Sentenza n. 29/1964

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 10, secondo

comma, e 8, ultimo comma, del D.P.R. 11 gennaio 1956, n. 20, promosso

con ordinanza emessa il 20 marzo 1963 dal Tribunale di La Spezia nel

procedimento civile vertente tra Bettaccini Giuseppe ed altri e

l'Istituto nazionale della previdenza sociale, iscritta al n. 104 del

Registro ordinanze 1963 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica, n. 153 dell'8 giugno 1963.

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Bettaccini Giuseppe ed

altri;

udita nell'udienza pubblica del 22 gennaio 1964 la relazione del

Giudice Francesco Paolo Bonifacio;

udito l'avv. Giuseppe Guarino, per Bettaccini Giuseppe ed altri.

Ritenuto in fatto :

Con ordinanza emessa il 20 marzo 1963 nel procedimento civile

instaurato dal signor Giuseppe Bettaccini e da altri tredici operai

permanenti dello Stato cessati dal servizio contro l'Istituto nazionale

della previdenza sociale il Tribunale di La Spezia, parzialmente

accogliendo un'istanza degli attori, ha sollevato la questione di

legittimità costituzionale degli artt. 10 e 8, "primo ed ultimo comma

rispettivamente", del decreto legislativo presidenziale n. 20 dell'11

gennaio 1956 in relazione agli artt. 3, 76 e 77 della Costituzione.

Nell'ordinanza il Tribunale, premesso che con legge 20 dicembre

1954, n. 1181, il Governo venne delegato ad emanare nuove norme sullo

statuto degli impiegati dello Stato e che al n. 13 dell'art. 2 si

stabiliva, fra l'altro, che il nuovo statuto dovesse disciplinare anche

il trattamento di quiescenza con determinazione dell'aliquota della

retribuzione fondamentale da assumere a base della liquidazione del

predetto trattamento e di quello previdenziale nonché delle relative

trattenute, osserva che l'art. 10 del decreto presidenziale delegato,

dopo aver riconosciuto il diritto dei salariati di ruolo all'integrale

trattamento pensionistico a carico dello Stato, ha stabilito il

principio che lo Stato subentra nei diritti dei salariati, delle loro

vedove e dei loro orfani alla pensione o quota di pensione relativa

all'assicurazione invalidità, vecchiaia e superstiti per i servizi

resi dal 1 gennaio 1926 che siano valutati anche per la pensione

statale. Secondo l'ordinanza è rilevante per il giudizio in corso e

non manifestamente infondata la questione di legittimità

costituzionale di tale norma che ha dettato una disciplina che esula

dai limiti e dai criteri direttivi dettati dalla legge di delega, la

quale, oltre tutto, è ispirata al fine di predisporre una migliore

tutela ed una più adeguata previdenza di tutti i dipendenti dello

Stato; si osserva altresì che il salariato, avendo contribuito con

distinte ritenute alla formazione tanto del fondo pensione statale

quanto del fondo pensione invalidità, vecchiaia e superstiti, matura

per ciò stesso il diritto ai due trattamenti pensionistici con la

conseguenza della illegittimità di una norma che vi ponga limiti non

consentiti. Il citato art. 10, oltre che contrastare con gli artt. 76 e

77 della Costituzione per il denunziato eccesso di delega, violerebbe

secondo l'ordinanza anche l'art. 3 della Costituzione in quanto

"conservando la pensione I.N.P.S. ai salariati in servizio e

togliendola a quelli a riposo, non tratta i salariati dello Stato in

modo uguale agli altri lavoratori".

La stessa ordinanza denunzia infine l'illegittimità costituzionale

dell'ultimo comma dell'art. 8 del decreto delegato n. 20 del 1956 che

ha retrodatato al 1 maggio 1952 l'applicazione della norma, contenuta

nel primo comma dello stesso articolo, che aumenta per i salariati

dello Stato la ritenuta in conto entrata del Tesoro:

nessuna disposizione della legge di delega può infatti ritenersi

abbia consentito siffatta retrodatazione.

