Sentenza n. 282/2002

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della Regione

Marche 13 novembre 2001, n. 26, recante "Sospensione della terapia

elettroconvulsivante, della lobotomia prefrontale e transorbitale e

altri simili interventi di psicochirurgia", promosso con ricorso del

Presidente del Consiglio dei ministri, notificato il 17 gennaio 2002,

depositato in cancelleria il 25 successivo ed iscritto al n. 3 del

registro ricorsi 2002.

Visto l'atto di costituzione della Regione Marche;

Udito nell'udienza pubblica del 21 maggio 2002 il giudice

relatore Valerio Onida;

Uditi l'avvocato dello Stato Franco Favara per il Presidente del

Consiglio dei ministri e l'avvocato Stefano Grassi per la Regione

Marche.

Ritenuto in fatto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorso

notificato il 17 gennaio 2002 e depositato il successivo 25 gennaio,

ha sollevato questione di legittimità costituzionale della legge

della Regione Marche 13 novembre 2001, n. 26, recante "Sospensione

della terapia elettroconvulsivante, della lobotomia prefrontale e

transorbitale e altri simili interventi di psicochirurgia",

assumendo, in via principale, la violazione degli artt. 2, 32, 33,

primo comma, e 117, secondo comma, lettere l) (ordinamento civile e

penale) e m), della Costituzione e, in via logicamente subordinata,

ove si ravvisasse una competenza concorrente della Regione,

dell'art. 117, terzo comma, della Costituzione (professioni, tutela

della salute) e dei principi recati dalle norme interposte quali

quelle contenute negli artt. 1, 2, 3 e 5 della legge 13 maggio 1978,

n. 180 (Accertamenti e trattamenti sanitari volontari e obbligatori),

negli artt. 33, 34 e 35 della legge 23 dicembre 1978, n. 833

(Istituzione del servizio sanitario nazionale), negli artt. 1 e 14

del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della disciplina in

materia sanitaria, a norma dell'articolo 1 della legge 23 ottobre

1992, n. 421), e negli artt. 112, 113, 114 e 115 del d.lgs. 31 marzo

1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello

Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I

della legge 15 marzo 1997, n. 59).

Il ricorrente premette che "la finalità di tutelare la salute

dei cittadini e garantire l'integrità fisica della persona", che

l'art. 1 della legge regionale impugnata dichiara di perseguire, è

condivisibile, ma che il suo perseguimento non è riservato alla

Regione Marche, neppure all'interno del territorio regionale; e nota

poi che l'art. 2 della stessa legge regionale sospende d'imperio

l'applicazione della terapia elettroconvulsivante (TEC) e la pratica

degli interventi di psicochirurgia, e che tale sospensione parrebbe a

sua volta condizionata, dovendo cessare - non è chiaro se

automaticamente od invece mediante un qualche atto ricognitivo della

Regione - se e quando il Ministero della salute, previa elaborazione

di "protocolli specifici", avrà definito "in modo certo e

circostanziato" - non è chiaro a giudizio di quale organo od ente -

che detta terapia o pratica è "sperimentalmente dimostrata"

efficace, risolutiva e non produttiva di danni alla salute.

Secondo il ricorrente, tali norme, oltre a comprimere in modo

"dirigistico" l'autonomia scientifica e professionale dei sanitari e

delle strutture preposti alla cura della salute ed a contrastare con

il principio secondo cui i trattamenti sanitari sono volontari salvo

tassative eccezioni consentite dalla legge, invaderebbero la

competenza legislativa esclusiva dello Stato, come attribuita

dall'art. 115, comma 1, lettere b) ed e), del d.lgs. 31 marzo 1998,

n. 112 e da ultimo dall'art.117, secondo comma, lettere l)

(ordinamento civile e penale) e m), della Costituzione. Esse,

infatti, atterrebbero alla preferibilità, qualità ed

"appropriatezza" (così nell'art. 1, comma 2, del d.lgs. 30 dicembre

1992, n. 502, come sostituito dal d.lgs. 19 giugno 1999, n. 229) di

alcune cure, e quindi al diritto sostanziale alla salute, e non agli

aspetti strumentali, quali l'organizzazione e la gestione di presidi

e strutture sanitari e più in generale del "servizio" sanitario. Si

sarebbe quindi nell'area concettuale dei diritti fondamentali della

persona "paziente" (artt. 2 e 32 della Costituzione) e nella contigua

area delle responsabilità (anche civilistiche) degli esercenti le

professioni sanitarie e, in qualche misura, delle linee di ricerca

degli studiosi dediti alla scienza medica (art. 33, primo comma,

della Costituzione): aree che spetterebbe allo Stato sia configurare

sia disciplinare.

