Sentenza n. 284/1974

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale dell'art. 13,

ultimo comma, della legge 22 ottobre 1971, n. 865 (Norme sull'edilizia

residenziale pubblica), e dell'art. 9, nono comma, della legge

regionale siciliana 31 marzo 1972, n. 19 (Provvedimenti per la

semplificazione delle procedure amministrative), promossi con le

seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 18 aprile 1972 dal Consiglio di Stato -

sezione IV - sul ricorso di Del Sarto Clorinda ed altri contro il

Ministero dei lavori pubblici ed il Prefetto di Grosseto, iscritta al

n. 300 del registro ordinanze 1972 e pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 254 del 27 settembre 1972;

2) ordinanze emesse il 15 giugno 1972 dal Consiglio di giustizia

amministrativa per la Regione siciliana sui ricorsi rispettivamente di

Failla Lucia ed altri contro il Prefetto di Siracusa ed altri, e di

Liotta Filippo ed altri contro la Regione siciliana ed altri, iscritte

ai nn.315 e 357 del registro ordinanze 1972 e pubblicate nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 279 del 25 ottobre 1972 e n. 317 del 6

dicembre 1972.

Visti gli atti d'intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri e del Presidente della Regione siciliana, nonché gli atti di

costituzione del Ministero dei lavori pubblici, dei Prefetti di

Grosseto e di Siracusa, del Proweditorato alle opere pubbliche per la

Sicilia e del Comune di Palermo;

udito nell'udienza pubblica del 23 ottobre 1974 il Giudice relatore

Giulio Gionfrida;

uditi l'avv. Antonino Sansone, per il Comune di Palermo, ed il

sostituto avvocato generale dello Stato Giorgio Azzariti, per il

Presidente del Consiglio dei ministri, per il Presidente della Regione

siciliana, per il Ministero dei lavori pubblici, per i Prefetti di

Grosseto e di Siracusa e per il Provveditorato alle opere pubbliche per

la Sicilia.

Ritenuto in fatto :

1. - A seguito del ricorso proposto da Clorinda, Rodolfo ed Anna

Maria Del Sarto avverso il decreto del Ministro per i lavori pubblici

(dichiarativo della pubblica utilità di un'opera rientrante tra quelle

contemplate dall'art. 9 della legge 1971, n. 865 sull'edilizia

residenziale pubblica) ed il connesso decreto del Prefetto di Grosseto

di occupazione di urgenza di terreni di proprietà dei ricorrenti, il

Consiglio di Stato - sezione IV giurisdizionale - , in sede di

decisione sulla domanda incidentale di sospensione dei provvedimenti

impugnati, con ordinanza in data 18 aprile 1972, ha sollevato questione

di legittimità - in riferimento all'art. 113, comma secondo, della

Costituzione - dell'art. 13, ultimo comma, della legge 1971, n. 865

citata: secondo cui, appunto, l'esecuzione delle dichiarazioni di

pubblica utilità, dei decreti di occupazione e dei provvedimenti

espropriativi posti in essere per la realizzazione delle opere di cui

all'art. 9 della stessa legge "può essere sospesa nei soli casi di

errore grave ed evidente nell'individuazione degli immobili ovvero

nell'individuazione delle persone dei proprietari".

2. - Anche il Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione

siciliana - con ordinanza 15 giugno 1972 (emessa in un giudizio

instaurato su ricorso di Lucia Failla ed altri avverso il decreto

prefettizio che aveva autorizzato il Comune di Lentini ad-occupare di

urgenza fondi dei ricorrenti per procedere a sistemazione di strade

comunali) e con altra ordinanza in pari data (emessa a seguito del

ricorso di Filippo Liotta ed altri avverso i provvedimenti di

approvazione del piano regolatore della città di Palermo, che

vincolavano "a scuola" terreni di loro proprietà), chiamato in

entrambi i casi a decidere sulla domanda incidentale di prospensione

dei provvedimenti impugnati - rilevato, in premessa, che si opponeva a

tale sospensione il disposto dell'art. 13 della legge 1971, n. 865,

applicabile nel territorio della Regione siciliana, in virtù dell'art.

9, nono comma, della legge regionale 31 marzo 1972, n. 19 - ha

sollevato analoga questione di legittimità costituzionale dell'art. 13

legge 1971, n. 865.

Ha dubitato, altresì, della legittimità costituzionale dell'art.