L'ordinanza è stata ritualmente notificata alle parti ed al

Presidente del Consiglio dei Ministri il 26 aprile 1963, comunicata ai

Presidenti delle Camere del Parlamento il 24 aprile 1963 e pubblicata

sulla Gazzetta Ufficiale, n. 153 dell'8 giugno 1963.

Nel presente giudizio non è intervenuto il Presidente del

Consiglio dei Ministri; si sono costituiti con atto 28 giugno 1963 e

con la difesa degli avvocati Giuseppe Guarino e Franco Santini il

signor Giuseppe Bettaccini e tutti gli altri attori del giudizio di

merito.

Nell'atto di costituzione viene richiamata la precedente

legislazione in tema di trattamento di quiescenza dei salariati di

ruolo dello Stato; si sostiene che il Governo è incorso in un

inequivocabile eccesso di delega, giacché l'art. 2, n. 13, della legge

delegante n. 1181 del 1954 gli consentiva solo il riordinamento della

pensione statale e non anche quello della pensione a carico

dell'I.N.P.S., ed in una patente violazione del principio di

eguaglianza; si conclude con la richiesta di dichiarazione di

illegittimità costituzionale non solo delle menzionate disposizioni

della legge delegata, ma anche degli artt. 18 e segg. del R.D.L. 31

dicembre 1925, n. 2383, e degli artt. 14 e segg. del R.D. 28 giugno

1933, n. 704.

Nella memoria depositata il 9 gennaio 1964 le parti costituite

hanno osservato che in base alla legislazione precedente la pensione

statale veniva liquidata ai salariati previa deduzione di quella a

carico dell'I.N.P.S. e che la nuova disciplina disposta dall'art. 10

del decreto delegato (integrale liquidazione della pensione statale e

incameramento allo Stato della pensione invalidità, vecchiaia e

superstiti), se in sostanza lascia invariato il risultato pratico,

viene ad instaurare un sistema che dal punto di vista giuridico è

profondamente diverso, in quanto detta ex novo la regolamentazione di

due istituti affatto distinti - pensione statale e pensione I.N.P.S. -

laddove la delega riguardava solo ed esclusivamente la pensione

statale. Il nuovo regime è anche sostanzialmente illegittimo, perché

senza ragione giustificatrice lo Stato priva il salariato di un diritto

maturato nei confronti dell'I.N.P.S. per effetto dei contributi

versati. La violazione del principio di eguaglianza è resa evidente

non solo dal diverso trattamento del salariato secondo che sia in

servizio o a riposo, ma anche dall'eguale trattamento di due situazioni

diverse: quello del comune dipendente dello Stato che è assoggettato

ad un'unica ritenuta e riceve un solo trattamento pensionistico e

quella del salariato che raggiunge lo stesso risultato pur essendo

stato sottoposto a due ritenute distinte ed autonome. I contributi già

versati dai salariati possono costituire solo a loro favore un diritto,

rispetto al quale lo Stato è del tutto estraneo e la disciplina

dettata dalla norma denunziata è dipesa dal fatto che il legislatore

delegato ha esercitato retroattivamente il potere conferitogli, mentre

nel silenzio della legge di delega egli avrebbe dovuto rispettare il

principio generale dell'irretroattività ed avrebbe potuto disporre

solo per l'avvenire.

Nell'udienza pubblica del 22 gennaio 1964 l'avv. Giuseppe Guarino

ha ribadito le tesi sostenute nell'atto di costituzione e nella

memoria. Considerato in diritto :

1. - La Corte non può portare il suo esame sugli artt. 18 e segg.

del R.D.L. 31 dicembre 1925, n. 2383, e sugli artt. 14 e segg. del R.D.

28 giugno 1933, n. 704 - dei quali la difesa del Bettaccini nell'atto

di costituzione ha chiesto la dichiarazione di incostituzionalità -

giacché il giudizio incidentale di legittimità costituzionale è

circoscritto nei confini fissati dall'ordinanza di rimessione e non

può riguardare, secondo la costante giurisprudenza di questa Corte

(cfr. da ultimo sentenze nn. 119 e 127 del 1963), nuove eccezioni

sollevate dalle parti.

