Sentenza n. 283/1986

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei

Ministri notificato l'11 aprile 1986, depositato in Cancelleria il 16

successivo ed iscritto al n. 19 del Registro 1986 per conflitto di

attribuzione tra Poteri dello Stato sorto a seguito dei provvedimenti

del Pretore di Pistoia 12 novembre 1984 e 6 dicembre 1984, concernenti

l'autorizzazione all'abbattimento di alberi di alto fusto nella zona

dell'Abetone soggetta a vincolo idrogeologico e paesaggistico;

udito nell'udienza pubblica del 14 ottobre 1986 il Giudice relatore

Ettore Gallo;

udito l'Avvocato dello Stato Pier Giorgio Ferri per il Presidente

del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Con ricorso depositato il 2 maggio 1985, il Presidente del

Consiglio dei Ministri elevava conflitto di attribuzione nei confronti

del potere giudiziario, in relazione ai provvedimenti emessi dal

pretore di Pistoia in data 12 novembre e 6 dicembre 1984.

Premetteva il ricorrente in narrativa che quel pretore (adito ex

art. 700 c.p.c. dai signori Zeno Colò e Giancarlo Ciacci) con decreto

12 novembre 1984 "inaudita altera parte", ritenuto fondato il pericolo

per la incolumità degli sciatori derivante dalla mancanza di una pista

di raccordo, e considerati per converso infondati i motivi di ordine

forestale ed idrogeologico che avevano determinato il diniego di

autorizzazione da parte dell'amministrazione provinciale, aveva

autorizzato i ricorrenti all'esecuzione di un raccordo sciabile nella

zona dell'Abetone, dettando prescrizioni in ordine alle modalità e ai

tempi dei tagli boschivi, da effettuarsi sotto la vigilanza di un

funzionario del locale dipartimento forestale, designato dal Pretore

medesimo.

Il raccordo doveva attuare un collegamento fra le piste sciabili

della Val Sestajone e quella della Val di Luce, evitando gravi pericoli

a coloro che si avventuravano in discese fuori pista, sia attraversando

in quota dal Colle delle Tre Potenze, sia discendendo dal Colle della

Fariola.

Il Pretore fissava contestualmente l'udienza dell'11 gennaio 1985

per la comparizione delle parti davanti a sé. L'udienza era stata poi

anticipata al 5 dicembre 1984 ed in tale sede il Pretore aveva

confermato il provvedimento assunto, rigettando nel contempo una

istanza della Provincia di Pistoia diretta ad ottenere, in via di

tutela d'urgenza, una misura atta a neutralizzare quella concessa ai

sigg. Colò e Ciacci.

In forza dell'ordine pretorile il taglio boschivo era stato

eseguito.

2. - Riteneva il ricorrente che nella specie, sotto le vesti di un

atto giurisdizionale, era stato adottato un provvedimento che, per le

finalità perseguite e gli effetti prodotti, ha natura amministrativa.

Si osservava infatti, in primo luogo, che il giudice aveva esercitato

il potere, prescindendo dal riconoscere nell'oggetto della pronuncia la

tutela di un diritto o di un interesse legittimo, mirando invece, come

emergerebbe dallo stesso decreto, alla tutela dell'interesse pubblico

(tanto da qualificare il proprio atto come un "provvedimento a

salvaguardia esclusiva della pubblica incolumità"). Aggiungeva poi che

il giudice aveva assunto il ricorso dei sigg. Colò e Ciacci non come

la introduzione in sede cautelare di una domanda di parte volta ad

ottenere tutela di situazioni soggettive, bensì come una denuncia cui

è abilitato qualunque cittadino, esponente una situazione di carente

protezione di un interesse generale.

3. - Venendo alla qualificazione del provvedimento impugnato (e

quindi alla dimostrazione della sua invasività di prerogative che

appartengono alla sfera di attribuzione di organi dello Stato), il

ricorrente osservava che esso, ancorché contenga apprezzamenti

(ovviamente inammissibili) circa la inettitudine del progettato taglio

boschivo a provocare un danno idrogeologico e forestale, non risulta

direttamente orientato a prevaricare la competenza amministrativa in

questo settore quanto piuttosto ad affermare, sempre in chiave di

interessi generali e non di posizioni giuridiche soggettive, la

necessità che prevalga comunque, nella imminenza di un pericolo non

altrimenti scongiurabile, la predisposizione delle misure idonee a

salvaguardare la sicurezza pubblica e l'incolumità delle persone.