Il Governo della Repubblica, dunque, nega che ciascun legislatore

regionale possa, e per di più senza l'apporto di adeguate

istituzioni tecnico-specialistiche, dare indicazioni su singole

terapie, e così incidere su fondamentali diritti di personalità dei

cittadini ed anche su regole poste dal codice civile. Inoltre,

l'ammissione, o l'ammissione iuxta modum, o il divieto di singole

terapie per considerazioni di tipo sanitario, non potrebbe dipendere

dalla volontà di questo o quel legislatore regionale, essendo

decisione collocata in un momento logicamente preliminare persino

rispetto alla determinazione - di competenza statale - dei livelli

essenziali ed uniformi di assistenza sanitaria (art. 117, secondo

comma, lettera m), della Costituzione e art. 1, comma 2, del d.lgs.

30 dicembre 1992, n. 502).

Inoltre, le disposizioni regionali in esame altererebbero le

regole della responsabilità civile contrattuale ed

extracontrattuale, in violazione dell'art. 117, secondo comma,

lettera l) (ordinamento civile e penale), della Costituzione.

In definitiva, la competenza regionale inizierebbe per così dire

"a valle" della conformazione dei diritti della personalità e dei

diritti patrimoniali dei cittadini.

Ancora, sarebbe tuttora conforme a Costituzione l'art. 115, comma

2, del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112, che ha confermato la competenza

statale per la produzione del "corpo" di regole generali deputate a

modellare gli interventi terapeutici. Per quanto non disposto dallo

Stato dovrebbero valere solo le "regole dell'arte" e della scienza

medica, eventualmente evidenziate e convalidate da documenti

ufficiali delle autorità sanitarie. Infine, sarebbe ancora conforme

a Costituzione l'art. 47-ter del d.lgs. 30 luglio 1999, n. 300, che

conferma il permanere della competenza statale in tema di "indirizzi

generali e coordinamento in materia di prevenzione diagnosi cura e

riabilitazione delle malattie umane".

In via logicamente subordinata, ove si ravvisasse una competenza

concorrente della Regione, il ricorrente denuncia comunque la

violazione, da parte della legge impugnata, del limite dei "principi

fondamentali", la cui determinazione è oggi riservata dall'art. 117,

terzo comma, della Costituzione alla legislazione dello Stato.

Secondo il Presidente del Consiglio, infatti, la legge costituzionale

18 ottobre 2001, n. 3 dovrebbe essere letta in continuità con il

passato, e dunque dovrebbero ancora oggi considerarsi e valorizzarsi

i principi desumibili dalle norme statali interposte invocate

all'inizio del ricorso.

Infine, il ricorrente ricorda che, a seguito di intesa in

Conferenza unificata, è stato approvato, con d.P.R. 10 novembre

1999, un progetto obiettivo "Tutela salute mentale" 1998-2000 nel

quale, fra l'altro, si individua la salute mentale fra le tematiche

ad alta complessità, per le quali si ritiene necessaria

l'elaborazione di specifici atti statali di indirizzo.

2. - Si è costituita in giudizio la Regione Marche, chiedendo

che il ricorso governativo venga dichiarato infondato e depositando

alcuni documenti.

La difesa regionale premette, fra l'altro, che la legge impugnata

è stata proposta da un consigliere regionale per rispondere ad una

sollecitazione proveniente da un appello popolare, sottoscritto da

più di tremila cittadini e da diverse associazioni; che la richiesta

di proibire l'elettroshock corrispondeva ad una ampia discussione in

tutti i livelli dell'opinione pubblica e degli organismi scientifici

nazionali ed internazionali (organismi citati nella proposta di

legge); che al fine di limitare l'utilizzo di tale terapia era

intervenuta anche la circolare del Ministero della sanità del

15 febbraio 1999; e che la proposta di legge veniva valutata

favorevolmente anche in relazione alla necessità di applicare in

materia il principio di precauzione di cui all'art. 174 del Trattato

istitutivo dell'Unione europea.

