R. n.

IO74 del 1965, ma occorreranno nuove norme da emanarsi con decreto

legislativo ai sensi dell'art. 12, punto 4, della legge 9 ottobre 1971,

n.825.

Privo di fondamento, secondo l'Avvocatura, è anche il secondo

motivo del ricorso in cui si assume la violazione dell'art. 43 dello

Statuto e dell'art. 12, punto 4, della legge di delega per la riforma

tributaria. La circolare ministeriale si inserisce perfettamente nel

solco delle direttive tracciate dagli indicati precetti, giacché con

le sue istruzioni si è inteso salvaguardare la soluzione che sarà

adottata in sede di emanazione del provvedimento legislativo di

coordinamento. Proprio a tal fine è stato disposto il separato

versamento da parte dei sostituti d'imposta e la separata

contabilizzazione da parte delle esattorie delle ritenute di acconto

sui redditi di lavoro riferibili agli stabilimenti operanti in Sicilia

ma con domicilio fiscale fuori del suo territorio.

Contesta infine l'Avvocatura l'affermazione che la circolare

ministeriale sia lesiva delle funzioni amministrative regionali per

aver comportato la disapplicazione dell'atto 22 gennaio 1974 con il

quale l'Assessore per le finanze invitava i sostituti d'imposta

interessati a versare alle esattorie dell'Isola le ritenute d'acconto

sui redditi di lavoro. Non pertinente alla fattispecie ritiene il

richiamo alle sentenze n. 207 del 1971 e n. 184 del 1972 giacché

allora venivano in esame due circolari ministeriali con cui si

impartivano agli uffici distrettuali delle imposte direttive in

contrasto con decreti del Presidente della Regione interassessoriali

emanati in applicazione di una specifica legge regionale. Nel caso in

esame non ci si trova di fronte ad un vero e proprio atto

amministrativo ma a semplici lettere "cliché" indirizzate

dall'Assessore a soggetti di diritto privato ed è evidente che nei

confronti di atti del genere non sono sollevabili i conflitti di

attribuzione previsti dall'art. 134 della Costituzione.

Conclude pertanto l'Avvocatura chiedendo che la Corte voglia

respingere il ricorso.

La difesa della Regione ha presentato anche una lunga memoria nella

quale svolge ulteriormente i motivi di incostituzionalità formulati

nel ricorso confermando le conclusioni già prese. Considerato in diritto :

- Col ricorso indicato in epigrafe la Regione siciliana ha

impugnato la circolare del Ministro per le finanze 13 febbraio 1974 con

la quale "in attesa dell'emanazione delle norme relative al

coordinamento delle entrate tributarie della Regione con la nuova

disciplina delle imposte sul reddito e della relativa riscossione" sono

state date disposizioni in materia di versamento delle ritenute alla

fonte sui redditi di lavoro dipendente. Dopo aver riaffermato l'obbligo

previsto dall'art. 5 del d.P.R. n 602 del 1973 del versamento

all'esattoria nella cui circoscrizione il sostituto d'imposta ha il

domicilio fiscale, la circolare precisa che i sostituti d'imposta che

hanno tale domicilio fuori del territorio della Sicilia e stabilimenti

industriali e commerciali nell'Isola debbono eseguire il versamento

delle ritenute relative ai dipendenti occupati presso tali stabilimenti

con separate distinte o separato bollettino di conto corrente postale e

con l'annotazione nella causale del versamento che trattasi di

"personale di stabilimenti in Sicilia". Analoga procedura viene

prescritta per i sostituti d'imposta con domicilio fiscale in Sicilia e

stabilimenti situati nel restante territorio nazionale, con l'uso, in

luogo dell'annotazione precedente, dell'altra "personale di

stabilimenti fuori Regione".

2. - Tra le varie censure mosse alla citata circolare mette conto

di esaminare per prima quella relativa alla pretesa violazione degli

artt. 134 Cost. e 20 dello Statuto, nonché dei principi generali in

tema di disapplicazione degli atti amministrativi sostenuta dalla

difesa regionale sul rilievo che avendo l'Assessore regionale per le

finanze disciplinato con propria precedente circolare ed in modo del

tutto diverso la stessa materia (i sostituti d'imposta erano stati

invitati a versare le ritenute medesime direttamente alle esattorie

nella cui circoscrizione sono ubicati in Sicilia gli stabilimenti) il

Governo avrebbe dovuto sollevare conflitto di attribuzione nei riguardi

di tale atto regionale, se ritenuto lesivo della propria competenza, e

non già disporne la disapplicazione con le successive istruzioni

ministeriali.

La censura non è fondata. La circolare impugnata non ha leso

alcuna prerogativa statutaria della Regione. Con essa il Ministro,

nell'esercizio di un suo autonomo potere che non può essergli

disconosciuto, ha inteso dare pratica attuazione al disposto di una

norma emanata dal legislatore nazionale impartendo istruzioni ad uffici

da esso dipendenti sulle formalità da seguire in sede di versamento

delle ritenute sui redditi di lavoro nell'ambito del territorio

regionale. La situazione di specie non ha nulla a che vedere con quella

presa in esame dalla Corte nelle precedenti occasioni ricordate dalla

difesa della Regione (sent. 207/1971 e 184/19721. Nei casi allora in

esame le circolari ministeriali che la Corte ha annullato non si

riferivano a materia di competenza statale, ma impartivano istruzioni

perché fossero disapplicati provvedimenti amministrativi adottati

dalla Regione per dare esecuzione a leggi regionali.

Casi quindi del tutto opposti a quello che viene qui in

considerazione in cui ci si trova invece dinanzi ad un atto

assessoriale che, nell'intento di dare concreta attuazione ad una

disposizione di legge statale nel territorio della Regione, impartisce

le relative istruzioni rivelatesi poi in contraddizione con quelle

successivamente emanate dal Ministro competente.