Questo principio di prevalenza, che accorda valore assoluto a detto

interesse fondamentale della comunità sociale è sicuramente presente

nell'ordinamento, costituendo esso il supporto di quella ben nota

categoria di provvedimenti amministrativi detti ordinanze di

necessità.

Tali misure rientrano nella sfera di attribuzioni dello Stato;

esse, infatti, anche quando vengono adottate in sede locale e per

esigenze locali, sono di competenza di organi (come il Sindaco) che

agiscono nella veste di ufficiale di Governo.

4. - Ma anche a volere ammettere che la misura pretorile abbia

immediatamente invaso la competenza alla conservazione del pregio

paesistico del territorio (l. 23 giugno 1939, n. 1497) il ricorrente

osserva che, nonostante la delega del settore alle regioni a statuto

ordinario (art. 82 d.P.R. 616/1977), resta pur sempre l'interesse e la

legittimazione dello Stato a sollevare conflitto.

Infatti, in capo ad esso permangono poteri di intervento stabiliti

in via generale (potere sostitutivo di cui all'art.4 d.P.R. 616/1977 in

caso di inerzia della regione delegata) o con specifico riguardo alla

singola materia delegata (il citato art. 82 conserva al Ministero dei

Beni Culturali e Ambientali potestà concorrenti con quelle regionali

per garantire la protezione delle bellezze naturali: secondo comma

lett. a), terzo e quarto comma).

In definitiva, il rapporto di delega spossesserebbe o limiterebbe

lo Stato dei poteri inerenti alle materie delegate solo nei riguardi

della regione destinataria della delega e non nei confronti di altri

soggetti costituzionali; e sarebbe altresì interesse dello Stato a che

le attribuzioni delegate - sulle cui modalità di gestione egli

conserva facoltà di intervento - non vengano esercitate da poteri

estranei, come il giudiziario, nei cui confronti quelle facoltà non

sarebbero attivabili.

5. - Il ricorso, discusso nella Camera di Consiglio del 22 gennaio

1986, veniva dichiarato ammissibile con ordinanza n. 51 del 1986, che

veniva debitamente notificata. Dopodiché si disponeva la trattazione

del conflitto per l'udienza odierna. Considerato in diritto :

1. - È opportuno innanzitutto analizzare il contenuto dei

provvedimenti impugnati, al fine di stabilirne l'esatta natura, e

soprattutto le finalità cui sono ispirati. Soltanto attraverso questo

esame, infatti, sarà possibile conoscere se la doglianza del

ricorrente sia fondata, visto che il conflitto è sollevato in

relazione alla denunziata invasività sostanziale dei provvedimenti, al

di là del loro aspetto formale.

In effetti secondo il Governo, gli atti impugnati solo formalmente

si presentano nella veste di provvedimenti d'urgenza assunti ex art.

700 cod. proc. civ.: nella sostanza, essi costituiscono, invece, vere e

proprie "ordinanze necessitate extra ordinem", come tali invasive di un

potere che spetta esclusivamente a determinate Autorità amministrative

nelle loro funzioni di governo (Governo, taluni Ministri, Prefetto,

Sindaco, Commissario di Governo).

Ebbene, effettivamente non sembra alla Corte - per le ragioni che

verranno subito lumeggiate - che i provvedimenti in esame possano

ricondursi alle attribuzioni dell'Autorità giudiziaria e che in

particolare concretino un provvedimento d'urgenza, così come

contemplato nell'art. 700 c.p.c.. Un provvedimento, cioè, che -

giusta il dato testuale - risulti il più idoneo, in relazione alle

circostanze, ad assicurare provvisoriamente gli effetti della decisione

sul merito quando, durante il tempo per far valere un diritto in via

ordinaria, sussista fondato motivo per temere che questo sia minacciato

da un pregiudizio imminente e irreparabile.

Già lo stesso tenore del ricorso introdotto dai privati è

ispirato da ben diversa finalità. I ricorrenti, infatti, danno atto

che la Provincia aveva negato (peraltro non a loro ma all'Ente

Comunità montana) l'autorizzazione a costruire un raccordo sciistico

fra le due piste, per ragioni attinenti al paesaggio e alla situazione

idreogeologica della zona. Soggiungono, però, esplicitamente che ad

essi non interessa l'aspetto amministrativo della vicenda, di cui

verrà investito il competente T.A.R.: e ciò in quanto l'interesse che

muove le parti a ricorrere al magistrato ordinario è "di altra natura

e persegue uno scopo diverso". E difatti tutta la residua motivazione

del ricorso è diretta a dimostrare che quella diversa natura

dell'interesse, così come lo scopo che le parti intendono perseguire,

sono incentrati su "motivi di sicurezza pubblica", poscia precisati

nell'interesse alla "pubblica incolumità".