9, comma nono, della legge 1972, n. 19 citata, oltreché in riferimento

agli artt.24, 103 e 113 della Costituzione, anche in relazione agli

artt. 14 e 17 dello Statuto speciale per la Regione siciliana, per la

ragione che la potestà conferita alla Regione, di emanare norme

materiali per disciplinare l'attività ed i rapporti giuridici relativi

al compimento di opere pubbliche, non comprenderebbe anche il potere di

regolare le forme ed i modi del giudizio sulle controversie relative ai

suddetti rapporti, in particolare, il potere di limitare la tutela

giurisdizionale costituzionalmente garantita degli interessi legittimi.

3. - Innanzi a questa Corte, si sono costituiti, nel giudizio

relativo al ricorso Del Sarto, il Ministero dei lavori pubblici ed il

Prefetto di Grosseto, per il tramite dell'Avvocatura di Stato, che ha

concluso, per entrambi, nel senso di una declaratoria di infondatezza

della sollevata questione.

4. - Analoghe conclusioni l'Avvocatura ha spiegato relativamente

alle ordinanze del Consiglio di giustizia amministrativa, in

rappresentanza - nel primo giudizio - del Presidente della Giunta

regionale siciliana, del Ministro per i lavori pubblici -

Provveditorato alle opere pubbliche per la Sicilia, del Prefetto di

Siracusa e dell'intervenuto Presidente del Consiglio dei ministri e -

nel secondo giudizio - del Ministro per i lavori pubblici e della

Presidenza della Regione siciliana.

5. - L'illegittimità della norma impugnata è stata, invece,

sostenuta da Filepo, Angelo, Vincenzo e Maria Liotta.

6. - Infine, il Comune di Palermo - costituitosi anch'esso nel

giudizio Liotta - ha dedotto la infondatezza della questione di

legittimità dell'art. 13 legge 1971, n. 865 e, quanto all'art. 9 legge

1972, n. 19 citata, in via principale la inammissibilità della

questione (e solo subordinatamente la infondatezza): inquantoché -

fermo restando il principio che la legge regionale, neppure in materia

di competenza esclusiva, può limitare i poteri attribuiti dalle leggi

dello Stato agli organi di giustizia amministrativa - non si

ravviserebbe, comunque, nella specie, una tale limitazione, ripetendo

l'art. 9 legge 1972, n. 19, quanto già contenuto in una norma statale

legittima, quale l'art. 13 legge 1971, n. 865. Considerato in diritto :

1. - Dispone l'art. 13 della legge 22 ottobre 1971, n. 865, che,

nella materia della edilizia residenziale pubblica, l'esecuzione dei

provvedimenti di dichiarazione di pubblica utilità, di occupazione

temporanea e di urgenza e di espropriazione (impugnati innanzi

all'organo giurisdizionale amministrativo) "può essere sospesa nei

soli casi di errore grave ed evidente nell'individuazione degli

immobili ovvero delle persone dei proprietari".

Tanto il Consiglio di Stato - in relazione all'art. 113, comma

secondo, della Costituzione - che il Consiglio di giustizia

amministrativa per la Regione siciliana - in riferimento anche agli

artt.24 e 103 della Costituzione - hanno promosso, come sopra detto, la

questione di legittimità costituzionale di tale disposizione,

dubitando che la limitazione, da questa apportata, al potere cautelare

di sospensione dell'organo di giustizia amministrativa, confligga con

il principio della tutela giurisdizionale del cittadino avverso atti

della pubblica amministrazione, di cui la misura cautelare

rappresenterebbe, appunto, una componente essenziale ed insopprimibile.

Nella prospettazione delle ordinanze di rinvio, è implicita, per

altro, la denunzia di violazione anche del principio di uguaglianza, in

quanto si esclude che sussistano ragioni giustificative della

restrizione apportata dall'art. 13 citato al potere cautelare di

sospensione, che in via generale ha - ex art. 39 t.u. leggi sul

Consiglio di Stato - il solo presupposto della esistenza di "gravi

ragioni" (ed, ora - in base all'articolo 21 della legge 1971, n. 1034,

istitutiva dei T.A.R. - la allegazione di "danni gravi ed irreparabili

derivanti dall'esecuzione dell'atto").

2. - Nel contestare la fondatezza della sollevata questione,

obietta l'Avvocatura di Stato che, in realtà, la disciplina della

sospensione in sede giurisdizionale non attiene al comma secondo del

richiamato art. 113 della Costituzione (che, nell'escludere la

limitazione della tutela a particolari mezzi di impugnazione, non si

riferirebbe al petitum delle varie domande proponibili contro la P.A.,

ma alla causa petendi, cioè ai vizi denunciabili con il ricorso),

sibbene al comma terzo della stessa norma, che contempla i poteri del

giudice nei confronti degli atti amministrativi.

