Sentenza n. 281/2000

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 18, comma 1,

della legge della Regione Piemonte 13 aprile 1995, n. 59 (Norme per

la riduzione, il riutilizzo e lo smaltimento dei rifiuti), promosso

con ordinanza emessa il 5 settembre 1998 dal pretore di Biella nel

procedimento civile vertente tra Cavaglià S.r.l. e la Provincia di

Biella, iscritta al n. 785 del registro ordinanze 1998 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 43, prima serie

speciale, dell'anno 1998.

Visti l'atto di costituzione della Cavaglià S.r.l. nonché

l'atto di intervento della Regione Piemonte;

udito nell'udienza pubblica del 21 marzo 2000 il giudice relatore

Piero Alberto Capotosti;

uditi l'avvocato Raffaele Izzo per la Cavaglià S.r.l. e

l'avvocato Gustavo Romanelli per la Regione Piemonte.

Ritenuto in fatto

1. - Investito dell'opposizione avverso la sanzione pecuniaria

inflitta ad una società esercente attività di smaltimento dei

rifiuti nella Regione Piemonte per avere conferito nei propri

impianti rifiuti speciali prodotti al di fuori di quella regione, il

pretore di Biella, con ordinanza del 5 settembre 1998, ha sollevato

questione di legittimità costituzionale dell'art. 18, comma 1, della

legge della Regione Piemonte 13 aprile 1995, n. 59 (Norme per la

riduzione, il riutilizzo e lo smaltimento dei rifiuti), in

riferimento agli articoli 3, 11, 32, 41, 117 e 120 della

Costituzione.

Secondo il Pretore, la disposizione regionale, che pone il

divieto di smaltire, "presso le discariche per rifiuti speciali e

speciali tossici e nocivi operanti o individuate sul territorio

piemontese", rifiuti di ogni tipologia provenienti da altre regioni,

viola una serie di principi fondamentali della legislazione statale,

fissati nel loro insieme, in attuazione della normativa comunitaria,

dagli articoli 5, 11, 18 e 26 del decreto legislativo 5 febbraio

1997, n. 22 (Attuazione delle direttive 91/156/CEE sui rifiuti,

91/689/CEE sui rifiuti pericolosi e 94/62/CE sugli imballaggi e sui

rifiuti di imballaggio). In particolare, secondo il rimettente,

sarebbero violati i principi secondo cui lo smaltimento dei rifiuti

deve essere realizzato attraverso un sistema di impianti integrato a

livello nazionale e deve avvenire nell'impianto appropriato più

vicino al luogo della loro produzione, il quale, come rileva il

pretore di Biella, potrebbe trovarsi in una regione diversa da quella

nella quale i rifiuti risultano prodotti. Sarebbe altresì violato il

principio, posto espressamente dall'art. 5, lettera a) del d.lgs.

n. 22 del 1997, secondo cui l'obbiettivo della autosufficienza dello

smaltimento "in ambiti territoriali ottimali", e comunque all'interno

della stessa regione di produzione, è limitato ai soli "rifiuti

urbani non pericolosi", mentre la norma regionale, secondo il

Pretore, prevede un divieto "totale e assoluto".

Ad avviso del giudice a quo inoltre, la norma regionale, in

quanto comporta un trattamento sfavorevole per le imprese esercenti

attività di smaltimento dei rifiuti nella Regione Piemonte rispetto

a quelle operanti sul restante territorio nazionale, si porrebbe in

contrasto con l'art. 3 della Costituzione e violerebbe anche

l'art. 11, poiché i principi fondamentali della legislazione statale

con cui essa sarebbe in contrasto, costituiscono il frutto del

recepimento nell'ordinamento interno di normative comunitarie. Il

rimettente considera ancora che, a causa del danno alla salute

derivante dalla inosservanza del principio di prossimità nello

smaltimento, sarebbe vulnerato anche l'art. 32 della Carta

fondamentale, nonché gli articoli 41 e 120 in ragione dei "limiti ed

impedimenti all'esplicarsi di una attività economica", posti

indebitamente dalla disposizione impugnata.

2. - È intervenuta la Regione Piemonte, in persona del suo

presidente chiedendo che la questione di costituzionalità sia

dichiarata manifestamente infondata.

