Sentenza n. 289/1992

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale del combinato disposto

formato dall'art. 87 del decreto del Presidente della Repubblica 10

gennaio 1957, n. 3 (Testo unico delle disposizioni concernenti lo

statuto degli impiegati civili dello Stato) e dall'art. 276 del regio

decreto 30 gennaio 1941, n. 12 (Ordinamento giudiziario) promosso con

ordinanza emessa il 24 maggio 1991 dalla Sezione disciplinare del

Consiglio Superiore della Magistratura, nel procedimento disciplinare

a carico di Giuseppe Renato Croce iscritta al n. 661 del registro

ordinanze 1991 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 44, prima serie speciale, dell'anno 1991;

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nella camera di consiglio del 5 febbraio 1992 il Giudice

relatore Antonio Baldassarre;

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un procedimento disciplinare, instaurato a

seguito di un annullamento con rinvio operato dalla Corte di

cassazione - Sezione unite civili nei confronti di una pronunzia di

inammissibilità di un'istanza presentata dal magistrato d'appello

Giuseppe Renato Croce per ottenere la riabilitazione, ai sensi

dell'art. 178 c.p. o dell'art. 87 del d.P.R. n. 3 del 1957, rispetto

a una decisione di condanna inflittiva della sanzione della censura,

la Sezione disciplinare del Consiglio Superiore della Magistratura ha

sollevato questione di legittimità costituzionale - in riferimento

agli artt. 3, 101, secondo comma, 104, primo comma, e 105 della

Costituzione - avverso il combinato disposto formato dall'art. 87 del

d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3 (Testo unico delle disposizioni

concernenti lo Statuto degli impiegati civili dello Stato), e

dall'art. 276 del regio-decreto 30 gennaio 1941, n. 12 (Ordinamento

giudiziario), nell'interpretazione datane dalla Corte di cassazione

nella formulazione del principio di diritto espresso in sede di

rinvio.

Più precisamente, secondo quanto riferisce il giudice a quo, la

Corte di cassazione ha affermato che "poiché, ai sensi del terzo

comma dell'art. 276 del R.D.L. 31 maggio 1946, n. 511 (recte: R.D. 30

gennaio 1941, n. 12), sono applicabili ai magistrati le disposizioni

generali relative agli impiegati dello Stato, che non siano contrarie

ai regolamenti dell'Ordinamento giudiziario, la riabilitazione,

prevista dall'art. 87 del d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3 è applicabile

ai magistrati, costituendo un istituto di carattere generale che non

si pone in contrasto né con le norme dell'Ordinamento giudiziario,

né con lo status riconosciuto ai giudici". Su questa base, continua

il giudice rimettente, la stessa Corte di cassazione ha operato una

"interpretazione adeguatrice", volta a dare una "concreta portata

giuridica" alle disposizioni impugnate, a seguito della quale la

Sezione disciplinare del C.S.M. dovrebbe eventualmente dichiarare la

riabilitazione del magistrato dopo aver chiesto il parere del

Consiglio giudiziario, in luogo della qualifica di "ottimo" richiesta

dal ricordato art. 87 per gli impiegati statali.

Il giudice a quo - tenuto conto della vincolatività del principio

di diritto per il giudice di rinvio e tenuto conto del fatto che, in

ragione della consolidata estensione ai magistrati di norme di favore

dettate dal legislatore per i procedimenti disciplinari degli

impiegati civili dello Stato (ad es., le norme sulla revisione, sul

condono), si è di fronte a un vero e proprio "diritto vivente" -

dubita che, tra i possibili significati riferibili al combinato

disposto impugnato, quello accolto dalla Corte di cassazione possa

essere viziato d'incostituzionalità: a) "per contrasto con gli artt.

101, comma secondo, 104, comma primo, e 105 della Costituzione, nella

parte in cui, mediante adattamenti procedimentali, attribuisce

competenza al Consiglio giudiziario ad emettere un parere vincolante

per un organo, quale la Sezione disciplinare, avente natura

giurisdizionale"; b) "per contrasto con l'art. 3 della Costituzione,

nella parte in cui la predetta interpretazione equipara

irragionevolmente situazioni profondamente diverse".