Epperò - poiché tale ultimo precetto implicitamente consentirebbe

che la legge limiti, se non addirittura anche escluda, l'annullamento

del provvedimento amministrativo - a fortiori risulterebbe ammissibile

la limitazione del potere di sospensione che, rispetto

all'annullamento, rappresenta un minus.

3. - osserva la Corte che l'affermazione dell'Avvocatura - che, ex

art. 113, comma terzo, della Costituzione, resta demandata alla legge

ordinaria la determinazione dei casi in cui possono annullarsi gli atti

della P.A. e delle autorità a ciò deputate - è, indubbiamente,

esatta.

Errata è, però, la conclusione che da tale premessa si intende

trarre, che, cioè, resti a fortiori, in ogni caso, nella libera

disponibilità del legislatore di limitare (od eliminare) il potere

strumentale di sospensione degli atti impugnati.

Infatti, una vola che il legislatore ha operato le sue scelte in

ordine all'attribuzione del potere finale di annullamento dell'atto e

ha strutturato un sistema di giustizia amministrativa, il quale ha il

suo cardine, appunto, nella giurisdizione generale di annullamento

degli atti illegittimi, è naturale e conseguenziale l'attribuzione,

all'organo medesimo deputato all'annullamento, del concorrente potere

di sospensione cautelare dell'atto impugnato.

L'esercizio di tale potere consente, infatti, di anticipare, sia

pure a titolo provvisorio, l'effetto tpico del provvedimento finale

della giurisdizione, permettendo che questo intervenga re adhuc

integra.

4. - Posto che il potere di sospensione della esecuzione dell'atto

amministrativo è un elemento connaturale di un sistema di tutela

giurisdizionale che si realizzi in definitiva con l'annullamento degli

atti della pubblica amministrazione e che le citate leggi sugli organi

di giustizia amministrativa, in via generale e in conformità di una

lunga tradizione storica, consentendo di valutare caso per caso la

ricorrenza delle gravi ragioni (o del pericolo di irreparabilità degli

effetti della esecuzione), una esclusione del potere medesimo o una

limitazione dell'area di esercizio di esso con riguardo a determinate

categorie di atti amministrativi o al tipo del vizio denunciato

contrasta col principio di uguaglianza consacrato nell'art. 3 della

Costituzione, qualora non ricorra una ragionevole giustificazione del

diverso trattamento.

Tale giustificazione non si rinviene nella specie.

Essa non può in particolare individuarsi nella urgenza delle

finalità cui adempiono gli atti contemplati dalla legge 1971, n. 865,

citata: inquantoché tale connotato dell'urgenza (unitamente a quello

dell'indifferibilità) assiste una serie indefinita di provvedimenti di

espropriazione od occupazione - cosiddetti, appunto, necessitati (cfr.

i casi previsti dall'art. 71 legge sulle espropriazioni del 1865, come

modificato dalla legge 1879, n. 5188, e integrato dall'art. 39 r.d.

1923, n. 422; ed, in genere, tutti i casi di opere in cui la

dichiarazione di urgenza è considerata implicita nel provvedimento di

approvazione del progetto: art. 6 legge 1959, n. 125, art. 12 legge

1960, n. 1676, art. 107 legge 1961, n. 469, ecc.) - e caratterizza,

comunque, anche fuori della materia delle ablazioni, una altrettanto

vasta gamma di provvedimenti dell'autorità.

Per tali svolte considerazioni - che si riassumono nella

rilevazione di un vizio di violazione del principio di uguaglianza sul

terreno della difesa avverso atti amministrativi - va, quindi,

dichiarata la illegittimità costituzionale dell'art. 13, ultimo comma,

della legge 1971, n. 865.

Le medesime ragioni - di contrasto con gli artt. 3, 24 e 113 della

Costituzione (assorbito rimanendo, quindi, l'ulteriore profilo di

violazione degli artt. 14 e 17 dello Statuto speciale per la Regione

siciliana) - sorreggono, infine, la declaratoria di illegittimità

costituzionale dell'art. 9, comma nono, della legge regionale 31 marzo

1972, n. 19 (denunziato nelle ordinanze del Consiglio di giustizia

amministrativa), per la parte, appunto, in cui rende applicabile, nel

territorio della Regione siciliana, l'art. 13, ultima parte, della

legge statale 1971, numero 865, innanzi citata.