Sentenza n. 286/1990

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 6 e 8, primo

comma, del decreto legislativo 23 novembre 1988, n. 509 (Norme per la

revisione delle categorie delle minorazioni e malattie invalidanti,

nonché dei benefici previsti dalla legislazione vigente per le

medesime categorie, ai sensi dell'articolo 2, comma 1, della legge 26

luglio 1988, n. 291) e dell'art. 1, secondo comma, della legge 21

marzo 1988, n. 93 (Conversione in legge, con modificazioni, del

decreto-legge 8 febbraio 1988, n. 25, recante norme in materia di

assistenza ai sordomuti, ai mutilati ed invalidi civili

ultrasessantacinquenni), promosso con ordinanza emessa il 21 dicembre

1989 dal pretore di La Spezia nel procedimento civile vertente tra

Ferrari Domenico e l'I.N.P.S. ed altro, iscritto al n. 90 del

registro ordinanze 1990 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 10, prima serie speciale, dell'anno 1990;

Visto l'atto di costituzione di Ferrari Domenico nonché l'atto di

intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

Udito nella camera di consiglio del 3 maggio 1990 il giudice

relatore Ugo Spagnoli;

Ritenuto in fatto

1. - Decidendo sulla domanda di riconoscimento del diritto alla

pensione sociale in sostituzione di quella di inabilità proposta da

Ferrari Domenico, che, dopo il compimento dei sessantacinque anni,

aveva chiesto la pensione di inabilità ma non l'aveva ottenuta pur

essendo stato riconosciuto invalido al 100% dalla competente

commissione sanitaria, il pretore di La Spezia - nel presupposto che

l'istante potesse fruire, quanto alle condizioni di reddito, di

quest'ultimo beneficio ma non anche della pensione sociale - ha

sollevato, con ordinanza del 21 dicembre 1989, una questione di

legittimità costituzionale:

a) degli artt. 6 e 8, primo comma, del decreto legislativo 23

novembre 1988, n. 509, in riferimento agli artt. 3 e 76 Cost.;

b) in via subordinata, dell'art. 1 della legge 21 marzo 1988,

n. 93, in relazione agli artt. 3 e 97 Cost.

1.1. - La censura sub a) poggia su una ricostruzione, in via

interpretativa, della legislazione anteriore al decreto legislativo

n. 509 del 1988 - ritenuto applicabile nel caso di specie - in base

alla quale questo assumerebbe carattere innovativo, in violazione dei

limiti della delega conferita con la legge 26 luglio 1988, n. 291.

Riassumendo la precedente situazione normativa, il giudice a quo

ricorda, innanzitutto, che il problema della concedibilità della

pensione sociale, in sostituzione della richiesta pensione

d'invalidità, agli invalidi civili assoluti che presentino domanda

dopo il compimento del sessantacinquesimo anno di età sorse a

seguito degli artt. 1 della legge n. 29 del 1977 (di conversione del

decreto-legge n. 850 del 1976) e 14 septies della legge n. 33 del

1980, che - rispettivamente per gli invalidi civili assoluti e

parziali - introdussero ai fini della sola pensione (o assegno)

d'invalidità limiti di reddito più favorevoli rispetto a quelli

precedenti, che coincidevano con i limiti previsti per la pensione

sociale.

Contraddicendo una precedente prassi amministrativa, il Consiglio

di Stato (parere n. 463 del 1987) ritenne che l'attribuzione

automatica della pensione sociale agli ultrasessantacinquenni alle

più favorevoli condizioni di reddito previste per i trattamenti

d'invalidità fosse possibile solo ove questi ultimi fossero già

stati ottenuti prima del compimento del sessantacinquesimo anno. In

caso, invece, di domanda per il riconoscimento dell'invalidità

presentata dopo i sessantacinque anni, occorreva, ai fini

dell'attribuzione - in via sostitutiva - della pensione sociale, il

possesso delle più rigorose condizioni reddituali previste per

quest'ultima.