La Regione osserva che la direttiva comunitaria 91/156/CEE

prevede l'adozione da parte degli Stati membri di programmi di

gestione di rifiuti che ne limitino i movimenti e che la norma

regionale non può considerarsi incostituzionale proprio perché "il

fine di ridurre il movimento dei rifiuti ben può essere raggiunto

imponendo il divieto di smaltimento di rifiuti provenienti da altre

Regioni", in applicazione dei principi di autosufficienza e di

prossimità nella fase di smaltimento.

La difesa della Regione considera inoltre che l'art. 22 del

decreto legislativo n. 22 del 1997 attribuisce alla competenza

regionale la pianificazione e la programmazione degli impianti di

smaltimento per i rifiuti speciali e pericolosi, e che queste

competenze sarebbero vanificate dall'ingresso in regione di rifiuti

di provenienza extraregionale. Né vi sarebbe compressione

irragionevole della libertà di iniziativa economica in quanto la

norma opererebbe un adeguato bilanciamento fra l'interesse privato e

quello della collettività alla tutela dell'ambiente e della salute.

In una memoria depositata in prossimità dell'udienza, la Regione

ricorda che la giurisprudenza comunitaria ha stabilito il principio

secondo cui "spetta a ciascuna regione, comune o altro ente locale

adottare le misure adeguate al fine di garantire l'accoglimento, il

trattamento e lo smaltimento dei propri rifiuti", e considera che la

Corte, con la decisione n. 196 del 1998, ha ritenuto infondata una

analoga questione di costituzionalità. Secondo la difesa della

Regione, per quanto attiene ai principi della prossimità e

dell'autosufficienza nello smaltimento, non può farsi alcuna

distinzione fra rifiuti pericolosi e non pericolosi, in primo luogo

perché gli articoli 11 e 26 dello stesso decreto legislativo n. 22

del 1997 richiamati dal giudice a quo proprio per dimostrare la

necessità di una gestione dei rifiuti pericolosi integrata a livello

nazionale e non a livello regionale sono disposizioni che incidono

invece sull'intera tipologia dei rifiuti; in secondo luogo perché

"non può essere adottato un regime meno rigoroso per sostanze con

maggiori potenzialità lesive, delle quali per ragioni di sicurezza

occorre limitare, e non certo favorire i trasferimenti".

3. - Si è costituita in giudizio la società Cavaglià,

ricorrente nel giudizio principale, chiedendo l'accoglimento della

questione di costituzionalità.

La parte privata considera che la norma impugnata riguarda i

rifiuti speciali ed i rifiuti pericolosi, e che la circostanza vale a

differenziare il caso di specie da quello deciso dalla Corte con la

sentenza n. 196 del 1998. A suo avviso, il divieto di smaltimento dei

rifiuti di provenienza extraregionale - che "costituisce la tipica

applicazione del principio di autosufficienza, astratto dal principio

di prossimità" e viene ragionevolmente limitato dall'art. 5 del

decreto legislativo n. 22 del 1997 ai soli rifiuti urbani non

pericolosi - è invece del tutto illogico in materia di rifiuti

speciali e pericolosi, le cui qualità e quantità non sarebbero

prevedibili, e rispetto ai quali "dato il grado di specializzazione

necessaria, non è concepibile una rete di impianti di smaltimento

così capillare e diffusa come per i rifiuti urbani". Poiché per

queste tipologie di rifiuti il principio di autosufficienza andrebbe

quindi contemperato con quello di prossimità, la norma regionale

sarebbe - oltre che in contrasto con i principi della disciplina

statale e comunitaria - anche irragionevole a causa dell'assoluta

prevalenza data al principio di autosufficienza.

