Sentenza n. 284/1987

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 7, ottavo

comma, lett. g), della legge 21 febbraio 1980, n. 28 ("Delega al

Governo per il riordinamento della docenza universitaria e relativa

fascia di formazione, e per la sperimentazione organizzativa e

didattica") e 58, primo comma, lett. h), del d.P.R. 11 luglio 1980,

n. 382 ("Riordinamento della docenza universitaria, relativa fascia

di formazione nonché sperimentazione organizzativa e didattica"),

promosso con ordinanza emessa il 26 aprile 1985 dal Consiglio di

Stato - sezione VI giurisdizionale, sui ricorsi riuniti proposti dal

Ministero della pubblica istruzione ed altro, contro Pirjo Tuulikki

Nummenhao ed altri, iscritta al n. 409 del registro ordinanze 1986 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 34, prima

Serie speciale, dell'anno 1986;

Visto l'atto di costituzione di Pirjo Tuulikki Nummenhao ed altri,

nonché l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 16 giugno 1987 il Giudice relatore

Francesco Paolo Casavola;

Udito l'Avvocato dello Stato Aldo Linguiti per il Presidente del

Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Pirjo Tuulikki Nummenhao ed altri, tutti lettori di lingua

straniera presso la Facoltà di Lettere e Filosofia dell'Istituto

Universitario Orientale di Napoli, in forza di incarichi conferiti ai

sensi della legge 19 febbraio 1979, n. 54, per i periodi di tempo 1°

gennaio 1979 - 31 ottobre 1979 e 1° novembre 1979 - 31 ottobre 1980,

inoltravano domanda di partecipazione alla prima tornata dei giudizi

di idoneità per l'inquadramento nel ruolo dei ricercatori

universitari confermati, banditi con D.M. 8 ottobre 1980, in

attuazione dell'art. 59 del d.P.R. 11 luglio 1980, n. 382.

Il Rettore dell'Istituto Universitario Orientale li escludeva

dalla tornata dei giudizi perché privi dell'anzianità di servizio

di due anni richiesta dall'art. 58, primo comma, lett. h), del d.P.R.

n. 382 del 1980 e dal bando di concorso.

A seguito di impugnazione degli interessati, il T.A.R. per la

Campania successivamente annullava bando di concorso e decreti

rettorali di esclusione ritenendo che ai lettori fosse applicabile la

seconda parte del secondo comma del citato art. 58 che, in

alternativa all'anzianità di un biennio realizzato con un periodo di

effettivo servizio di almeno sei mesi in ciascun anno accademico,

richiede soltanto il minore requisito di un servizio di sei mesi alla

data del 31 ottobre 1979.

Il Ministero della pubblica istruzione e l'Istituto Orientale di

Napoli appellavano al Consiglio di Stato, sostenendo che l'art. 58,

primo comma, lett. h), del d.P.R. n. 382 del 1980 è diretto al

recupero di quei lettori che erano già in servizio prima

dell'entrata in vigore della legge n. 54 del 1979, nell'arco di tempo

compreso fra il 31 dicembre 1973 e l'11 marzo 1980.

Resterebbero pertanto esclusi dai giudizi di idoneità i lettori

assunti per la prima volta in forza della legge 19 febbraio 1979, n.

54, di conversione del decreto-legge n. 817 del 23 dicembre 1978.

Non sarebbe pertanto applicabile ai lettori la disposizione di cui

alla seconda parte del secondo comma dell'art. 58 del d.P.R. n. 382

del 1980, essendo il requisito di anzianità per la categoria dei

lettori esclusivamente quello indicato alla lett. h) del precedente

primo comma.

Il Consiglio di Stato non condivide la interpretazione del T.A.R.

per la Campania circa l'applicabilità ai lettori della seconda parte

del secondo comma dell'art. 58 della legge n. 382 del 1980, in quanto

fondata sull'erroneo postulato che sia la lett. g), ottavo comma,

dell'art. 7 della legge di delegazione 21 febbraio 1980, n. 28

("Delega al Governo per il riordinamento della docenza universitaria

e relativa fascia di formazione, e per la sperimentazione

organizzativa e didattica"), sia la lett. h), primo comma, dell'art.

58 del d.P.R. 11 luglio 1980, n. 382, non contemplino un regime

proprio ed esclusivo della categoria dei lettori, differenziato da

quello delle altre figure in detti articoli elencate.