In linea generale, il giudice a quo precisa che l'interpretazione

formulata dalla Corte di cassazione muove dalla premessa che la

lacuna derivante dalla mancata previsione della riabilitazione

nell'ordinamento giudiziario possa essere colmata, non già dalle

omonime figure speciali previste dal codice penale (artt. 178 e 179),

dal codice civile (art. 466) e dalla legge fallimentare (artt. 142 e

145 del r.d. n. 267 del 1942), ma dalla riabilitazione delineata

dall'impugnato art. 87 del d.P.R. n. 3 del 1957, che, ad avviso di

quella Corte, è un "istituto di carattere generale". Ed è sulla

base di tale presupposto che, in sede di rinvio, la predetta lacuna

è stata considerata colmabile in via interpretativa, anziché essere

ritenuta, anche nelle particolari forme di valutazione implicate

(giudizi relativi alla qualifica annuale), la logica conseguenza

della strutturazione dell'ordinamento giudiziario in relazione ai

particolari valori costituzionali rispetto ai quali deve esser

improntato lo status del magistrato.

2. - Venendo alle singole questioni di costituzionalità, il

giudice a quo osserva che, per quanto possa spingersi in avanti

l'applicazione dell'analogia e della interpretazione adeguatrice, non

è comunque possibile oltrepassare la linea che separa la

giurisdizione dalla normazione: l'art. 101 della Costituzione,

infatti, nel disporre la "riserva di giurisdizione", mentre, per un

verso, impedisce di invadere lo spazio idealmente riservato alla

giurisdizione, per altro verso, vieta a quest'ultima di assumere i

connotati sostanziali della normazione e di eludere, in tal modo, i

principi della soggezione del giudice alla legge e della funzione

meramente applicativa della giurisprudenza. E, continua il giudice a

quo, sebbene tali principi, a seconda del settore in cui operano,

oscillino da una "stretta legalità" (es. campo penale) a una

posizione che attribuisce al giudice un ruolo di ricerca

dell'equilibrio tra gli interessi in gioco (es. diritto sindacale o

di famiglia), non va dimenticato che in materia di ordinamento

giudiziario e di status dei giudici l'art. 108 della Costituzione

prevede una riserva di legge. Sicché, quando la Corte di cassazione

interpreta gli articoli impugnati affermando che alla qualifica

annuale di "ottimo" (ed evidentemente anche al parere del Consiglio

di amministrazione e a quello della Commissione di disciplina),

prevista come elemento procedimentale per l'applicazione della

riabilitazione agli impiegati civili dello Stato, debba essere

equiparato, con riferimento ai giudici, un parere del Consiglio

giudiziario, richiesto dalla Sezione disciplinare del Consiglio

Superiore della Magistratura su istanza di parte o d'ufficio, si

sarebbe realizzata, ad avviso del giudice a quo, un'indebita

integrazione normativa in una materia la cui disciplina è riservata

al legislatore.

Questa invasione del campo riservato al legislatore comporta,

sempre secondo il giudice a quo, una serie di incongruenze.

Innanzitutto, l'interpretazione della Corte di cassazione verrebbe a

conferire una competenza in materia disciplinare ai Consigli

giudiziari, che sono organi ausiliari del Consiglio superiore nella

sua veste di organo investito di funzioni amministrative, organo

rispetto al quale, come ha riconosciuto codesta Corte, la Sezione

disciplinare gode di una sua propria autonomia. In secondo luogo, il

parere del Consiglio giudiziario prefigurato dalla Corte di

cassazione si porrebbe in contrasto con il principio di completezza

del sistema disciplinare previsto per i magistrati, in relazione al

quale eventuali integrazioni sono possibili, in forza degli artt. 32

e 34 del R.D.L. 31 maggio 1946, n. 511 (Guarentigie della

magistratura), soltanto attraverso il rinvio alle norme del codice di

procedura penale approvato con regio decreto 19 ottobre 1930, n. 1398

(rinvio che, se mai, imporrebbe di chiedere solamente il parere del

Procuratore generale). Infine, la Corte di cassazione, quando prende

atto che non si possono riprodurre per i magistrati gli effetti

previsti per la riabilitazione degli impiegati civili dello Stato

(modifica dei giudizi riportati a seguito della sanzione,

possibilità di ottenere le promozioni ritardate per effetto delle

stesse, recupero degli scatti di anzianità perduti) e quando precisa

che, essendo l'efficacia generale dell'istituto della riabilitazione

quella di far cessare le conseguenze negative delle sanzioni

disciplinari, dovrebbero venir meno nel caso di specie gli effetti

della censura (quali l'ineleggibilità a componente del Consiglio

Superiore della Magistratura e la valutazione della sanzione

disciplinare in sede di progressione in carriera, di trasferimento e

di conferimento degli incarichi direttivi), non procede, secondo il

giudice a quo, ad esaminare quali siano gli effetti della

riabilitazione prevista dall'art. 87 del d.P.R. n. 3 del 1957 al fine

di verificare se questi siano compatibili, ai sensi dell'art. 276 del

r.d. n. 12 del 1941, con lo status di magistrato, ma introduce in

realtà un diverso istituto, se pure recante lo stesso nome di

riabilitazione, dotato di effetti suoi propri, non rinvenibili nel

citato art. 87. Tali "adattamenti" normativi, conclude il giudice a

quo, non sono consentiti alla Corte di cassazione (la quale non può

oltrepassare i confini di un'interpretazione adeguatrice), ma possono

rientrare, in certi casi, soltanto nei poteri della Corte

costituzionale, le cui sentenze, secondo il giudice rimettente,

entrano a pieno titolo tra le fonti del diritto sotto più profili.