In una memoria presentata in prossimità della pubblica udienza,

la società costituita sottolinea in particolare che nel regolamento

259/1993/CEE le limitazioni alla circolazione dei rifiuti sono

inserite nel titolo II, relativo alle "spedizioni di rifiuti

all'interno della comunità", restando quindi "esclusi i

trasferimenti di rifiuti all'interno degli Stati membri". Inoltre

considera che il divieto contenuto nella norma impugnata potrebbe

avere come conseguenza un aumento anziché una diminuzione della

circolazione dei rifiuti, e neanche terrebbe conto del principio

comunitario che deroga rispetto ai rifiuti pericolosi il principio

dell'autosufficienza. Ne conseguirebbe, secondo la parte privata, la

lesione di quegli stessi valori ambientali che la norma vorrebbe

proteggere, per la possibilità che non tutte le regioni dispongano

di impianti attrezzati per smaltire qualunque tipo di rifiuti

speciali o pericolosi. Considerato in diritto

1. - La questione di legittimità costituzionale, sollevata con

l'ordinanza indicata in epigrafe, concerne l'art. 18, comma 1, della

legge della Regione Piemonte 13 aprile 1995, n. 59, che stabilisce

che presso le discariche per i rifiuti speciali "tossici e nocivi"

(attualmente denominati "pericolosi") della Regione è vietato

smaltire i rifiuti di qualunque tipologia provenienti da altre

Regioni.

Tale norma, secondo il giudice rimettente, contrasterebbe innanzi

tutto con l'art. 117 della Costituzione per la violazione dei

principi fondamentali della legislazione statale fissati, in

attuazione della normativa comunitaria, dagli artt. 5, 11, 18 e 26

del decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22, i quali prescrivono

che lo smaltimento dei rifiuti, realizzato attraverso un sistema

integrato, deve avvenire in uno degli impianti appropriati più

vicini.

La stessa norma, inoltre, secondo il giudice a quo entrerebbe in

contrasto anche con l'art. 3 della Costituzione per lo sfavorevole

trattamento imposto alle imprese esercenti attività di smaltimento

nella Regione Piemonte; con l'art. 11, in quanto la violazione dei

principi fondamentali della legislazione statale attuativa della

normativa comunitaria si risolverebbe anche in una lesione di questa

ultima; con l'art. 32, per il danno alla salute che potrebbe derivare

dalla inosservanza del principio della "prossimità" nello

smaltimento, ed infine con gli artt. 41 e 120 per i "limiti ed

impedimenti all'esplicarsi di un'attività economica" determinati

appunto dalla norma regionale censurata.

2. - La questione è fondata.

La disposizione regionale censurata va esaminata alla luce di un

complesso quadro normativo, che si incentra, in particolare, sul

decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22, che disciplina la

"gestione dei rifiuti" mediante norme che si autoqualificano principi

fondamentali della legislazione statale, ai sensi dell'art. 117 della

Costituzione, nonché "norme di riforma economico-sociale" nei

confronti delle regioni a statuto speciale.

Questa Corte ha già individuato (sentenza n. 196 del 1998) nel

decreto n. 22 del 1997, in relazione alla questione del divieto di

smaltimento dei rifiuti extraregionali, il principio della necessità

di una pianificazione che realizzi, attraverso una rete integrata ed

adeguata di impianti, idonea a "ridurre i movimenti" dei rifiuti,

"l'autosufficienza nello smaltimento dei rifiuti urbani non

pericolosi" in ambiti territoriali ottimali, che ordinariamente

coincidono con quelli delle province della regione di produzione. Il

principio dell'autosufficienza è oggi del tutto pacifico rispetto

alla medesima tesi accolta nella indicata sentenza n. 196 del 1998,

in quanto è ormai divenuto pienamente applicabile l'art. 5, comma 5,

che appunto stabilisce che "dal 1 gennaio 1999 è vietato smaltire i

rifiuti urbani non pericolosi in regioni diverse da quelle dove gli

stessi sono prodotti".

Alla luce del criterio dell'autosufficienza, così interpretato,

e considerando altresì che i piani regionali debbono anche prevedere

fabbisogni ed impianti necessari ad assicurare la gestione dei

rifiuti urbani non pericolosi all'interno dei predetti ambiti

territoriali ottimali (art. 22, comma 3, lettere b) e c), il divieto

di smaltimento dei rifiuti extraregionali appare dunque sicuramente

applicabile a quelli urbani non pericolosi, mentre per altre

tipologie di rifiuti il problema è più complesso. A questo

proposito, va, innanzi tutto, rilevato che secondo lo stesso decreto

n. 22 - come, del resto, anche secondo il previgente d.P.R. 10

settembre 1982, n. 915 (Attuazione delle direttive CEE n. 75/442

relativa ai rifiuti, n. 76/403 relativa allo smaltimento dei

policlorodifenili e dei policlorotrifenili e n. 78/319 relativa ai

rifiuti tossici e nocivi) - la gestione dei rifiuti deve essere

disciplinata in modo che, da un lato, sia assicurata un'elevata

protezione dell'ambiente e anche della salute pubblica, tenendo

conto, in particolare, della "specificità dei rifiuti pericolosi"