Intervennero allora due decreti-legge. Col primo (n. 495 del 9

dicembre 1987) si dispose - come "interpretazione autentica" degli

artt. 10 e 11 della legge n. 854 del 1973 - che la pensione sociale

fosse concessa agli invalidi civili ultrasessantacinquenni aventi le

condizioni reddituali previste per i trattamenti d'invalidità: ma

esso decadde. Col secondo (n. 25 dell'8 febbraio 1988), si previde,

tra l'altro, che la pensione sociale fosse riconosciuta - peraltro,

nei limiti del bilancio dell'I.N.P.S. - a coloro cui la condizione di

invalido fosse stata riconosciuta con delibera pervenuta a tale

Istituto prima dell'entrata in vigore del decreto: ma tale

disposizione fu soppressa dalla legge di conversione 21 marzo 1988,

n. 93. Con quest'ultima legge, peraltro, vennero fatti salvi i

provvedimenti adottati ed i rapporti sorti in base al citato

decreto-legge n. 495: clausola, questa, che è stata intesa o come

limitata ai casi di già avvenuta liquidazione della pensione sociale

in base alla citata prassi amministrativa (tesi dell'I.N.P.S.);

ovvero come estesa a tutte le delibere di riconoscimento del diritto

alla pensione d'invalidità adottate non solo nel periodo di vigenza

del decreto ma anche anteriormente (circ. Min. Int. n. 8/89).

1.2. - Tanto premesso, il giudice a quo contesta, sul piano

interpretativo, che alla stregua delle norme anteriori a quelle

impugnate fosse esclusa la possibilità per l'invalido totale

ultrasessantacinquenne di richiedere la pensione d'invalidità.

Argomenta, al riguardo, del diverso tenore degli artt. 12 e 13 della

legge n. 118 del 1971, osservando che il limite dei sessantacinque

anni è espressamente previsto solo per l'assegno e non anche per la

pensione d'invalidità. Né il contrario potrebbe desumersi dall'art.

19 della stessa legge, che andrebbe inteso nel senso della

sostituzione della pensione sociale anche alle pensioni di

invalidità ancora da liquidare. La tesi sarebbe confortata anche da

ragioni logiche, giacché solo l'invalidità parziale, e non anche

quella totale, può ritenersi assorbita dalla vecchiaia.

A questa stregua, il predetto decreto-legge n. 495 del 1987

avrebbe veramente valore interpretativo, mentre innovative sarebbero

solo le citate disposizioni del decreto-legge n. 25 del 1988 (nn. 2 e

3 dell'art. 1) poi soppresse dalla legge di conversione n. 93 del

1988. Dopo tale soppressione, dunque, la pensione d'invalidità, ad

avviso del giudice a quo, restava richiedibile anche dagli

ultrasessantacinquenni: ed avrebbero quindi valore innovativo le

impugnate disposizioni del decreto legislativo n. 509 del 1988,

laddove prevedono che gli ultrasessantacinquenni si considerano

invalidi "ai soli fini della concessione dell'indennità di

accompagnamento" (art. 6), che la pensione di invalidità di cui

all'art. 12 legge n. 118 del 1971 è concessa ai mutilati ed invalidi

civili "di età compresa tra il diciottesimo ed il sessantacinquesimo

anno", e che dopo tale età è corrisposta in sua sostituzione la

pensione sociale (art. 8).

Considerato che la norma di delega (art. 2 legge n. 291 del 1988)

consente al massimo modifiche tecniche e di dettaglio alla precedente

disciplina, ma non innovazioni alla configurazione ed alle

caratteristiche dei trattamenti in discorso, il giudice a quo

prospetta una violazione dell'art. 76 Cost. per eccesso di delega.

Assume, inoltre, che tali disposizioni, in quanto perpetuano la

differenziazione dei limiti reddituali tra pensione d'invalidità e

pensione sociale, darebbero luogo ad ingiustificata disparità di

trattamento tra soggetti che siano parimenti totalmente inabili e

percettori del medesimo reddito, consentendo la fruizione della

pensione sociale (in sostituzione di quella di inabilità) solo a chi

sia stato riconosciuto inabile prima dei sessantacinque anni e non

anche a chi abbia chiesto successivamente il riconoscimento

dell'inabilità.