Formulando riserva di ulteriori e più complete deduzioni, la

difesa regionale osserva che la legge impugnata interviene

nell'ambito della tutela della salute, rispetto alla quale vi è una

competenza legislativa concorrente ai sensi dell'art. 117, terzo

comma, della Costituzione. Secondo la difesa regionale, non si

potrebbe dire che la Regione non possa intervenire con propria

normativa legislativa in tale materia, senza che siano stati fissati

preventivamente i principi fondamentali da parte della legislazione

statale. La legge regionale impugnata costituirebbe l'adozione di una

misura cautelare che lo Stato non avrebbe in alcun modo impedito,

mediante l'emanazione di principi fondamentali che la vietino; né si

potrebbe ritenere che la Regione debba attendere l'intervento dello

Stato prima di applicare, con riferimento al suo territorio, una

misura cautelare ritenuta indispensabile, stante l'accertata

pericolosità dell'intervento terapeutico.

Quanto alla dedotta violazione dell'art. 117, secondo comma,

lettere l) e m), della Costituzione, la difesa regionale afferma che

la legge impugnata non fissa uno standard in materia di prestazioni

sanitarie, ma si limita a disporre la sospensione di alcune terapie,

nell'attesa che, con adeguati protocolli stabiliti dallo Stato, venga

chiarita la portata degli eventuali effetti lesivi. L'applicazione

del principio di precauzione, inoltre, non inciderebbe nel quadro

delle responsabilità contrattuali ed extracontrattuali, che anzi

verrebbero prevenute ed evitate.

Infondate sarebbero infine sia le censure che contestano alla

Regione la possibilità di intervenire a tutela dei diritti della

persona e della salute dei cittadini, in quanto la legge impugnata

introdurrebbe una misura di carattere temporaneo e precauzionale,

dettata anche dalla necessità di impedire l'utilizzazione di terapie

ritenute ormai unanimemente di grave pericolo per la salute dei

cittadini; sia quelle relative all'art. 33, primo comma, della

Costituzione, in quanto la legge regionale non inciderebbe in alcun

modo sulla autonomia della ricerca scientifica, limitandosi a

sollecitarla al fine di consentire un'adeguata valutazione degli

effetti di questa particolare terapia sui pazienti.

3. - Nell'imminenza dell'udienza ha depositato memoria la sola

Regione resistente, allegando alcuni documenti.

La difesa regionale ricorda innanzitutto che alla base della

legge impugnata c'è la necessità di sospendere, in base al

principio di precauzione, che in ambito comunitario si intende

applicabile particolarmente nei settori della protezione della salute

e dell'ambiente, l'utilizzo di terapie circondate da ampi e

controversi margini di incertezza, tanto in relazione all'efficacia

terapeutica quanto in relazione ai possibili effetti collaterali

dannosi per la salute del paziente, come lo stesso Ministro della

sanità avrebbe riconosciuto (quanto alla terapia

elettroconvulsivante).

La legge regionale interviene quindi, secondo la difesa

regionale, in materia di tutela della salute, nella quale non vi è

dubbio che la Regione disponga di una potestà legislativa

concorrente, salvi naturalmente i limiti derivanti dall'esistenza di

alcune materie "trasversali" di potestà legislativa statale, come

quelle di cui alle lettere l) ed m) del secondo comma dell'art. 117

della Costituzione. Tuttavia, la censura relativa alla violazione

della competenza statale in materia di "determinazione dei livelli

essenziali" sarebbe infondata anche per la constatata assenza di una

legge statale che fissi il livello essenziale delle prestazioni in

questione, o comunque di un qualunque riferimento sul piano della

legislazione statale all'adozione delle pratiche

elettroconvulsivanti. Anche infatti ad ammettere, in ipotesi, che lo

Stato possa definire in concreto i livelli essenziali delle

prestazioni in materia di diritti civili e sociali in un atto

sub-legislativo o in un atto amministrativo, non si potrebbe dubitare

che tali atti dovrebbero necessariamente rispettare il principio di

legalità sostanziale, per il quale alla legge statale si impone

l'obbligo di circoscrivere adeguatamente nei contenuti l'ambito di

intervento delle fonti sub-legislative o delle determinazioni

amministrative nell'ipotesi che queste intendano vincolare la legge

regionale. Solo così, del resto, potrebbe ritenersi rispettato il

modello di riparto delle funzioni legislative definito nel nuovo

art. 117 della Costituzione, che non ammetterebbe alcuna limitazione

della potestà legislativa regionale proveniente da atti dello Stato

diversi dalle fonti primarie.