3.- L'interpretazione delle norme impugnate da parte della Corte

di cassazione comporta ulteriori profili di dubbia compatibilità con

la Costituzione.

Sotto l'aspetto sostanziale, il giudice a quo osserva che la

riabilitazione prevista dall'art. 87 del d.P.R. n. 3 del 1957

dovrebbe farsi rientrare fra i provvedimenti discrezionali

appartenenti alla categoria della revoca per motivi di opportunità,

comportanti una valutazione comparativa fra l'interesse del soggetto

punito, la gravità della violazione rispetto al pubblico interesse

perseguito dalla pubblica amministrazione e le conseguenze che la

riabilitazione produrrebbe sull'ordine, la disciplina e la

produttività del lavoro negli uffici. A tale valutazione,

strettamente legata al principio del buon andamento

dell'amministrazione (art. 97 della Costituzione), sono funzionali i

criteri cui devono attenersi i pareri del Consiglio di

amministrazione (massimo organo collegiale dell'ordinamento delle

singole amministrazioni) e della Commissione di disciplina, nonché

la deliberazione del Ministro. Tuttavia, in considerazione della

natura giurisdizionale dei provvedimenti della Sezione disciplinare

del Consiglio Superiore della Magistratura, più volte riconosciuta

dalla stessa Corte costituzionale, si deve ritenere che tale Sezione,

dovendo applicare le regole proprie della giurisdizione, esercita

poteri palesemente privi di discrezionalità, tanto che in materia

disciplinare le regole del giudizio richiamate sono quelle previste

nel codice di procedura penale, per le quali si è persino dubitato

che possa parlarsi di vera e propria discrezionalità giudiziale.

Alla luce di queste considerazioni, secondo il giudice a quo,

l'interpretazione fornita dalla Corte di cassazione sarebbe

portatrice di ulteriori incongruenze. Innanzitutto, la Sezione

disciplinare ritiene che, in caso di parere favorevole del Consiglio

giudiziario, ad essa non resterebbe altro che concedere la

riabilitazione, salvo il generale potere di rifiuto di applicazione

per meri vizi di legittimità, dal momento che i contenuti del parere

costituirebbero gli unici motivi da porre a base della susseguente

decisione. In tal modo, la riabilitazione configurata

dall'interpretazione della Corte di cassazione risulterebbe in

realtà ben diversa da quella prevista dall'art. 87 del d.P.R. n. 3

del 1957, per divenire, piuttosto, un provvedimento il cui

ottenimento, in analogia con quanto previsto dagli artt. 178 e 179

del codice penale, sarebbe il contenuto di un diritto soggettivo di

chi abbia riportato la sanzione disciplinare. Inoltre, in

considerazione del carattere amministrativo del Consiglio

giudiziario, la Corte di cassazione, allo scopo di salvare la

discrezionalità del provvedimento di riabilitazione, avrebbe dovuto

riconoscere in materia la competenza del plenum del Consiglio

Superiore della Magistratura. Ma, poiché ciò è sicuramente escluso

dall'essere il "principio di diritto" indirizzato al giudice della

deontologia dei magistrati e poiché, per le ragioni sopra indicate,

quello del Consiglio giudiziario dev'esser configurato come un parere

sul merito (in senso amministrativo) di tipo vincolante, ne

risulterebbero lese sia le prerogative spettanti alla Sezione

disciplinare, sia l'indipendenza della giurisdizione e dell'ordine

giudiziario.

Sotto i profili indicati, le norme impugnate, nel significato loro

attribuito dalla Corte di cassazione, sembrano al giudice a quo

contrastanti con: a) l'art. 101, secondo comma, della Costituzione,

che garantisce l'indipendenza dei giudici come contenuto essenziale

della soggezione degli stessi alla sola legge; b) l'art. 104, primo

comma, della Costituzione, che tutela l'indipendenza ordinamentale

della magistratura; c) l'art. 105 della Costituzione, che attribuisce

in via esclusiva al Consiglio Superiore della Magistratura,

attraverso la Sezione competente, i provvedimenti in materia

disciplinare, i quali, pertanto, non possono essere vanificati ad opera di un organo amministrativo.