In buona sostanza, il prospettato pregiudizio imminente e

irreparabile non riguardava i ricorrenti ma la pubblica incolumità

degli sciatori, e sarebbe rappresentato dalla temerarietà o

dall'incoscienza di qualche sconsiderato che si "avventura" (così

testualmente nel ricorso) in zone innevate dove non esiste tracciato

sciabile per portarsi dall'una all'altra delle due piste. Poiché si

sarebbe verificato qualche incidente a danno di questi imprudenti, si

chiedeva al Pretore di disporre egli stesso la costituzione di quel

raccordo che la Provincia aveva negato.

2. - E il Pretore, infatti, si pone senza esitazioni sul piano

concettuale indicato dai ricorrenti. Singolarmente, anzi, dà atto a

sua volta, nelle premesse del provvedimento autorizzativo 12 novembre

1984, che non si tratta in realtà di pericolo oggettivo imminente e

irreparabile ma soltanto di un pericolo eventuale che taluni

sconsiderati provocano "motu proprio" (sic), "avventurandosi nella

discesa fuori pista "fra le due valli. Riconosce, anzi, il Pretore che

la "possibilità" d'incorrere in pericoli più o meno gravi dipende

"dall'assoluta ignoranza" della montagna da parte degli avventurosi.

Nel provvedimento di conferma del 6 dicembre successivo,

polemizzando con le doglianze della Provincia che chiedeva la revoca

dell'atto precedente, il Pretore afferma di non essersi ingerito

nell'attività della pubblica amministrazione perché al magistrato

"era stato soltanto chiesto, e conseguentemente emesso, un

provvedimento a salvaguardia esclusiva della pubblica incolumità".

E, affinché non restino dubbi, il Pretore dedica tutta la residua

lunga motivazione a spiegare che "lo Stato ha il dovere di proteggere

la collettività da ogni aggressione che la danneggi o la esponga al

pericolo", perché si tratta di un interesse che "trascendendo i

singoli colpiti" riguarda il pregiudizio o la minaccia "alla sicurezza

della convivenza sociale" e quindi l'offesa al "bene giuridico

indisponibile della pubblica incolumità": e poiché si tratta di un

bene pubblico "tutti possono adire il giudice civile" per eliminare

pericoli che lo minacciano.

Ritiene, anzi, a questo proposito, il Pretore che i ricorrenti,

oltre ad essere portatori uti singuli dell'interesse generale alla

pubblica incolumità, abbiano anche un individuale e particolare

interesse ad agire per adempiere "al dovere di tutelare la pubblica

incolumità": e ciò a causa delle loro rispettive qualità di

Presidente della Commissione Comunale Piste, Zeno Colò, e di

Presidente del Consorzio impianti di risalita, Giancarlo Ciacci.

Solo nelle ultime righe osserva il Pretore di sfuggita, e

incidenter tantum, che una siffatta situazione di "continui attentati

alla pubblica incolumità potrebbe anche di riflesso comportare" danno

agli enti che i ricorrenti rappresentano: danno di natura economica

perché gli sciatori potrebbero essere scoraggiati dal frequentare

quelle piste a causa dell'accennata insicurezza.

3. - Che quest'ultimo rilievo non modifichi la sostanziale natura e

l'autentico scopo dei provvedimenti assunti, lo attesta lo stesso

pretore quando definisce questo aspetto "di secondaria importanza" a

fronte della reale finalità che ricorrenti e magistrato intendevano

perseguire.

È, dunque, evidente che il pretore ha inteso effettivamente

tutelare la pubblica incolumità: tutela sollecitata da privati che,

come tali, la hanno invocata. Non deve trarre in inganno, infatti, la

qualità nel Colò di Presidente della Commissione Comunale Piste: la

quale è effettivamente una delle Commissioni speciali

dell'Amministrazione comunale dell'Abetone. Ma il Colò non era

legittimato a stare in giudizio in qualità di Presidente, sia perché

semmai la legittimazione competeva al Sindaco quale rappresentante

dell'Amministrazione, sia perché comunque il Consiglio Comunale non

aveva mai autorizzato alcuno a stare in giudizio per la vertenza in

esame. Ed è appena il caso di rilevare che l'altro ricorrente è il

Presidente di un Consorzio di imprenditori commerciali che perseguono

fini di lucro mediante gli impianti di risalita.