Non si avrebbe neanche lesione della potestà legislativa statale

in materia di "ordinamento civile e penale", in quanto le figure di

responsabilità contrattuale ed extracontrattuale legate all'adozione

delle terapie non verrebbero in alcun modo alterate. In particolare,

la legge regionale non modificherebbe il regime giuridico di quelle

responsabilità, che continuerebbe ad essere disciplinato dalla legge

statale, ma semplicemente ne limiterebbe l'insorgenza, come farebbe

qualsiasi altra legge regionale che sospendesse o vietasse alcuni

servizi rientranti in funzioni amministrative relative a materie su

cui la Regione ha competenza legislativa. Inoltre, la legge regionale

impugnata risponderebbe ad entrambi i requisiti da ultimo individuati

dalla giurisprudenza costituzionale per escludere la violazione del

limite del diritto privato, e cioè che l'adattamento operato dalla

legge regionale sia in stretta connessione con la materia di

competenza regionale e risponda al criterio di ragionevolezza, che

vale a soddisfare il rispetto del principio di eguaglianza.

Non sarebbe fondata neppure la censura relativa alla violazione

dei principi fondamentali della materia, perché la legislazione

dello Stato non conterrebbe, al momento attuale, alcun principio

ostativo alla sospensione disposta dalla legge regionale, né tale

principio potrebbe ritrovarsi nella previsione, contenuta nel piano

sanitario nazionale, dell'erogazione delle prestazioni sanitarie

sospese, in quanto il piano sanitario ha natura di fonte

sub-legislativa, mentre ora l'art. 117, terzo comma, della

Costituzione prevede espressamente che la determinazione dei principi

fondamentali avvenga con fonte statale di rango legislativo. Né si

potrebbe dire che la Regione sia tenuta, in base al principio di

leale collaborazione, all'osservanza del piano, in quanto adottato

dallo Stato d'intesa con la Conferenza unificata; o che la Regione

non possa intervenire con propria normativa legislativa in tale

materia, senza che siano stati fissati preventivamente i principi

fondamentali da parte della legislazione statale. Non si potrebbe

infatti ritenere che la Regione debba attendere l'intervento dello

Stato prima di applicare, con riferimento al suo territorio, una

misura cautelare ritenuta indispensabile, perché si tratterebbe di

una inammissibile compressione delle competenze del legislatore

regionale determinata da una semplice inerzia del legislatore

statale.

Infondata sarebbe anche la censura relativa all'art. 33, primo

comma, della Costituzione, in quanto la legge regionale si

limiterebbe a sollecitare la ricerca scientifica al fine di

consentire un'adeguata valutazione degli effetti di queste

particolari terapie sui pazienti. Il valore costituzionale

dell'autonomia della ricerca scientifica verrebbe anzi presupposto

dalla legge regionale che, sospendendo l'applicazione delle terapie,

mostra di volere subordinare - per lo meno cronologicamente - la

scelta organizzativa in ordine alla prestazione dei relativi servizi

sanitari ai risultati che la ricerca stessa saprà offrire.

Infine, la difesa regionale rileva che, in un sistema quale

quello vigente a seguito della riforma del titolo V della parte II

della Costituzione, negare alla Regione la facoltà,

nell'organizzazione del servizio sanitario regionale, di sospendere

alcune terapie, rispetto alle quali è in corso una sperimentazione

volta ad escluderne gli eventuali effetti lesivi, significa

comprimere inammissibilmente l'autonomia finanziaria di spesa della

Regione, che si vedrebbe altrimenti costretta a sopportare i costi di

un servizio relativo a pratiche terapeutiche di cui lo stesso Stato,

a mezzo della sperimentazione disposta e non terminata, non ha ancora

escluso la potenziale dannosità; e, inoltre, in un caso come quello

di specie, la sospensione disposta dalla legge regionale impugnata

risponderebbe all'insopprimibile esigenza di evitare l'insorgenza in

capo alla Regione di pesanti disavanzi di bilancio derivanti dalla

necessità di risarcire i pazienti del Servizio sanitario per i danni

causati dall'erogazione delle relative prestazioni. Considerato in diritto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha sollevato, ai

sensi dell'art. 127, primo comma, della Costituzione, ed entro il

termine ivi stabilito, decorrente dalla pubblicazione nel Bollettino

Ufficiale della Regione, questione di legittimità costituzionale -

in riferimento agli articoli 2, 32, 33, primo comma, 117, secondo

comma, lettere l) ed m), e terzo comma, nonché ai principi ricavati

da norme contenute in leggi statali - della legge regionale delle

Marche 13 novembre 2001, n. 26, recante "Sospensione della terapia

elettroconvulsivante, della lobotomia prefrontale e transorbitale ed

altri simili interventi di psicochirurgia".