4. - Infine, l'interpretazione data dalla Corte di cassazione alle

disposizioni impugnate si pone, in riferimento al principio di

eguaglianza garantito dall'art. 3 della Costituzione, non già come

la conseguenza dell'eliminazione di un'ingiustificata situazione di

disparità, secondo quanto mostra di ritenere quella Corte, ma come

il risultato di un'irragionevole equiparazione di posizioni

profondamente diverse. Tale assunto del giudice a quo è sorretto da

un duplice ordine di argomentazioni.

Sotto un primo profilo, il procedimento disciplinare previsto per

i magistrati appare sensibilmente differente rispetto a quello

esistente per il pubblico impiego: come questo è di natura

amministrativa ed è dotato di garanzie molto limitate, così quello

è assistito da un rigido garantismo, tanto che, a tutela

dell'indipendenza interna ed esterna del magistrato, è

caratterizzato dalle forme e dai principi del processo penale, è

concluso da una decisione denominata sentenza, che è soggetta ad

impugnazione presso le Sezioni unite della Corte di cassazione e a un

procedimento di revisione del tipo di quello disciplinato dal codice

di procedura penale. Profondamente diversi sono, inoltre, i due

sistemi sanzionatori: mentre quello stabilito per gli impiegati

civili dello Stato prevede varie sanzioni (riduzione dello stipendio,

sospensione della qualifica, destituzione) come conseguenza di

altrettante e determinate violazioni, quello predisposto per i

magistrati è dato, invece, da un'unica norma (art. 18 della legge

sulle guarentigie), per la quale, in dipendenza della gravità della

violazione, possono seguire varie sanzioni.

Tali differenze, continua il giudice a quo, attengono a ragioni di

fondo, che trovano espressione negli artt. 101, 107, 104 e 105 della

Costituzione, concernenti la particolare configurazione del rapporto

di impiego del magistrato. Sotto questo profilo, viene in evidenza la

netta differenza tra il rapporto di servizio dei dipendenti pubblici

e quello dei giudici, che si traduce nel diverso fondamento del

relativo potere disciplinare. Il rapporto di pubblico impiego ha come

norma costituzionale di riferimento l'art. 97 della Costituzione, il

quale, oltre ad essere compatibile con un'organizzazione gerarchica

diretta ad assicurare il buon andamento della pubblica

amministrazione, richiede al funzionario amministrativo

l'espletamento di una funzione di comparazione fra interessi diversi,

che è normalmente esclusa nell'esercizio della giurisdizione e, nei

rari casi in cui occorre, avviene pur sempre fra interessi dei quali

il giudice non è in alcuna parte il portatore. Conseguentemente,

continua il giudice a quo, mentre il potere disciplinare relativo

agli impiegati pubblici è fondato sul rapporto di supremazia

speciale spettante all'amministrazionedi appartenenza, quello

attinente ai magistrati non può avere lo stesso fondamento, poiché

la giurisdizione, diversamente dall'amministrazione, non comporta

affatto dipendenza e non afferma un fine suo proprio, ma tutela

direttamente i valori dell'ordinamento giuridico generale.

Ciò spiega, ad avviso del giudice a quo, le numerose

particolarità degli aspetti, anche sanzionatori, concernenti il

procedimento disciplinare previsto per i magistrati. Fra queste

particolarità vanno sottolineate l'integrazione giurisprudenziale

dell'unica fattispecie sostanziale, la relativa non sindacabilità

del merito dei provvedimenti adottati dalla Sezione disciplinare, la

rilevanza data al trasferimento d'ufficio, alla rimozione, alla

destituzione senza colpa in funzione della credibilità della

giurisdizione e, infine, alla sostanziale assenza di sanzioni

economiche e di carriera. E, soprattutto, quelle particolarità si

riflettono, per quanto riguarda specificamente la riabilitazione

prevista dall'art. 87, nella (necessaria) assenza di qualifiche

annuali per i dirigenti degli uffici (funzionale, per i magistrati,

al valore dell'indipendenza interna), qualifiche che sono, invece,

previste per gli altri impiegati come espressione del rapporto

gerarchico.

Infine, riguardo alle diversità delle sanzioni disciplinari

ritenute espressive delle diversità di status riferibili ai

magistrati e agli impiegati pubblici, il giudice a quo individua il

più rilevante sintomo dell'irragionevolezza dell'interpretazione

data dalla Corte di cassazione alle norme impugnate nella

considerazione degli effetti collegati all'estensione ai magistrati

della riabilitazione prevista dall'art. 87 del d.P.R. n. 3 del 1957.