L'atto dell'Assessore avrebbe potuto formare oggetto di impugnativa

da parte dello Stato, ma il fatto che contro di esso non sia stato

sollevato il relativo conflitto di attribuzione non può importare

acquiescenza a quanto con quell'atto di sposto, né tampoco significare

che dovesse ormai ritenersi preclusa la facoltà del Ministro di

impartire proprie autonome istruzioni nella medesima materia.

3. - Altro motivo di incostituzionalità formulato dalla Regione

nei riguardi della circolare ministeriale è la violazione dell'art. 37

dello Statuto e dell'art. 7 delle norme di attuazione approvate con

d.P.R. n. 1074 del 1965. Trattasi di motivo identico a quello svolto

nei confronti dell'art. 5 del d.P.R. n. 602 del 1973, oggetto di

autonomo ricorso con cui la Regione ha denunciato la lesione del potere

statutariamente riconosciutole di riscuotere l'imposta di ricchezza

mobile gravante sulla quota del reddito prodotto dagli stabilimenti e

dagli impianti operanti in Sicilia, ma con sede legale dell'impresa

fuori del suo territorio.

L'imposta cui si riferisce la circolare impugnata è diversa

perché non riguarda i redditi delle imprese, bensì i redditi di

lavoro dei dipendenti delle imprese industriali e commerciali che hanno

stabilimenti ed impianti nel territorio della Regione e sede centrale

fuori del suo territorio. Anche per tali imposte la difesa della

Regione ha lamentato la lesione del suo potere di riscossione diretta

giacché, a seguito della sopravvenuta modifica del sistema della loro

riscossione, il versamento delle ritenute sui redditi di lavoro viene

ora eseguito dal sostituto d'imposta all'esattoria in cui l'impresa ha

la sede centrale, mentre per il passato la riscossione mediante

iscrizione a ruolo spettava agli organi regionali.

Anche questa doglianza non è fondata. Anzitutto va precisato che

non pertinente è il richiamo dell'art. 37 dello Statuto dal momento

che questa norma si riferisce esclusivamente all'imposta di ricchezza

mobile sui redditi delle imprese e non anche all'imposta sui redditi di

lavoro dei dipendenti delle imprese. L'attribuzione di quest'ultimo

tributo alla Regione è difatti prevista dal comma secondo dell'art. 7

delle norme di attuazione e non è contemplata da alcuna norma

statutaria.

Ma a parte ciò, a risolvere la questione proposta valgono le

considerazioni svolte dalla Corte per la decisione del ricorso di

impugnativa diretta dell'art. 5 del d.P.R. n. 602 del 1973 discusso

nella stessa udienza. Al pari dell'imposta di ricchezza mobile sui

redditi delle i'mprese, anche l'imposta sui redditi di lavoro

dipendente è stata soppressa a decorrere dal 10 gennaio 1974 per

effetto dell'entrata in vigore della riforma tributaria, con l'ovvia

conseguenza che il preesistente sistema della sua riscossione mediante

iscrizione a ruolo è venuto correlativamente a cessare.

In luogo di tale tributo è stata istituita nel nuovo ordinamento

l'imposta progressiva sul reddito delle persone fisiche (d.P.R. 29

settembre 1973, n. 597), la cui struttura è completamente diversa in

quanto alla formazione del reddito sul quale va calcolato il nuovo

tributo concorrono ora tutti i cespiti di diversa origine che

pervengono al soggetto passivo dell'imposizione, di tal che il reddito

del suo lavoro, in origine autonomamente tassato, non ha più

individuale rilevanza agli effetti fiscali.

Per effetto della sostituzione di siffatto nuovo tributo a quello

preesistente, posta in essere dal legislatore nazionale in sede di una

riforma generale e di vasta portata del suo sistema tributario, non si

è inteso tuttavia pregiudicare i rapporti finanziari tra Stato e

Regione siciliana sottraendo a quest'ultima tributi in precedenza alla

stessa attribuiti. La necessità di un coordinamento tra entrate

tributarie siciliane e nuovo ordinamento tributario nazionale è stata

avvertita dallo stesso legislatore in sede di delega ed all'uopo l'art.

12, punto 4, della legge n. 825 del 1974 ha demandato il coordinamento

ad apposito decreto legislativo da emanarsi proprio nel rispetto della

procedura indicata dall'art. 43 dello Statuto, che la difesa della

Regione assume essere stato violato dalla circolare ministeriale.

Anche questa censura perciò appare infondata. Le istruzioni

ministeriali non pregiudicano le soluzioni che potranno essere adottate

in sede di emanazione della disciplina di coordinamento, ed in loro

attesa, - dato che non v'è dubbio che trattasi di tributi spettanti

alla Regione, in quanto espressamente previsti dall'art. 7, comma

secondo, del d.P.R. n. 1074 del 1965 tuttora in vigore - hanno disposto

che i sostituti d'imposta facciano separate distinte di versamento

delle ritenute sui redditi di lavoro dei dipendenti di stabilimenti e

impianti siti in Sicilia con la specifica annotazione che trattasi di

ritenute relative a detto personale. Per effetto di queste istruzioni e

sulla base peraltro della disciplina dettata dal d.P.R. n. 602 del 1973

in tema di versamenti diretti e relativi termini riscosso tali entrate,

dovrà immediatamente trasmettere il relativo importo alla Regione,

onde evitare che questa abbia a subire pregiudizio nell'assolvimento

delle sue funzioni per effetto di ritardi - non giustificati dalla

normativa predisposta - nell'acquisizione di quanto ad essa è dovuto.

Qualora tali ritardi si verificassero non mancherebbero alla Regione i

rimedi giurisdizionali previsti dall'ordinamento.