1.3. - Per l'ipotesi di ritenuta erroneità della interpretazione

delle precedenti disposizioni presupposta nel punto precedente, il

giudice a quo prospetta, in via subordinata, una censura

d'incostituzionalità dell'art. 1, comma secondo, della legge n. 93

del 1988, in quanto, facendo salvi i provvedimenti emanati ed i

rapporti giuridici sorti in base al citato decreto-legge n. 495 del

1987, consente l'erogazione della pensione sociale - pur in difetto

delle relative condizioni reddituali - agli invalidi riconosciuti

tali dopo i sessantacinque anni per i quali, all'epoca della vigenza

di tale decreto, la delibera ricognitiva delle C.P.A.B.P. fosse stata

già adottata o trasmessa all'I.N.P.S.. In detta ipotesi, invero,

sarebbe tale norma a risultare innovativa rispetto alla precedente

disciplina di diniego della pensione sociale agli invalidi

ultrasessantacinquenni aventi redditi superiori a quelli per essa

previsti: ed essa confliggerebbe con gli artt. 3 e 97 Cost., in

quanto ne consentirebbe la concessione a soggetti che, rispetto

all'attore nel giudizio principale, versino nelle stesse condizioni

d'invalidità e reddituali ed abbiano chiesto contemporaneamente il

riconoscimento dell'invalidità; sicché l'unico, irragionevole

discrimine sarebbe costituito dalla celerità dell'amministrazione

nel provvedere sulla domanda.

2. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, intervenuto nel

giudizio tramite l'Avvocatura dello Stato, dopo un'ampia

ricostruzione della normativa e delle vicende relative alla sua

applicazione, contesta - rispetto alla questione proposta in via

principale - il denunciato eccesso di delega, in quanto la

concedibilità, dopo i sessantacinque anni, della sola pensione

sociale, con i limiti reddituali per questa previsti, già risultava

- pur se contraddetta dalla prassi amministrativa - dall'art. 19

della legge n. 118 del 1971. Le norme impugnate sarebbero d'altra

parte riconducibili al criterio direttivo posto nell'art. 2, comma

primo, lettera c) della legge delegante.

Nemmeno sussisterebbe, poi, la dedotta violazione del principio di

uguaglianza, sia per la disomogeneità delle situazioni poste a

raffronto - dato che nel caso di presentazione della domanda

successivamente al compimento del sessantacinquesimo anno di età,

sarebbe difficile distinguere tra inabilità connessa all'età

avanzata e inabilità derivante da pregresse condizioni di salute sia

perché comunque il vizio lamentato andrebbe semmai ricondotto alle

disposizioni che stabiliscono diversi limiti di reddito ai fini del

conseguimento della pensione sociale e, rispettivamente, di quella

d'invalidità.

L'Avvocatura contesta, inoltre, il presupposto da cui muove il

giudice a quo - e cioè che in base all'art. 12 della legge n. 118

del 1971 la pensione d'invalidità fosse richiedibile dopo il

compimento di sessantacinque anni - osservando che il contrario già

risultava dall'art. 2 della legge n. 743 del 1969.

Infondata sarebbe, poi, anche la questione proposta in via

subordinata, sia per il carattere necessariamente temporale della

disposizione impugnata - destinata a sanare particolari situazioni

pregresse - sia per la sua natura derogatoria, che la rende inidonea

a fungere da parametro ai fini del rispetto del principio

d'uguaglianza.

3. - La parte privata Ferrari Domenico, rappresentata e difesa

dall'avv. S. Cabibbo, prospetta l'opportunità che venga assunta come

principale la questione proposta in via subordinata, in ragione del

fatto che la recente giurisprudenza della Corte di cassazione

(sentenza n. 2808 del 9 giugno 1989) ha radicalmente escluso, in base

al combinato disposto degli artt. 12 e 19 della legge n. 118 del

1971, la possibilità per l'ultrasessantacinquenne di richiedere la

pensione d'invalidità, con ciò implicitamente ritenendo che il

disposto dell'art. 1 della legge n. 93 del 1988 si riferisca solo ai

casi in cui fosse stato emanato il provvedimento di liquidazione.