La legge impugnata, dopo avere, all'art. 1, enunciato generiche

finalità di tutela della salute e di garanzia della integrità

psicofisica delle persone - finalità che lo stesso ricorrente

riconosce come condivisibili, pur sostenendo che il loro

perseguimento non è riservato alla Regione -, all'art. 2 dispone che

"è sospesa, su tutto il territorio della regione", da un lato

"l'applicazione della terapia elettroconvulsivante (TEC)" (comma 1),

dall'altro lato "la pratica della lobotomia prefrontale e

transorbitale ed altri simili interventi di psicochirurgia"

(comma 2): in entrambi i casi "fino a che il Ministero della salute

non definisca in modo certo e circostanziato le situazioni cliniche

per le quali tale terapia [rispettivamente la TEC, o c.d.

elettroshock, e la pratica degli accennati interventi di

psicochirurgia], applicata secondo protocolli specifici, è

sperimentalmente dimostrata efficace e risolutiva e non è causa di

danni temporanei o permanenti alla salute del paziente".

Secondo il ricorrente tale disciplina, attinente alla qualità e

"appropriatezza" delle cure, e non all'organizzazione e gestione del

servizio sanitario, invaderebbe l'area della legislazione statale

"esclusiva" definita dall'art. 117, secondo comma, lettera l)

(ordinamento civile e penale) e lettera m) (determinazione dei

livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e

sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio

nazionale), incidendo sui diritti fondamentali della persona

"paziente" (artt. 2 e 32 Cost.) e sulle responsabilità, anche

civilistiche, degli esercenti le professioni sanitarie (oltre che,

"in qualche misura", sulla ricerca medica, al cui proposito si cita

l'art. 33, primo comma, Cost.). La decisione circa l'ammissione o il

divieto di singole terapie si collocherebbe in un momento

"logicamente preliminare" anche rispetto alla determinazione, di

competenza statale, dei livelli essenziali ed uniformi di assistenza

sanitaria. Sarebbero perciò tuttora conformi alla Costituzione

l'art. 115, comma 1, del d.lgs. n. 112 del 1998, che conserva in capo

allo Stato le funzioni relative alla adozione del piano sanitario

nazionale (lettera a), alla adozione di "norme, linee-guida e

prescrizioni tecniche di natura igienico-sanitaria" relative fra

l'altro ad "attività" (lettera b), alla approvazione di istruzioni

tecniche su tematiche di interesse nazionale (lettera d), alla

definizione dei criteri per l'esercizio delle attività sanitarie

(lettera f: è menzionata anche, ma evidentemente per errore, la

lettera e), in tema di ispezioni); nonché l'art. 47-ter del d.lgs.

n. 300 del 1999, aggiunto dall'art. 11 del d.l. n. 217 del 2001,

convertito dalla legge n. 317 del 2001, che attribuisce al Ministero

della salute gli indirizzi generali e il coordinamento in materia di

prevenzione, diagnosi, cura e riabilitazione delle malattie umane

(lettera a), e l'adozione di norme, linee guida e prescrizioni

tecniche di natura igienico-sanitaria (lettera b). Per quanto non

disposto dallo Stato, dovrebbero valere solo le regole dell'arte e

della scienza medica, eventualmente convalidate da documenti

ufficiali delle autorità sanitarie.

In subordine, il ricorrente ritiene che la legge impugnata, ove

ritenuta afferente a materia di competenza concorrente della Regione,

sarebbe ugualmente illegittima in quanto contrastante con i principi

fondamentali che si desumerebbero dalle leggi statali vigenti, e in

particolare dagli articoli 1, 2, 3 e 5 della legge n. 180 del 1978 e

dagli articoli 33, 34 e 35 della legge n. 833 del 1978, in tema di

trattamenti sanitari obbligatori, dagli articoli 1 (in tema di

programmazione sanitaria e livelli essenziali e uniformi di

assistenza) e 14 (in tema di diritti dei cittadini utenti del

servizio sanitario) del d.lgs. n. 502 del 1992 e successive

modificazioni, e ancora dagli articoli 112, 113, 114 e 115 del d.lgs.

n. 112 del 1998, in tema di riparto delle funzioni in materia di

tutela della salute.

2. - La legge impugnata, nel suo contenuto dispositivo

sostanziale, prevede la obbligatoria "sospensione" - cioè il

divieto, sia pure temporaneo - di determinate pratiche terapeutiche

in tutto il territorio regionale. Essa non ha come destinatarie le

strutture del servizio sanitario regionale, ma si riferisce alla

pratica clinica, dovunque e da chiunque svolta.