2. - Nel dispositivo dell'ordinanza di rimessione viene sollevata

la questione di legittimità costituzionale degli artt. 10 e 8, "primo

ed ultimo comma rispettivamente", del D.P.R. n. 20 dell'11 gennaio

1956. Ma dalla motivazione si ricava con assoluta certezza che la prima

norma sottoposta al controllo di costituzionalità non è quella del

primo comma dell'art. 10, bensì l'altra contenuta nel successivo

secondo comma. Individuata così la disposizione effettivamente

denunziata, la Corte, nell'esercizio del suo potere di interpretare

l'ordinanza ai fini della determinazione dei limiti del giudizio di

legittimità costituzionale, accerta preliminarmente che quello attuale

ha ad oggetto l'art. 10, secondo comma, e l'art. 8, ultimo comma, del

D.P.R. 11 gennaio 1956, n. 20.

3. - La Corte è chiamata a decidere, in primo luogo, se la norma

contenuta nell'art. 10, secondo comma, del D.P.R. 11 gennaio 1956, n.

20, emanato in forza dell'art. 2, n. 13, della legge delegante 20

dicembre 1954, n. 1181, in quanto stabilisce che lo Stato subentra nei

diritti dei salariati e delle loro vedove ed orfani alla pensione o

quota di pensione relativa all'assicurazione obbligatoria invalidità,

vecchiaia e superstiti per i servizi resi dal 1 gennaio 1926 valutati

anche per la pensione statale, abbia ecceduto i limiti della delega.

L'argomento addotto dall'ordinanza di rimessione ed ampiamente

sviluppato dalla difesa del Bettaccini è basato sull'assunto che,

essendo la norma delegante rivolta esclusivamente al riordinamento

della pensione statale, il legislatore delegato, mentre legittimamente

nel primo comma dell'art. 10 ha stabilito che questa venga ai salariati

corrisposta in misura integrale, non avrebbe potuto disporre, come ha

fatto nel successivo comma, anche la disciplina relativa alla pensione

a carico dell'Istituto nazionale della previdenza sociale. Ma la

censura non ha fondamento, perché non tiene conto del fatto che le

norme dettate dall'art. 10, primo e secondo comma, riguardano il

trattamento di quiescenza che al salariato di ruolo ed agli aventi

diritto compete per i servizi, e solo per questi, resi allo Stato e

valutati ai fini della pensione statale: sicché rientrava certamente

nei poteri del Governo, in virtù della delega contenuta nell'art. 2,

n. 13, della legge delegante, quello di definire, ai fini della

determinazione del trattamento di quiescenza per i Servizi resi allo

Stato, i rapporti salariati-Stato-I.N.P.S. scaturenti dal vigente

sistema di ritenute.

A sostegno di tale conclusione sta la considerazione che il

legislatore delegato in sostanza non ha modificato il complessivo

trattamento di quiescenza che ai salariati competeva in base alla

precedente legislazione, in conformità della quale essi, assoggettati

durante il servizio alla ritenuta in conto entrate del Tesoro (ma in

misura ridotta rispetto agli altri dipendenti) ed ai contributi per

l'assicurazione invalidità, vecchiaia e superstiti, percepivano la

pensione statale nell'ammontare risultante dalla previa detrazione

della pensione I.N.P.S. I vari provvedimenti - R.D. 24 dicembre 1924,

n. 2114, "testo unico delle disposizioni legislative sullo stato

giuridico e sul trattamento economico dei salariati dello Stato";

R.D.L. 31 dicembre 1925, n. 2383, "norme per il trattamento di

quiescenza dei salariati statali"; R.D. 28 giugno 1933, n. 704, "norme

per il funzionamento presso l'Amministrazione dello Stato dei servizi

inerenti alla liquidazione delle pensioni"; D.L. C. P. S.13 agosto

1947, n. 833, "miglioramenti sui trattamenti di quiescenza" - hanno

disciplinato sempre unitariamente e nell'ambito della normativa

relativa al trattamento statale di quiescenza le conseguenze derivanti

dalla duplice ritenuta, e ciò conferma che il legislatore delegato,

mantenendo fermo il già vigente divieto di cumulo delle due pensioni e

limitandosi ad articolarlo diversamente al solo fine di una

semplificazione contabile, non è incorso in alcun eccesso nei riguardi

della legge di delega che gli conferiva il potere di dettare una nuova

disciplina sul trattamento di quiescenza di tutti i dipendenti dello

Stato e, perciò, anche dei salariati. E non è senza rilievo la

circostanza che lo stesso Parlamento con l'articolo unico della

successiva legge 13 agosto 1957, n. 762, che ha aggiunto il comma 3 bis

all'art. 10 in esame, ha espressamente confermato il vigore del secondo

comma che forma oggetto del presente giudizio.