Non compete a questa Corte l'apprezzamento sui non pochi vizi della

procedura e dei provvedimenti pretorili in esame: tuttavia, ai soli

fini di trarre dall'analisi condotta attendibili conclusioni circa la

natura sostanziale dei due provvedimenti, non sembra fuor di luogo

prendere atto di quanto esulino da essi i caratteri, la funzione e le

stesse condizioni per la concessione di provvedimenti di natura

giurisdizionale e quindi di quello previsto nell'art. 700 c.p.c..

A tale proposito sembra significativo che il pretore nemmeno si sia

posto il problema dell'ammissibilità della procedura richiesta

rispetto ad una situazione giuridica - in ipotesi - tutelabile davanti

al giudice amministrativo: e ciò, nonostante non potesse ignorare la

costante giurisprudenza negativa della Corte di Cassazione. E non se

l'è posto proprio perché distratto da una finalità esclusiva,

(l'anticipata cautelare tutela della pubblica incolumità),

trascendente il diritto soggettivo che i due privati avrebbero dovuto

far valere, e che il pretore in effetti - come s'è visto - trascura.

Né, infine, il diritto soggettivo dei privati (interesse economico

ad un sicuro e tranquillo esercizio delle piste e degli impianti di

risalita) era in realtà minacciato da un pericolo imminente e

irreparabile. Le piste, in effetti, erano e sono assolutamente sicure

da frane, smottamenti, valanghe o altri pericoli, come peraltro nessuno

nega; e altrettanto dicasi per gl'impianti di risalita.

In realtà, il pericolo che ricorso e provvedimenti prospettano è

dipendente da comportamenti temerari di sciatori che, senza alcuna

conoscenza della zona e con scarsa esperienza sciistica, si azzardino

ad avventurarsi fuori pista per luoghi impervi. Ma a questa situazione,

a ben guardare, non potrebbe ovviare alcun provvedimento, che mai

riuscirebbe ad evitare le innumerevoli imprudenze di ogni specie

ipotizzabili da parte degli sconsiderati. Nemmeno i cartelli di

pericolo, che la Provincia al più prospettava come possibile ipotesi

di intervento, rappresenterebbero un effettivo rimedio, dato che

risponde a criteri minimi di comune buon senso il rendersi conto che

l'avventurarsi fuori del tracciato delle piste offre difficoltà e

pericoli agli inesperti.

Ed, infatti, nessuno prende in considerazione l'opportunità di

collocare cartelli di pericolo ai piedi delle rocce o dei ghiacciai

dove si cimentano gli scalatori, o sulle spiagge dove sostano i

bagnanti, benché pericolosa sia la scalata a chi vi si accinga

inesperto e senza guida e insidioso sia il mare a chi si avventura al

largo, a nuoto o in barca, senza sufficienti nozioni.

Anche così come prospettato dal pretore, il diritto soggettivo dei

privati ricorrenti non subiva, perciò, alcuna minaccia, perché

nessuno avrebbe potuto sensatamente giudicare insicure le piste di

quella zona, solo perché qualche temerario andava volontariamente a

cercarsi il pericolo fuori del tracciato. Se così fosse, infatti,

nessuna pista sarebbe sicura, in quanto non esistono piste che

proteggano con reti o con altri ostacoli l'intero percorso del

tracciato.

4. - La disamina fin qui svolta sui provvedimenti pretorili

consente di concludere che si tratta di pronunzie il cui dichiarato

presupposto è costituito da uno stato di pericolo per la pubblica

incolumità denunziabile da qualunque soggetto, il cui contenuto ha

carattere costitutivo e la cui efficacia è prevalente su ogni

situazione giuridica soggettiva e su ogni altro provvedimento

autorizzativo, prescindendo dall'ordine delle competenze. Esse, dunque,

si conformano al modello delle ordinanze di necessità, ripetendone le

tipiche connotazioni previste dagli artt. 2 r.d. 18 giugno 1931 n. 733;

19, 20, 55 testo unico l.c. e p.; 7 legge 20 marzo 1865 n. 2248 all. E.

Così accertata la natura sostanziale dei provvedimenti in

questione, e venendo al merito del conflitto, osserva la Corte che il

giudice è sempre vincolato, nel formulare il contenuto del suo

provvedimento, al rispetto dei limiti generali dell'art. 4 l. 2248/1865

All. E.