Il divieto - che il legislatore regionale risulta avere sancito

anche sulla base di una iniziativa popolare, sfociata pure in altre

Regioni nell'adozione di discipline in parte analoghe (cfr. ordinanza

n. 228 del 2002, che dichiara improcedibile il giudizio già

instaurato nei confronti di una delibera legislativa della Regione

Piemonte in argomento), e motivata dall'assunto per cui le pratiche

terapeutiche in questione non sarebbero di provata efficacia e

potrebbero invece essere causa di danni ai pazienti - non si correla

ad un autonomo accertamento, effettuato o recepito dal legislatore

regionale, circa gli effetti delle pratiche terapeutiche considerate,

né muove dal presupposto che siffatti accertamenti possano o debbano

essere compiuti da organi o strutture regionali: il divieto sarebbe,

secondo la stessa previsione legislativa, destinato a durare solo

fino a quando l'organo statale competente, cioè il Ministero della

salute, non definisca le situazioni cliniche per le quali dette

terapie risultino sperimentalmente efficaci e non dannose per i

pazienti, e non determini i protocolli specifici per la loro

applicazione. La Regione in sostanza ha ritenuto di poter sancire il

divieto a titolo precauzionale, in attesa di indicazioni ministeriali

(che peraltro, per quanto riguarda la terapia elettroconvulsivante,

non sono del tutto assenti: la stessa relazione al disegno di legge

regionale poi approvato ricorda la nota 15 febbraio 1999 del

Ministero della sanità, in cui, fra l'altro, si specificano le

limitate indicazioni d'uso per questa che viene considerata "ancora

oggi un'opzione terapeutica", nonché controindicazioni, modalità di

attuazione, necessità di protocolli esecutivi, procedure di consenso

informato).

3. - La risposta al quesito, se la legge impugnata rispetti i

limiti della competenza regionale, ovvero ecceda dai medesimi, deve

oggi muovere - nel quadro del nuovo sistema di riparto della potestà

legislativa risultante dalla riforma del titolo V, parte II, della

Costituzione realizzata con la legge costituzionale n. 3 del 2001 -

non tanto dalla ricerca di uno specifico titolo costituzionale di

legittimazione dell'intervento regionale, quanto, al contrario, dalla

indagine sulla esistenza di riserve, esclusive o parziali, di

competenza statale.

Il ricorrente lamenta la invasione di aree che apparterrebbero

alla legislazione statale esclusiva, ai sensi del nuovo testo

dell'art. 117, secondo comma, della Costituzione. Precisamente, da un

lato, si tratterebbe di una disciplina incidente sull'"ordinamento

civile" (lettera l), in quanto altererebbe indirettamente le regole

della responsabilità civile degli operatori sanitari; dall'altro

lato, si verterebbe in materia di diritti fondamentali dei pazienti,

con decisioni che sarebbero logicamente preliminari alla

"determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti

i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il

territorio nazionale" (lettera m).

Con riguardo a queste censure, si deve escludere che ogni

disciplina, la quale tenda a regolare e vincolare l'opera dei

sanitari, e in quanto tale sia suscettibile di produrre conseguenze

in sede di accertamento delle loro responsabilità, rientri per ciò

stesso nell'area dell'"ordinamento civile", riservata al legislatore

statale. Altro sono infatti i principi e i criteri della

responsabilità, che indubbiamente appartengono a quell'area, altro

le regole concrete di condotta, la cui osservanza o la cui violazione

possa assumere rilievo in sede di concreto accertamento della

responsabilità, sotto specie di osservanza o di violazione dei

doveri inerenti alle diverse attività, che possono essere

disciplinate, salva l'incidenza di altri limiti, dal legislatore

regionale.

Quanto poi ai livelli essenziali delle prestazioni concernenti i

diritti civili e sociali, non si tratta di una "materia" in senso

stretto, ma di una competenza del legislatore statale idonea ad

investire tutte le materie, rispetto alle quali il legislatore stesso

deve poter porre le norme necessarie per assicurare a tutti,

sull'intero territorio nazionale, il godimento di prestazioni

garantite, come contenuto essenziale di tali diritti, senza che la

legislazione regionale possa limitarle o condizionarle. Nella specie

la legge impugnata non riguarda tanto livelli di prestazioni, quanto

piuttosto l'appropriatezza, sotto il profilo della loro efficacia e

dei loro eventuali effetti dannosi, di pratiche terapeutiche, cioè

di un'attività volta alla tutela della salute delle persone, e

quindi pone il problema della competenza a stabilire e applicare i

criteri di determinazione di tale appropriatezza, distinguendo fra

ciò che è pratica terapeutica ammessa e ciò che possa ritenersi

intervento lesivo della salute e della personalità dei pazienti,

come tale vietato. Sono coinvolti bensì fondamentali diritti della

persona, come il diritto ad essere curati e quello al rispetto della

integrità psico-fisica e della personalità del malato

nell'attività di cura, ma, più che in termini di "determinazione di

livelli essenziali", sotto il profilo dei principi generali che

regolano l'attività terapeutica.