Sotto questo profilo, il giudice a quo sottolinea, innanzitutto,

che stabilire, in via analogica, che la Sezione disciplinare del

Consiglio Superiore della Magistratura possa rimuovere, in sede di

applicazione della suddetta riabilitazione, gli effetti della

ritardata progressione in carriera significa produrre

un'irragionevole interferenza sul procedimento di riesame per una

nuova valutazione, previsto dall'art. 2 della legge n. 570 del 1966 e

dall'art. 6 della legge n. 831 del 1973, che è attribuito al plenum

del Consiglio Superiore stesso, previo parere del Consiglio

giudiziario (e non, come per gli impiegati pubblici, previo parere di

organi gerarchicamente sovraordinati, come il Consiglio di

amministrazione, o di carattere amministrativo disciplinare, come la

Commissione di disciplina). Ciò dimostra, secondo il giudice

rimettente, che nel rapporto d'impiego dei magistrati sussistono

strumenti analoghi a quello della riabilitazione più in armonia di

quest'ultima con le particolarità del relativo rapporto di servizio,

sicché ove anche la riabilitazione fosse estesa ai giudici, si

produrrebbe un trattamento di irrazionale maggior favore a vantaggio

dei giudici stessi.

In secondo luogo, la riabilitazione, secondo una generica

affermazione della Corte di cassazione, potrebbe incidere anche sul

trasferimento di ufficio. Ma, osserva il giudice a quo, poiché

quest'ultimo consegue a una perdita di credibilità o di

affidabilità che può essere connessa tanto alla violazione di

regole di deontologia professionale, quanto ad altre cause non legate

a comportamenti colpevoli, prevedere che la riabilitazione possa

rendere inefficace il trasferimento d'ufficio solo se derivante da

illecito disciplinare, e non negli altri casi, comporta una

violazione del principio di eguaglianza, che preclude di trattare in

modo più grave situazioni in cui il magistrato non versi in colpa.

Da ultimo, il giudice a quo nega che si possa rinvenire una eadem

ratio anche in ordine alla cancellazione degli effetti conseguenti

alla sanzione accessoria della ineleggibilità a componente del

Consiglio Superiore della Magistratura e in ordine all'incidenza sul

conferimento di incarichi direttivi. Infatti, mentre quest'ultimo è

propriamente un munus che non rientra nel concetto di carriera o di

status e che non ha riscontro nella pubblica amministrazione (tanto

che l'incarico può cessare, di norma, solo per spontanea domanda di

tramutamento), l'ineleggibilità, invece, non può essere paragonata

agli effetti delle sanzioni relative al pubblico impiegato, poiché

essa ha la sua razionale giustificazione nel mero fine di precludere

al giudice che è stato censurato l'accesso a un organo di rilevanza

costituzionale che ha tra i suoi compiti quello di riaffermare la

correttezza deontologica dei magistrati. Considerato in diritto

1. - Investita di un procedimento disciplinare a carico del

magistrato d'appello Giuseppe Renato Croce a seguito di un

annullamento con rinvio di una sua stessa pronunzia di

inammissibilità operato dalla Corte di cassazione - Sezioni unite

civili, la Sezione disciplinare del Consiglio Superiore della

Magistratura ha sollevato questione di legittimità costituzionale

del combinato disposto formato dall'art. 87 del d.P.R. 10 gennaio

1957, n. 3 (Testo unico delle disposizioni concernenti lo statuto

degli impiegati civili dello Stato) e dell'art. 276 del regio decreto

30 gennaio 1941, n. 12 (Ordinamento giudiziario), dal quale si

desume, secondo la Corte di cassazione, il principio di diritto

relativo all'estensione ai giudici dell'istituto della

riabilitazione, come previsto in caso di condanna nei procedimenti

disciplinari posti in essere a carico degli impiegati civili dello

Stato. Più precisamente, ad avviso del giudice a quo,

l'applicabilità ai magistrati della riabilitazione prevista

dall'art. 87 del d.P.R. n. 3 del 1957 - basata sul rilievo che,

trattandosi di un istituto di carattere generale non contrastante con

le norme dell'ordinamento giudiziario e con lo status riconosciuto ai

giudici, rientrerebbe tra "le disposizioni generali relative agli

impiegati civili dello Stato", estensibili ai giudici ai sensi

dell'art. 276, terzo comma, del regio decreto n. 12 del 1941 - si

porrebbe in conflitto con le seguenti disposizioni costituzionali:

a) art. 101, secondo comma, della Costituzione, che, nello

stabilire che i giudici sono soggetti soltanto alla legge, dispone

una "riserva di giurisdizione", la quale precluderebbe ai magistrati,

in sede di interpretazione e di applicazione delle leggi, di porre in

essere attività sostanzialmente normative, contrariamente a quanto

nel caso avrebbe compiuto la Corte di cassazione, allorché ha

attribuito ai Consigli giudiziari poteri nuovi e ha istituito sub-procedimenti non previsti dalle leggi;

b) artt. 101 e 104 della Costituzione, che, nel garantire

l'indipendenza della magistratura tanto come potere investito della

funzione giurisdizionale quanto come ordine autonomo, vieterebbero di

applicare ai magistrati un istituto, come la predetta riabilitazione,

il quale avrebbe uno spiccato carattere discrezionale - finalizzato,

per di più, all'interesse particolare del buon andamento della

pubblica amministrazione - e comporterebbe, così come risulta

delineato nell'interpretazione contestata, che un organo

giurisdizionale, la Sezione disciplinare, sia sottoposto al parere

praticamente vincolante di un organo amministrativo, il Consiglio

giudiziario;

c) art. 105 della Costituzione, il quale, nell'attribuire al

Consiglio Superiore della Magistratura il potere disciplinare nei

riguardi dei giudici, precluderebbe di riconoscere ai Consigli

giudiziari un parere praticamente vincolante in relazione alle

decisioni della Sezione disciplinare a pena della violazione della

competenza in materia disciplinare attribuita alla Sezione stessa;

d) art. 3 della Costituzione, che, nel vietare ingiustificate

disparità di trattamento e irragionevoli parificazioni di posizioni

obiettivamente differenziate, impedirebbe di equiparare,

contrariamente a quanto sostenuto nell'interpretazione contestata, la

posizione degli impiegati civili dello Stato e lo status dei

magistrati, status che, ad avviso del giudice a quo,

giustificherebbe, in ragione delle diversità attinenti alla

configurazione del procedimento disciplinare e alla natura del

rapporto di servizio relativi alle categorie considerate, la mancata

previsione per i magistrati di un istituto del tipo della

riabilitazione regolata dall'impugnato art. 87.

2. - La questione va accolta in riferimento all'art. 3 della

Costituzione, dal momento che la specificità costituzionale dello

status del magistrato, che si riverbera sulla configurazione

legislativa del procedimento disciplinare e, quindi, sul regime

normativo degli atti incidenti sulle sanzioni irrogate con quel

procedimento, impedisce di considerare le situazioni poste a

confronto come omogenee e preclude, pertanto, la possibilità di

un'automatica estensione ai giudici dell'istituto della

riabilitazione previsto per gli impiegati civili dello Stato.

2.1. - Come questa Corte ha più volte affermato, non si può

negare che la Costituzione, anche sotto profili attinenti alla

materia sottoposta al presente giudizio, stabilisce principi comuni,

valevoli tanto per il pubblico impiegato quanto per il magistrato. In

tema di responsabilità dei pubblici funzionari, questa Corte, sin

dalla sentenza n. 2 del 1968, ha affermato che l'art. 28 della

Costituzione pone principi applicabili a tutti coloro che svolgono

attività statali, inclusi i magistrati. E, con specifico riferimento

al procedimento disciplinare, la stessa Corte (v. sent. n. 145 del

1976) ha affermato che, tanto per i funzionari statali quanto per i

magistrati, quel procedimento dev'esser legislativamente determinato

sulla base di una valutazione comparativa di due contrapposti

interessi: il prestigio della funzione esercitata e una giusta tutela

dei diritti dei singoli dipendenti pubblici.

Tuttavia, nel medesimo tempo, questa Corte ha precisato che il

comune aspetto di fondo, dipendente dal fatto che ambedue le

categorie interessate sono legate da un rapporto di servizio pubblico

con lo Stato e svolgono attività in nome e per conto dello Stato

medesimo, non impedisce e, anzi, impone al legislatore di

considerare, nell'ambito di un esercizio non irragionevole della sua

discrezionalità politica, le differenze e le peculiarità che

debbono indurre a disciplinare diversamente, sotto vari aspetti, lo

status e i compiti dei magistrati rispetto a quelli degli altri

dipendenti pubblici. Un trattamento differenziato dei giudici è,

infatti, imposto dalla stessa Costituzione, la quale, agli articoli

da 101 a 113, prevede apposite disposizioni dirette ad assicurare, a

garanzia dell'autonomia e dell'imparzialità di una funzione di

vitale importanza per l'esistenza e l'attuazione di uno Stato di

diritto, la più ampia tutela dell'indipendenza dei giudici,

considerati sia come singoli soggetti sia come ordine giudiziario.