In altri termini, non spetta all'attività del giudice il

provvedere ad esigenze generali della società, né ad amministrare la

sicurezza pubblica e la pubblica incolumità. Va, anzi, ricordato che

appartiene anche ad una nozione tradizionale di pubblica

amministrazione il provvedere alla conservazione dell'ordine pubblico e

della sanità.

Ciò non esclude ovviamente che, invocato a jusdicere, vale a dire

ad affermare l'ordine giuridico in relazione ad un caso concreto e nei

confronti di un determinato soggetto, il giudice non possa assumere,

soprattutto in via di urgenza, provvedimenti che possono anche incidere

su di una cerchia più vasta di interessi: ma a condizione che non vi

sia altra possibilità di dare protezione all'interesse dedotto nel

caso concreto.

Il fenomeno è particolarmente rilevabile nel campo della giustizia

penale, dove il pretore, ove proceda ad attività preliminari di

polizia giudiziaria (perciò dirigendone le funzioni stesse), deve

impedire che i reati vengano portati a conseguenze ulteriori (artt.

219, 220 e 231 cod. proc. pen.). In tal caso, e specie in situazioni

di urgenza, ben può assumere provvedimenti che, al fine predetto,

incidono nel campo dei poteri riservati alla pubblica amministrazione.

Si tratta sicuramente di provvedimenti assunti - per usare

l'espressione del Pretore di cui si parla - "esclusivamente a tutela

della salute pubblica", ma nell'ambito di un dovere e di un potere

istituzionale specificamente contemplato dalla legge penale (impedire

le ulteriori conseguenze dei reati).

Fuori di queste ipotesi, la giurisdizione ordinaria può svolgere

esclusivamente una funzione di controllo nel campo e sulla attività

della pubblica amministrazione a fronte di provvedimenti di

quell'Autorità che risultino lesivi di diritti soggettivi di un ben

determinato soggetto, o di interessi penalmente tutelati nei sensi già

detti: ma non può sostituirsi all'Autorità stessa disponendo in

positivo (e facendo forzosamente eseguire) ciò che la pubblica

amministrazione non ha ritenuto di disporre nel suo apprezzamento

discrezionale. Peraltro, i provvedimenti di urgenza del pretore nei

confronti della pubblica amministrazione sono ritenuti ammissibili -

ricorrendone le condizioni di legge - allorquando la pubblica

amministrazione agisca come soggetto privato, o in base ad atti che

esorbitino dai limiti temporali o materiali del potere amministrativo

in concreto esercitato, o quando la pubblica amministrazione abbia

agito sine titulo.

D'altra parte, le eccezioni sopra accennate sono conseguenza della

innegabile realtà degli ordinamenti degli Stati democratici

contemporanei che non hanno mai attuato in modo letterale e meccanico

il principio illuministico della divisione dei poteri. Ne deriva che

ciascuno dei poteri non esercita in modo esclusivo e rigoroso

l'attività da cui prende il nome, ma partecipa - in via eccezionale -

a qualche manifestazione delle funzioni degli altri: il che, del resto,

corrisponde anche a quel principio di equilibrio e di reciproco

controllo fra i poteri che contraddistingue la nostra Costituzione.

Del resto, questa Corte, in ipotesi analoga ma molto meno grave,

aveva già ammonito che "l'art. 113 ultimo comma Cost., rinviando alla

legge la determinazione degli organi giudiziari abilitati ad annullare

gli atti della pubblica amministrazione,... a più forte ragione

comporta che tali autorità non possano contrapporsi o sovrapporsi alle

autorità amministrative, arrogandosi poteri che per legge vadano

esercitati dall'esecutivo, in forme e con procedimenti prefissati,...

sostituendosi agli organi competenti... ed addirittura prescrivendo gli

atti specifici che debbono essere adottati" (cfr. sent. n. 150/1981 e

n. 70/1985).

E poiché il pretore di Pistoia ha ritenuto di potersi sostituire,

con i suoi provvedimenti, in via positiva ed esecutiva, alla pubblica

amministrazione, nell'esclusiva finalità - come egli ha scritto e come

risulta dal contesto - di ovviare ad un supposto pericolo generale alla

pubblica incolumità, ne consegue l'annullamento dei provvedimenti

stessi perché invasivi di poteri spettanti alla pubblica

amministrazione.