4. - Il punto di vista più adeguato, dunque, per affrontare la

questione è quello che muove dalla constatazione che la disciplina

in esame concerne l'ambito materiale della "tutela della salute",

che, ai sensi dell'art. 117, terzo comma, della Costituzione,

costituisce oggetto della potestà legislativa concorrente delle

Regioni, la quale si esplica nel rispetto della competenza riservata

allo Stato per la "determinazione dei principi fondamentali".

È proprio il contrasto della legge impugnata con i principi

fondamentali della materia, a norma dell'art. 117, terzo comma, della

Costituzione, ad essere denunciato, in via subordinata, dal

ricorrente.

La questione è fondata.

La nuova formulazione dell'art. 117, terzo comma, rispetto a

quella previgente dell'art. 117, primo comma, esprime l'intento di

una più netta distinzione fra la competenza regionale a legiferare

in queste materie e la competenza statale, limitata alla

determinazione dei principi fondamentali della disciplina. Ciò non

significa però che i principi possano trarsi solo da leggi statali

nuove, espressamente rivolte a tale scopo. Specie nella fase della

transizione dal vecchio al nuovo sistema di riparto delle competenze,

la legislazione regionale concorrente dovrà svolgersi nel rispetto

dei principi fondamentali comunque risultanti dalla legislazione

statale già in vigore.

Non può ingannare la circostanza che non si rinvengano norme di

legge statale esplicitamente volte a disciplinare l'ammissibilità

delle pratiche terapeutiche in esame, o delle pratiche terapeutiche

in generale. Anzi l'assenza di siffatte statuizioni legislative

concorre a definire la portata dei principi che reggono la materia, e

che, nella specie, non possono non ricollegarsi anzitutto allo stesso

sistema costituzionale.

La pratica terapeutica si pone, come già si è accennato,

all'incrocio fra due diritti fondamentali della persona malata:

quello ad essere curato efficacemente, secondo i canoni della scienza

e dell'arte medica; e quello ad essere rispettato come persona, e in

particolare nella propria integrità fisica e psichica, diritto

questo che l'art. 32, secondo comma, secondo periodo, della

Costituzione pone come limite invalicabile anche ai trattamenti

sanitari che possono essere imposti per legge come obbligatori a

tutela della salute pubblica. Questi diritti, e il confine fra i

medesimi, devono sempre essere rispettati, e a presidiarne

l'osservanza in concreto valgono gli ordinari rimedi apprestati

dall'ordinamento, nonché i poteri di vigilanza sull'osservanza delle

regole di deontologia professionale, attribuiti agli organi della

professione.

Salvo che entrino in gioco altri diritti o doveri costituzionali,

non è, di norma, il legislatore a poter stabilire direttamente e

specificamente quali siano le pratiche terapeutiche ammesse, con

quali limiti e a quali condizioni. Poiché la pratica dell'arte

medica si fonda sulle acquisizioni scientifiche e sperimentali, che

sono in continua evoluzione, la regola di fondo in questa materia è

costituita dalla autonomia e dalla responsabilità del medico che,

sempre con il consenso del paziente, opera le scelte professionali

basandosi sullo stato delle conoscenze a disposizione.

Autonomia del medico nelle sue scelte professionali e obbligo di

tener conto dello stato delle evidenze scientifiche e sperimentali,

sotto la propria responsabilità, configurano dunque un altro punto

di incrocio dei principi di questa materia.

A questi principi si riconduce anche il codice di deontologia

medica (3 ottobre 1998), che l'organismo nazionale rappresentativo

della professione medica si è dato come "corpus di regole di

autodisciplina predeterminate dalla professione, vincolanti per gli

iscritti all'Ordine che a quelle norme devono quindi adeguare la loro

condotta professionale". Come afferma l'art. 12 (Prescrizione e

trattamento terapeutico) di tale codice, "al medico è riconosciuta

piena autonomia nella programmazione, nella scelta e nella

applicazione di ogni presidio diagnostico e terapeutico (...), fatta

salva la libertà del paziente di rifiutarle e di assumersi la

responsabilità del rifiuto stesso"; ma "le prescrizioni e i

trattamenti devono essere ispirati ad aggiornate e sperimentate

acquisizioni scientifiche (...), sempre perseguendo il beneficio del

paziente"; e "il medico è tenuto ad una adeguata conoscenza (...)

delle caratteristiche di impiego dei mezzi terapeutici e deve

adeguare, nell'interesse del paziente, le sue decisioni ai dati

scientifici accreditati e alle evidenze metodologicamente fondate",

mentre "sono vietate l'adozione e la diffusione di terapie e di

presidi diagnostici non provati scientificamente o non supportati da

adeguata sperimentazione e documentazione clinico-scientifica,

nonché di terapie segrete".