2.2. - A questi principi costituzionali, che comportano momenti di

disciplina comune e momenti di differenziazione, il legislatore si è

essenzialmente attenuto allorché ha regolato il procedimento

disciplinare per i dipendenti civili dello Stato e quello per i

magistrati.

Il fondamento costituzionale di entrambi i procedimenti, come s'è

già precisato, è il medesimo: assicurare, nel rispetto del

principio di legalità, l'interesse pubblico, riconosciuto in via

generale dall'art. 97 della Costituzione, al buon andamento e

all'imparzialità delle funzioni statali (v. sentt. nn. 86 del 1982 e

18 del 1989) in bilanciamento con i diritti, costituzionalmente

rilevanti, dei singoli dipendenti (v. sent. n. 145 del 1976). Ma, in

relazione ai magistrati, l'uno e l'altro termine del bilanciamento

assumono una qualificazione ulteriore del tutto peculiare, dovuta al

fatto che, per un verso, l'interesse pubblico sopra enunciato

consiste in tal caso nell'assicurazione del regolare e corretto

svolgimento della funzione giurisdizionale, vale a dire di una

funzione che gode in Costituzione di una speciale garanzia di

indipendenza e di autonomia rispetto a ogni altra funzione pubblica

(art. 101, secondo comma: "I giudici sono soggetti soltanto alla

legge"; art. 104, primo comma: "La magistratura costituisce un ordine

autonomo e indipendente da ogni altro potere"); e, per altro verso,

l'interesse costituzionale alla tutela dei diritti dei singoli

dipendenti pubblici dev'essere commisurato, nel caso dei giudici,

alla salvaguardia più rigorosa del dovere di imparzialità e della

connessa esigenza di credibilità che si collegano all'esercizio di

una funzione essenziale, come quella che la Costituzione affida ai

magistrati nel quadro dei principi dello Stato di diritto (v. spec.

sent. n. 145 del 1976, nonché sent. n. 100 del 1981).

Queste peculiarità costituzionali hanno avuto un'attuazione

legislativa attraverso le norme che regolano il procedimento

disciplinare per i magistrati, le quali sono sostanzialmente difformi

da quelle che regolano il procedimento disciplinare per gli impiegati

civili dello Stato. Quest'ultimo, infatti, è configurato dalle leggi

vigenti come un procedimento amministrativo, che, sebbene tenda a

riconoscere uno spazio sempre maggiore a principi di

razionalizzazione delle procedure ispirati ai modelli giurisdizionali

(v. sentt. nn. 971 del 1988, nonché sentt. nn. 40 e 158 del 1990),

sfocia in un provvedimento di carattere non giurisdizionale, adottato

da un'autorità amministrativa superiore e soggetto al regime delle

impugnazioni proprio degli atti amministrativi. Il procedimento

disciplinare legislativamente previsto per i magistrati, invece,

consiste in "un giudizio che si svolge secondo moduli

giurisdizionali", al quale sono applicabili, in quanto compatibili,

le disposizioni sul processo penale relative all'istruzione e al

dibattimento; la cui decisione è demandata a un collegio composto in

prevalenza da "pari" ed espressione, comunque, di un organo, quale il

Consiglio Superiore della Magistratura, appositamente istituito dalla

Costituzione a tutela dell'indipendenza dei giudici e dell'autonomia

dell'ordine giudiziario (v. sent. n. 145 del 1976); e la cui

pronunzia è sottoposta a un regime di impugnazione costituito dal

ricorso diretto alle Sezioni Unite della Corte di cassazione, oltre

ad essere soggetta a revisione secondo modalità e a condizioni non

dissimili da quelle previste per l'analogo istituto processuale

penale.

In definitiva, la scelta legislativa di configurare il

procedimento disciplinare per i magistrati secondo paradigmi di

carattere giurisdizionale mostra chiaramente che quest'ultimo

costituisce un procedimento strutturalmente e funzionalmente diverso

da quello previsto per gli impiegati civili dello Stato. In esso,

infatti, come questa Corte ha già avuto modo di precisare (v. sent.

n. 145 del 1976), la scelta di moduli giurisdizionali - pur se

indebolita nella legislazione vigente da una grande latitudine della

previsione degli illeciti disciplinari e, consequenzialmente, da un

ampio margine di discrezionalità dell'organo decidente - risponde

"all'esigenza di una più rigorosa tutela del prestigio dell'ordine

giudiziario, che rientra senza dubbio tra i più rilevanti beni

costituzionalmente protetti".