Nondimeno il Consiglio di Stato ritiene che i lettori siano

irragionevolmente discriminati in peius rispetto alla categoria degli

assistenti incaricati, cui dovrebbero essere, data la normativa sullo

status giuridico ed economico del personale assistente, assimilati, e

pertanto solleva con ordinanza del 26 aprile 1985 (Reg. Ord. n. 409

del 1986), in relazione all'art. 3 della Costituzione, questione di

legittimità costituzionale degli artt. 7, ottavo comma, lett. g),

della legge 21 febbraio 1980, n. 28, e 58, primo comma, lett. h), del

d.P.R. 11 luglio 1980, n. 382.

2. - Per l'intervenuto Presidente del Consiglio dei ministri,

l'Avvocatura dello Stato sostiene che l'equiparazione tra le due

categorie degli assistenti e dei lettori tocca soltanto alcuni

aspetti dello status giuridico ed economico, mentre permarrebbe

profonda la differenza delle funzioni esercitate. Gli assistenti

sarebbero normale supporto all'attività di insegnamento del titolare

della cattedra fino alla possibilità di collaborare, con la

qualifica di aiuto, nella direzione dell'istituto, laddove i lettori

sarebbero eventuali ausiliari per le esercitazioni destinate alla

corretta pronuncia della lingua straniera. Inoltre i lettori assunti

per contratto, anziché legati da rapporto di pubblico impiego come

gli assistenti, andrebbero configurati come prestatori d'opera

professionale retribuita con criteri di sinallagmaticità. Il che

giustificherebbe il trattamento differenziato, rispetto agli

assistenti, ai fini della loro ammissione ai giudizi di idoneità per

l'inquadramento nel personale dei ricercatori.

3. - Le parti private ribadiscono brevemente nella memoria di

costituzione la tesi dell'ordinanza di rimessione in ordine alla

disparità di trattamento tra lettori e assistenti incaricati. Considerato in diritto

1. - Con ordinanza del 26 aprile 1985 (Reg. Ord. n. 409 del 1986),

la VI sezione giurisdizionale del Consiglio di Stato solleva, in

riferimento all'art. 3 della Costituzione, questione di legittimità

costituzionale degli artt. 7, ottavo comma, lett. g), della legge 21

febbraio 1980, n. 28 ("Delega al Governo per il riordinamento della

docenza universitaria e relativa fascia di formazione, e per la

sperimentazione organizzativa e didattica") e 58, primo comma, lett.

h), del d.P.R. 11 luglio 1980, n. 382 ("Riordinamento della docenza

universitaria, relativa fascia di formazione nonché sperimentazione

organizzativa e didattica") "nella parte in cui, richiedendo

esclusivamente per i soggetti in possesso della qualifica di lettore,

ai fini dell'ammissione ai giudizi di idoneità per l'inquadramento

nel ruolo dei ricercatori confermati, una anzianità di servizio

biennale, in tal modo escludendo l'applicabilità, nei confronti dei

medesimi lettori, della seconda parte del nono comma dell'art. 7

della legge n. 28 del 1980 e della seconda parte del secondo comma

dell'art. 58 del d.P.R. n. 382 del 1980, introducono un trattamento

differenziato rispetto a quello assicurato dall'art. 7, ottavo comma,

lettera f, della legge 21 febbraio 1980, n. 28, e dall'art. 58, primo

comma, lettera h, del d.P.R. 11 luglio 1980, n. 382, ai fini

dell'ammissione ai cennati giudizi di idoneità, agli assistenti

incaricati".

2. - Così come prospettata, la questione è fondata.

Le due norme impugnate richiedono una anzianità di due anni di

servizio, ai fini della ammissione ai giudizi di idoneità per

l'inquadramento nel ruolo dei ricercatori confermati, ai lettori

"assunti con pubblico concorso o a seguito di delibera nominativa del

consiglio di amministrazione anteriore al 31 ottobre 1979, ai sensi

del decreto-legge

23 dicembre 1978, n. 817, convertito in legge 19 febbraio 1979, n.

54, che, al momento dell'entrata in vigore della legge 21 febbraio

1980, n. 28, risultino aver maturato, agli effetti legali, due anni

di servizio" (art. 58, 1° comma, lett. h), d.P.R. n. 382 del 1980).