Questa lettura restrittiva renderebbe manifesta l'irrazionalità di

tale disposizione, dato che l'elemento discriminante tra soggetti

della stessa categoria sarebbe costituito dall'atto di liquidazione

dell'Amministrazione, il che la renderebbe arbitra del diritto. Considerato in diritto

1. - Considerando la situazione di chi, in base ad un accertato

stato di inabilità assoluta, abbia richiesto dopo il compimento dei

sessantacinque anni il riconoscimento dell'invalidità civile onde

ottenere la pensione sociale sostitutiva di quella d'invalidità alle

più favorevoli condizioni reddituali previste per quest'ultima, il

pretore di La Spezia dubita innanzitutto, in riferimento agli artt. 3

e 76 Cost., della legittimità costituzionale degli artt. 6 e 8 del

decreto legislativo 23 novembre 1988, n. 509, in quanto escludono che

dopo i sessantacinque anni la condizione d'invalido dia titolo alla

pensione d'invalidità, prevedendo che essa rilevi solo ai fini

dell'assistenza sanitaria e della concessione dell'indennità di

accompagnamento. Si sarebbero così introdotte, a suo avviso,

innovazioni alla previgente legislazione non consentite dalla delega

conferita con l'art. 2 della legge 26 luglio 1988, n. 291 e si

sarebbe irrazionalmente discriminato tra soggetti di pari reddito e

parimenti inabili al 100% in base al solo elemento della

presentazione della domanda di riconoscimento dell'inabilità prima o

dopo i sessantacinque anni.

2. - La censura riferita all'art. 76 Cost. non è fondata, in

quanto deve ritenersi erroneo il presupposto interpretativo su cui

essa poggia, che cioè la preclusione al riconoscimento

dell'invalidità - ed alla concessione della relativa pensione - non

fosse già prevista dalla normativa anteriore alle disposizioni

impugnate. Tale tesi, che si basa essenzialmente sul diverso tenore

degli artt. 12 e 13 della legge n. 118 del 1971, è stata bensì a

suo tempo seguita dalla prassi invalsa in sede amministrativa. Ma

successivamente essa è stata smentita non solo dal parere del

Consiglio di Stato (I sez., n. 463 del 1987) che lo stesso giudice a

quo ricorda, ma anche da pronuncie di questa stessa Corte (sentenza

n. 769 del 1988) e della Corte di cassazione (sez. lav., n. 2808 del

1989) cui la giurisprudenza di merito si è uniformata: sicché deve

ritenersi consolidato l'indirizzo interpretativo che fa risalire la

preclusione al riconoscimento dell'invalidità dopo i sessantacinque

anni al disposto dell'art. 11 della legge n. 854 del 1973, che,

prevedendo l'automatica sostituzione della pensione sociale a quella

d'invalidità al compimento dei sessantacinque anni, comporta di

necessità che a chi abbia superato tale età possa essere attribuita

solo la prima (e non la seconda) di dette provvidenze, ovviamente

alle condizioni reddituali per essa previste. Nello stesso senso

depone, del resto, la mancata conversione in legge del decreto-legge

9 dicembre 1987, n. 495, con il quale - sotto forma di

"interpretazione autentica" del citato art. 11 (nonché dell'art. 10)

della legge n. 854 del 1973 - si era proposta l'attribuzione della

pensione sociale in base ai limiti di reddito previsti per i

trattamenti d'invalidità a chi fosse stato riconosciuto invalido in

base a domanda presentata dopo il compimento del sessantacinquesimo

anno di età.

Poiché dunque le disposizioni impugnate non hanno carattere

innovativo, deve escludersi il denunciato eccesso dai limiti della

delega.

A tali norme, d'altra parte, non può neanche ascriversi la

disparità di trattamento lamentata dal giudice a quo. Non è certo

irrazionale, invero, un sistema che prevede la corresponsione della

pensione sociale in luogo di quella d'invalidità nel momento in cui

l'inabilità al lavoro cui questa mira a sopperire diventa

praticamente indistinguibile da quella presuntivamente derivante

dall'età (sentenza n. 769 cit.) e che provvede alle ulteriori

esigenze dell'invalido non correlate all'incapacità lavorativa con

gli strumenti dell'assistenza socio-sanitaria e dell'indennità di

accompagnamento. La diversificazione che il giudice remittente

evidenzia tra soggetti di pari reddito e parimenti inabili a seconda

che l'invalidità sia riconosciuta prima o dopo i sessantacinque anni

non discende in realtà da tale congegno normativo, ma dalle

disposizioni - diverse da quelle qui impugnate - che stabiliscono

diversi limiti di reddito ai fini del conseguimento della pensione

d'invalidità e, rispettivamente, di quella sociale. Se essi

venissero ricondotti all'originaria omogeneità, non vi sarebbe

ragione di richiedere, dopo i sessantacinque anni, quest'ultimo

trattamento alle condizioni reddituali del primo.