2.3. - Le differenze ora sottolineate sussistenti tra il

procedimento disciplinare per i magistrati e quello per gli impiegati

civili dello Stato si riflettono inevitabilmente sulla disciplina

legislativa degli istituti, tra i quali rientra la riabilitazione,

destinati a incidere sulle sanzioni disciplinari al fine di farne

cessare gli effetti.

Nel regolare la riabilitazione a favore degli impiegati civili

dello Stato colpiti da sanzione disciplinare, l'art. 87 del d.P.R. 10

gennaio 1957, n. 3, attribuisce ad essa la configurazione di un atto

amministrativo. La riabilitazione, infatti, è adottata con decreto

ministeriale, sentiti il Consiglio di amministrazione e la

Commissione di disciplina; può essere concessa all'impiegato rimasto

in servizio a partire dal compimento del secondo anno successivo alla

data dell'atto con cui fu inflitta la sanzione disciplinare,

sempreché l'impiegato abbia riportato negli ultimi due anni la

qualifica di "ottimo"; può render nulli gli effetti della sanzione,

con esclusione di qualsiasi efficacia retroattiva, ed, eventualmente,

può comportare la modifica dei giudizi complessivi riportati

dall'impiegato dopo la sanzione e in conseguenza di questa. Si

tratta, insomma, di un atto amministrativo di perdono, non legato a

eventi eccezionali o straordinari, con il quale l'autorità

amministrativa di vertice nel settore considerato, in base a una

valutazione complessiva dell'interesse della pubblica amministrazione

da essa diretta, decide di cancellare gli effetti di una sanzione

disciplinare a seguito della buona condotta dimostrata

successivamente dall'impiegato che era stato colpito dalla sanzione

stessa.

Così come è regolata dall'art. 87 del d.P.R. n. 3 del 1957, la

riabilitazione non può essere automaticamente estesa alle sanzioni

disciplinari irrogate ai magistrati in conseguenza del ben diverso

procedimento previsto per questi ultimi. Considerata l'eterogeneità

della disciplina legislativa dell'uno e dell'altro procedimento

disciplinare, il trapianto della riabilitazione prevista per gli

impiegati civili dello Stato nel sistema disciplinare stabilito per i

magistrati dà luogo a un irragionevole innesto e, come tale, si pone

in manifesto contrasto con il principio disposto dall'art. 3 della

Costituzione.

3. - Del resto, se si può ammettere che la riabilitazione, come

istituto in sé considerato, sia espressione di un principio generale

e di un'esigenza che, ancorché non rispondenti ad alcuna norma

costituzionale, possono comunque trovar applicazione anche

all'interno di un sistema disciplinare ispirato a paradigmi

giurisdizionali, come quello previsto per i magistrati, ciò non può

significare affatto che la raffigurazione di quell'istituto generale

sia perfettamente rispecchiata nella particolare fattispecie regolata

dall'impugnato art. 87. Infatti, se è ben vero che in ciascuna delle

forme di riabilitazione previste nell'ordinamento vigente -

segnatamente sia nella riabilitazione penale (art. 178 c.p.) e in

quella civile (art. 466 c.c.), sia nella riabilitazione dei pubblici

impiegati (art. 87, del d.P.R. n. 3 del 1957) e in quella del fallito

(artt. 142-145 del regio decreto 16 marzo 1942, n. 267) - si

riscontra un nucleo normativo comune, tanto con riferimento ai

presupposti per l'applicazione (decorso del tempo e valutazione della

buona condotta) quanto con riferimento agli effetti (estinzione di

specifiche incapacità giuridiche e di effetti ulteriori rispetto

alla sanzione principale della condanna), non è meno vero che

ciascuna delle forme di riabilitazione indicate costituiscono un

modello a sé, composto da una diversa combinazione e da una diversa

determinazione degli elementi essenziali sopra ricordati. E non vi è

dubbio che la scelta di un modello ovvero di un altro e, persino, la

scelta di affidare alla riabilitazione ovvero a meccanismi diversi

l'eliminazione degli effetti ulteriori della condanna disciplinare

spettano al legislatore, il quale, nell'esercizio non irragionevole

della sua discrezionalità politica, deve valutare quale istituto o

quale modello sia più coerente con il sistema disciplinare

considerato.

Le suesposte considerazioni portano, dunque, a escludere che

l'art. 87 del d.P.R. n. 3 del 1957 possa rientrare tra "le

disposizioni generali relative agli impiegati civili dello Stato",

che, in quanto non contrarie all'ordinamento giudiziario e non

incompatibili con lo status riconosciuto ai giudici, sono

applicabili, ai sensi dell'art. 276 del regio decreto 30 gennaio

1941, n. 12, anche ai magistrati dell'ordine giudiziario.