La norma intende discriminare nel genus dei lettori due species:

una che può ottenere il requisito del biennio di servizio, un'altra

che non può raggiungerlo.

Nella prima si collocano:

a) i lettori entrati in ruolo con pubblico concorso ai sensi

dell'art. 6 della legge 29 agosto 1941, n. 1058;

b) i lettori nominati con delibera del Consiglio di

amministrazione anteriore al 31 ottobre 1979;

c) i lettori che possono cumulare un anno di incarico ottenuto

con delibera nominativa del Consiglio di amministrazione con un

secondo anno di incarico conferito, su proposta dei Consigli di

Facoltà, per decreto rettorale, anche al di fuori degli accordi

culturali con i rispettivi Paesi, ai sensi dell'ottavo comma

dell'articolo unico del decreto-legge 23 dicembre 1978, n. 817,

convertito, con modificazioni, in legge 19 febbraio 1979, n. 54.

Nella seconda specie si collocano coloro che per la prima volta

ottengono un incarico rettorale ai sensi del d.l. n. 817 del 1978 e

che ovviamente non possono avere prestato che un solo anno di

servizio alla data dell'11 marzo 1980.

Codesta restituzione della portata della previsione regolativa

dell'art. 58, primo comma, lett. h), è significativamente

suffragata, oltre che dalla esegesi svolta nella ordinanza di

rimessione del Consiglio di Stato, anche dalla Nota del Ministero

della pubblica istruzione, Direzione generale per l'istruzione

universitaria, Divisione VI, 17 febbraio 1981, prot. 704 che

esplicitamente riconosce tra i legittimati all'ammissione ai giudizi

di idoneità "lettori assunti at sensi L. 19 febbraio 1979, n. 54".

3. - Il requisito del biennio di servizio deve intendersi

realizzato, a norma della prima parte del secondo comma dell'art. 58

del d.P.R. n. 382 del 1980, con il cumulo di due anni accademici

anche non consecutivi o di periodi di sei mesi di effettivo servizio

in ciascuno dei due anni accademici.

La richiesta dell'anzianità biennale è dal legislatore rivolta,

tra le ben nove categorie di personale universitario elencate

nell'art. 58 citato, soltanto a quella dei lettori, con l'effetto di

escludere dall'ammissione ai giudizi di idoneità per l'inquadramento

nel ruolo dei ricercatori coloro che per la prima volta ottengono le

funzioni di lettore sotto la peculiare figura introdotta dal d.l. n.

817 del 1978. Malgrado la loro eterogeneità, ben otto delle nove

categorie sono beneficiarie di un comune regime di ammissione ai

giudizi di idoneità, stabilito dalla seconda parte del secondo comma

dell'art. 58 del d.P.R. n. 382 del 1980, in "un periodo di servizio

di almeno sei mesi alla data del 31 ottobre 1979".

La deterior condicio dei lettori non è configurata solo dalla

richiesta della maggiore anzianità di servizio - due anni contro sei

mesi - ma ancor più dalla esclusione, che ne consegue, dall'accesso

al ruolo dei ricercatori della più recente loro specie creata dal

legislatore del 1978. L'apprezzamento che il legislatore sembra

esprimere sulla utilità e validità di quest'ultima figura di

lettore, rispetto alle due figure precedenti, dovrebbe presumersi

tanto sfavorevole da precluderne addirittura il recupero - al pari

degli altri precari - nel ruolo dei ricercatori.

Già siffatta normativa si espone ad una duplice censura:

a) introduce una discriminazione tra operatori universitari

esercitanti le stesse funzioni con la stessa denominazione e status;

b) produce nuovo precariato in contraddizione con l'obiettivo

del suo totale assorbimento.

4. - Nell'elenco delle nove categorie dell'art. 58 del d.P.R. n.

382 (come già in quello delle otto, dell'art. 7 della legge di

delegazione n. 28) è rinvenibile un termine di comparazione alla cui

stregua misurare la compatibilità delle norme impugnate con entrambi

i principi di eguaglianza e di ragionevolezza di cui all'art. 3 della

Costituzione.