5. - Tutto ciò non significa che al legislatore sia senz'altro

preclusa ogni possibilità di intervenire. Così, ad esempio, sarebbe

certamente possibile dettare regole legislative dirette a prescrivere

procedure particolari per l'impiego di mezzi terapeutici "a rischio",

onde meglio garantire - anche eventualmente con il concorso di una

pluralità di professionisti - l'adeguatezza delle scelte

terapeutiche e l'osservanza delle cautele necessarie. Ma un

intervento sul merito delle scelte terapeutiche in relazione alla

loro appropriatezza non potrebbe nascere da valutazioni di pura

discrezionalità politica dello stesso legislatore, bensì dovrebbe

prevedere l'elaborazione di indirizzi fondati sulla verifica dello

stato delle conoscenze scientifiche e delle evidenze sperimentali

acquisite, tramite istituzioni e organismi - di norma nazionali o

sovranazionali - a ciò deputati, dato l'"essenziale rilievo" che, a

questi fini, rivestono "gli organi tecnico-scientifici" (cfr.

sentenza n. 185 del 1998); o comunque dovrebbe costituire il

risultato di una siffatta verifica.

A indirizzi e indicazioni di tal natura alludono del resto talune

norme di legge che configurano in capo a organi statali compiti di

"adozione di norme, linee guida e prescrizioni tecniche di natura

igienico-sanitaria" (art. 114, comma 1, lettera b, del d.lgs. n. 112

del 1998; art. 47-ter, comma 1, lettera b, del d.lgs. n. 300 del

1999), o di "approvazione di manuali e istruzioni tecniche"

(art. 114, comma 1, lettera d, del d.lgs. n. 112 del 1998), o di

"indirizzi generali e coordinamento in materia di prevenzione,

diagnosi, cura e riabilitazione delle malattie umane" (art. 47-ter,

comma 1, lettera a, del d.lgs. n. 300 del 1999): norme che,

indipendentemente dall'attualità del riparto di funzioni che esse

realizzavano nel quadro dell'assetto costituzionale dei rapporti fra

Stato e Regioni precedente alla legge costituzionale n. 3 del 2001,

concorrono tuttora a configurare i principi fondamentali della

materia.

6. - Nella specie, l'intervento regionale contestato dal Governo

non si fonda né pretende di fondarsi su specifiche acquisizioni

tecnico-scientifiche verificate da parte degli organismi competenti,

ma si presenta come una scelta legislativa autonoma, dichiaratamente

intesa a scopo cautelativo, in attesa di futuri accertamenti che

dovrebbero essere compiuti dall'autorità sanitaria nazionale (in

ordine ai quali, peraltro, il legislatore regionale non stabilisce,

né avrebbe potuto stabilire alcunche): e ciò, per di più,

riferendosi non già a terapie "nuove" o sperimentali (anzi, nella

relazione della commissione consiliare al disegno di legge, è detto

che l'ultimo trattamento di TEC praticato nelle Marche risale al

1992, e da allora esso "risulterebbe essere stato abbandonato"),

bensì a pratiche conosciute e utilizzate da tempo (la citata nota

15 febbraio 1999 del Ministero della sanità riconduce al 1938

l'epoca in cui "fu inventata e proposta la TEC"), ancorché oggetto

di considerazioni non sempre omogenee fra gli specialisti.

7. - La legge impugnata è dunque costituzionalmente illegittima.

La dichiarazione di illegittimità costituzionale deve estendersi

all'intera legge, in quanto, anche tenendo conto di ciò che risulta

dal titolo della medesima, l'articolo 1, contenente una generica

enunciazione di finalità, di per sé non eccedente la competenza

della Regione, è privo di autonoma portata normativa, costituendo

solo la premessa per l'adozione della misura sancita dall'articolo 2.

Restano assorbiti gli altri profili di incostituzionalità

denunciati, senza che questa Corte debba proporsi il problema della

loro ammissibilità in base al nuovo articolo 127, primo comma, della

Costituzione.