L'incoerenza nel sistema assistenziale che da ciò discende - e

che non è sanabile con l'alterazione dei rapporti tra i due

trattamenti richiesta dal giudice a quo - è stata già segnalata da

questa Corte nella sentenza n. 769 del 1988; e va qui ribadita

l'esigenza che vi si ponga rimedio con un appropriato riequilibrio

che realizzi un adeguato contemperamento degli interessi in gioco.

3. - Infondata è anche l'ulteriore questione con la quale il

pretore di La Spezia lamenta che l'art. 1, secondo comma, della legge

21 marzo 1988, n. 93 (di conversione del decreto-legge 8 febbraio

1988, n. 25), disponendo che "restano validi gli atti ed i

provvedimenti adottati e sono fatti salvi gli effetti prodotti ed i

rapporti giuridici sorti sulla base del (già citato) decreto-legge 9

dicembre 1987, n. 495", abbia limitato tale sanatoria alle posizioni

già definite in forza della provvisoria vigenza di tale decreto e

non l'abbia invece estesa agli altri soggetti ultrasessantacinquenni

che avevano all'epoca già presentato domanda per il riconoscimento

dell'invalidità allo scopo di ottenere la pensione sociale sulla

base delle condizioni economiche richieste per quella d'invalidità.

A suo avviso, ciò darebbe luogo a violazione degli artt. 3 e 97

Cost., dato che tra le situazioni così poste a confronto sarebbe

ravvisabile un unico, irragionevole discrimine, costituito dalla

maggiore o minore solerzia dell'amministrazione nel provvedere sulle

domande.

L'erroneità di siffatta prospettazione appare evidente sol che si

consideri che alla stregua di essa il legislatore dovrebbe ritenersi

vincolato, in ossequio al principio di uguaglianza, non solo ad una

convalida integrale degli effetti concretamente prodotti dal decreto

decaduto - ciò che costituisce non un obbligo, ma una facoltà

conferitagli dall'art. 77, terzo comma, Cost. - ma ad estendere

l'efficacia della provvisoria regolamentazione in esso contenuta a

tutti i rapporti pendenti al momento della sua emanazione o

instaurati durante la sua vigenza: ciò che si tradurrebbe in una

palese alterazione delle competenze normative rispettivamente

assegnate al Governo ed alle Camere dal medesimo art. 77 ed in una

conversione surrettizia, per il passato, del decreto-legge decaduto

all'atto della convalida prevista dal terzo comma.

L'impossibilità di concepire un tale vincolo rende manifesto ciò

che già discende dalle caratteristiche di intrinseca provvisorietà

e di perdita di efficacia sin dall'inizio in caso di mancata

conversione proprie del decreto-legge: e ciò la sua inidoneità,

proprio perché non convertito, a fungere da parametro in riferimento

al principio di uguaglianza. Di conseguenza, nel caso in cui il

legislatore ritenga di consolidare i concreti effetti da esso

provvisoriamente prodotti, le differenziazioni che inevitabilmente ne

scaturiscono tra i soggetti che ne abbiano beneficiato e quelli che

ne siano rimasti esclusi non possono riguardarsi che come differenze

inapprezzabili alla stregua di detto principio e non valutabili in

base ai canoni di correttezza amministrativa.

Nel caso di specie, inoltre, la regola posta nel decreto-legge

decaduto è, come si è detto, antitetica sia rispetto a quella

risultante dalla legislazione anteriore - confermata nel decreto

legislativo n. 509 del 1988 - sia rispetto a quella posta dall'art. 1

della stessa legge n. 93 del 1988, che si è limitato ad autorizzare

l'erogazione delle prestazioni già liquidate agli

ultrasessantacinquenni.

La disposizione impugnata si pone perciò come derogatoria

rispetto alla regola generale ed è conseguentemente, anche per tale

motivo, inidonea a fungere da parametro ai fini del rispetto del

principio di uguaglianza.