Tale tertium comparationis è costituito dalla previsione della

categoria degli assistenti incaricati, indicata alla lett. g), del

primo comma, dell'art. 58, del d.P.R. n. 382 del 1980, nonché alla

lett. f) dell'art. 7 della legge di delegazione n. 28 del 1980, per

la quale vige il regime più favorevole del periodo di servizio di

almeno sei mesi alla data del 31 ottobre 1979.

Quanto al nesso tra la figura dell'assistente e la figura del

lettore giova ricordare l'art. 6, primo comma, della legge 18 marzo

1958, n. 349 ("Norme sullo stato giuridico ed economico degli

assistenti universitari"): "Alle cattedre di lingue e letterature

possono essere addetti lettori, i quali hanno lo stesso stato

giuridico ed economico e lo stesso sviluppo di carriera degli

assistenti".

La stessa amministrazione della Pubblica Istruzione riconosce, con

circolare 29 dicembre 1982, n. 5494, che "le due figure (scil. del

lettore e dell'assistente), ancora precedentemente a tale ordinamento

coincidevano e si confondevano in un unico ruolo".

5. - Secondo la citata circolare, a seguito del decreto-legge 23

dicembre 1978, n. 817, convertito, con modificazioni, nella legge 19

febbraio 1979, n. 54, "la figura giuridica del lettore di lingua

straniera muta radicalmente".

Se l'asserito mutamento risiede nella facoltà riconosciuta dal

decreto-legge n. 817 del 1978 ai Rettori delle Università di

conferire incarichi di lettore su proposta dei Consigli di Facoltà,

ebbene esso è, al contrario, proseguimento della normativa già

posta nell'art. 13 della legge 18 marzo 1958, n. 349, e nell'art. 24,

primo e secondo comma, della legge 24 febbraio 1967, n. 62. Il

mutamento ha inizio successivamente al decreto-legge n. 817 del 1978,

con la disciplina dei lettori assunti mediante contratto di diritto

privato introdotta dall'art. 28 del d.P.R. n. 382 del 1980, già

prevista nella legge di delegazione n. 28 del 1980 all'art. 6, sesto

e settimo comma.

6. - Ma quest'ultima specie, del tutto estranea alla questione in

esame, è senza ragione richiamata nell'intervento del Presidente del

Consiglio dei ministri. Resta in conclusione certo che con la figura

di lettore incaricato regolata dal decreto-legge n. 817 del 1978 non

si altera la sostanziale identità di status e di funzioni tra

assistenti e

lettori.

La pretesa riduzione dell'impiego dei lettori alle sole

esercitazioni di corretta pronuncia della lingua straniera, peraltro

non prevista da alcuna fonte normativa, è smentita dalla pratica

universitaria che pone su un piano di eguale dignità intellettuale e

scientifica e di equivalenza tecnico-professionale assistenti e

lettori, pur nella peculiarità dei rispettivi compiti.

La disparità di trattamento tra lettori incaricati ed assistenti

incaricati appare di tutta evidenza lesiva di entrambi i valori

costituzionali di eguaglianza e di ragionevolezza esigiti al

legislatore ordinario dall'art. 3 della Costituzione.

Va pertanto dichiarata la illegittimità costituzionale delle

norme impugnate che richiedono ai lettori l'anzianità di servizio di

due anni per essere ammessi ai giudizi di idoneità per

l'inquadramento nel ruolo dei ricercatori universitari. In

conseguenza di tale declaratoria, non ha più ragion d'essere la

normativa sul computo dell'anzianità biennale contenuta nella prima

parte del nono comma dell'art. 7 della legge 21 febbraio 1980, n. 28

e nella prima parte del secondo comma dell'art. 58 del d.P.R. n. 382

del 1980, della quale, in applicazione dell'art. 27 della legge 11

marzo 1953, n. 87, va dichiarata l'illegittimità costituzionale. Ai

lettori, ricondotti nella generale disciplina delle restanti

categorie di legittimati all'ammissione ai giudizi di idoneità per

l'inquadramento nel ruolo dei ricercatori, si applica, per il computo

dell'anzianità, il disposto della seconda parte del nono comma

dell'art. 7 della legge n. 28 del 1980 e della seconda parte del

secondo comma dell'art. 58 del d.P.R. n. 382 del 1980, che richiede

l'anzianità di un solo anno accademico, realizzato con un servizio

effettivo di almeno sei mesi alla data del 31 ottobre 1979.