Stando così le cose, non hanno valore tutte le considerazioni

contenute nell'ordinanza e negli atti difensivi che, presupponendo un

eccesso di delega, pongono in evidenza la diversità istituzionale

della pensione statale e della pensione I.N.P.S. per dedurne che il

legislatore delegato non avrebbe potuto limitare o addirittura

annullare un diritto (e cioè quello alla pensione invalidità,

vecchiaia e superstiti) già maturato attraverso la ritenuta dei

relativi contributi. Ed invero, mentre non si può porre in proposito

alcuna questione di retroattività, è sufficiente osservare che il

diritto sorge da una norma che lo attribuisce, sicché la censura altro

non ripropone se non lo stesso problema di eccesso di delega che la

Corte, per le cose dette, ritiene vada risolto negativamente.

Non ha influenza, infine, il fatto che questa Corte con sentenza n.

28 del 27 maggio 1961 dichiarò l'illegittimità costituzionale

dell'art. 27 del D.P.R. 26 aprile 1957, n. 818, in relazione alla legge

di delega n. 218 del 4 aprile 1952, giacché le questioni di eccesso

di delega vanno esaminate e risolte con esclusivo riferimento alle

rispettive leggi di delegazione.

4. - Escluso ogni eccesso di delega, la Corte non ravvisa nel

disposto dell'art. 10, secondo comma, una violazione del principio di

eguaglianza sancito dall'art. 3 della Costituzione.

Dalla motivazione dell'ordinanza di rimessione si desume che il

Tribunale ha ravvisato tale violazione sotto un duplice profilo:

quello del diverso trattamento fatto ai salariati secondo che siano in

servizio o a riposo e l'altro del diverso trattamento fatto ai

salariati dello Stato nei confronti degli altri lavoratori.

Quanto al primo punto, la violazione del principio di eguaglianza

risulterebbe dal terzo comma dello stesso art. 10 (ora parzialmente

riformato dalla legge 13 agosto 1957, n. 762), il quale ha stabilito

che al salariato di ruolo in servizio e che alla data in cui ha effetto

il decreto delegato abbia acquisito il diritto alla pensione I.N.P.S.

il disposto del secondo comma si applica solo al momento della

cessazione dal servizio. Ma va osservato che le due norme confrontate

regolano situazioni diverse, per le quali legittimamente il legislatore

ha potuto dettare discipline diverse (cumulabilità della pensione

I.N.P.S. con lo stipendio; non cumulabilità della pensione statale con

la pensione I.N.P.S.) con apprezzamento discrezionale che in quanto non

arbitrario si sottrae al sindacato di questa Corte.

A non diverso risultato conduce il confronto fra il trattamento dei

salariati e quello degli altri dipendenti dello Stato, sul quale ha

particolarmente insistito la difesa del Bettaccini. Ed in effetti non

si tratta, come si sostiene, di un trattamento uguale (diritto ad una

sola pensione) di due situazioni diverse (una sola ritenuta per i

comuni dipendenti; una duplice ritenuta per i salariati). A parte la

diversità delle percentuali di ritenuta in conto entrata del Tesoro

(che per i salariati era determinata nella misura del 4 per cento: cfr.

R.D.L. 31 dicembre 1925, n. 2383), sta il fatto che, essendo

diversamente regolati i presupposti del diritto a pensione statale e

quelli del diritto a pensione I.N.P.S., non è esatto che l'intera

disciplina sia identica, potendo verificarsi il caso che il salariato

al momento della cessazione dal servizio non possa godere della

pensione statale ed abbia invece maturato il diritto alla pensione

invalidità, vecchiaia e superstiti. La duplice ritenuta costituisce,

cioè, la premessa di un più sicuro trattamento previdenziale, secondo

le direttive di una politica sociale che il legislatore delegato ha

voluto mantener ferma anche per il futuro, come si evince dal disposto

degli artt. 8 e 12 (unificazione della ritenuta in conto entrata del

Tesoro, abolizione della assicurazione invalidità vecchiaia e

superstiti per i salariati nominati dopo il 1 luglio 1956, ma obbligo

dello Stato di aggiornare la posizione assicurativa eventualmente già

costituita qualora al momento della cessazione dal servizio non sia

maturato il diritto alla pensione statale).

Né, infine, può dirsi che ai salariati dello Stato venga fatto un

trattamento deteriore rispetto agli altri lavoratori. Vero è che nella

recente legislazione previdenziale (art. 10 della legge 4 aprile 1952,

n. 218) viene affermato, come questa Corte ha accertato (sentenza n. 28

del 27 maggio 1961), il principio del cumulo delle pensioni maturate in

base a distinte contribuzioni assicurative; ma è altrettanto vero che

la disciplina relativa ai salariati statali trova la sua

giustificazione nel fatto che il cumulo non è consentito solo quando

(o nei limiti in cui) i servizi resi con iscrizione obbligatoria

all'assicurazione siano valutati anche per la pensione statale, con la

chiara conseguenza che anche per questi lavoratori, ove tale

coincidenza totale o parziale non vi sia, si applica la regola del

cumulo dei due trattamenti di quiescenza.

5. - La seconda questione sottoposta all'esame della Corte riguarda

la legittimità costituzionale dell'ultimo comma dell'art. 8 del

decreto delegato, denunziato per eccesso di delega. Mentre, infatti,

legittimamente il Governo, in forza della delega contenuta nell'art. 2,

n. 13, della legge delegante, avrebbe modificato, nel primo comma del

predetto articolo, la misura della ritenuta in conto entrate del

Tesoro, disponendone l'aumento dal 4 al 6 per cento, non altrettanto

legittimamente, secondo l'ordinanza di rimessione e l'assunto delle

parti, ne avrebbe stabilita la decorrenza dal 1 maggio 1952. Nessuna

norma della legge delegante, infatti, consentiva di dare alla

disposizione un'efficacia retroattiva e perciò il Governo

nell'esercizio della delega non avrebbe potuto disporre che per

l'avvenire.

La Corte ritiene che anche nel fissare la data di decorrenza della

disciplina delegata il Governo debba osservare i principi ed i criteri

direttivi della legge delegante, in conformità dell'art. 76 della

Costituzione, e che, di conseguenza, si debba, in relazione alle

singole leggi di delega, accertare se il legislatore delegato abbia il

potere di conferire alle norme un'efficacia retroattiva. Tuttavia nella

specie la questione non appare fondata. L'art. 8, infatti, non si

limita ad aumentare per i salariati di ruolo la ritenuta in conto

entrate del Tesoro - realizzando così una disciplina unitaria per

tutti i dipendenti dello Stato - ma accolla allo Stato, nel secondo

comma, i contributi per l'assicurazione invalidità vecchiaia e

superstiti anche per la parte che in base alla legislazione vigente

sarebbe dovuta dai salariati: ed è per entrambe le disposizioni che

l'ultimo comma stabilisce la decorrenza dal 1 maggio 1952, coincidente

con la data di entrata in vigore della legge 4 aprile 1952, n. 218,

sul riordinamento delle pensioni dell'assicurazione obbligatoria.

L'art. 8, valutato in questa sua inscindibile unità, non appare fonte

di una disciplina retroattiva del sistema delle ritenute, giacché esso

dispone solo una diversa imputazione delle ritenute già effettuate,

senza con ciò minimamente ledere la posizione degli interessati, ma

anzi con loro vantaggio: i salariati, infatti, pur conservando la

situazione previdenziale determinata dal versamento dei contributi

I.N.P.S. anche se accollati allo Stato, proprio in forza dell'ultimo

comma dell'art. 8 hanno acquistato il diritto alla restituzione di

quanto, a titolo di ritenuta in conto entrate del Tesoro e di ritenuta

I.N.P.S., era stato trattenuto sulle paghe in misura maggiore rispetto

alla complessiva percentuale del 6 per cento;