(art. 2, comma 1); dall'altro lato sia consentito lo smaltimento in

uno degli "impianti appropriati" più vicini, tenendo conto della

necessità di "impianti specializzati per determinati tipi di

rifiuti" (art. 5, comma 3, lettera b).

A quest'ultimo riguardo va tenuto presente che la recente

direttiva comunitaria 1999/31/CE del 26 aprile 1999 ha, tra l'altro,

sottolineato la necessità di definire chiaramente "i tipi di rifiuti

che vanno accettati nelle varie categorie di discariche", prevedendo

rigorose barriere geologiche ed artificiali contro l'inquinamento del

suolo, delle acque freatiche e delle acque superficiali afferenti a

ciascuna delle varie categorie di discarica e disponendo che

l'ammissione di taluni rifiuti pericolosi "stabili e non reattivi" in

discariche per rifiuti non pericolosi deve essere subordinata a

rigidi criteri di valutazione del "comportamento del colaticcio" di

tali rifiuti (art. 6, lettera c iii). In particolare, secondo la

stessa direttiva, va evitato sia che i rifiuti "reagiscano tra di

loro e con la roccia" (Allegato II, 1), sia che i rifiuti pericolosi

siano depositati in aree destinate ai rifiuti non pericolosi

biodegradabili (art. 6, lettera c iii).

Da questo quadro normativo emerge dunque che mentre per i rifiuti

urbani non pericolosi il principio dell'autosufficienza è pienamente

applicabile, anche sotto il profilo del divieto di smaltimento di

quelli extraregionali, in quanto l'ambito territoriale ottimale per

lo smaltimento è logicamente limitato e predeterminabile in

relazione ai luoghi di produzione, per i rifiuti pericolosi si deve

invece ritenere prevalente, proprio in ragione delle loro

caratteristiche, il diverso criterio della necessità di impianti

appropriati e "specializzati" per il loro smaltimento. In materia

allo Stato è riservata la competenza a definire i criteri generali e

le norme tecniche di gestione (art. 18, comma 1, lettera b e comma 2,

lettera a). Ed in questo senso il regolamento del Ministero

dell'ambiente 11 marzo 1998, n. 141 ha previsto specifici criteri di

identificazione dei rifiuti pericolosi al fine del loro smaltimento

in discarica, così da rendere possibile la valutazione, sul piano

operativo, della compatibilità della tipologia dell'impianto di

smaltimento con il materiale da conferire.

Alla luce di queste considerazioni non appare quindi logicamente

predeterminabile, rispetto ai rifiuti pericolosi, un ambito

territoriale ottimale, quale potrebbe, in astratto, essere quello

regionale, in quanto, da un lato, la produzione di rifiuti

pericolosi, che generalmente deriva da processi industriali, è

connessa a localizzazioni non necessariamente omogenee e comunque non

facilmente prevedibili; dall'altro lato, la realizzazione di impianti

specializzati per questo tipo di smaltimento comporta oneri di

individuazione di siti appropriati e di relativa costruzione

particolarmente gravosi, soprattutto in rapporto al quantitativo da

smaltire. Il principio dell'autosufficienza non sembra pertanto

facilmente attuabile in questo settore, dovendosi così ricorrere al

concorrente criterio, egualmente previsto dal legislatore, della

specializzazione dell'impianto di smaltimento, integrato comunque dal

criterio della prossimità, considerato il contesto geografico, in

modo da ridurre, il più possibile, la movimentazione dei rifiuti.

Tutto ciò porta dunque ad escludere che anche per i rifiuti

pericolosi possa essere attuato il divieto di smaltimento di quelli

extraregionali, poiché è vero che la movimentazione dei rifiuti, di

per sé può costituire un rischio ambientale, ma è altrettanto vero

che smaltire rifiuti pericolosi in discariche non compatibili o,

peggio, consentire il loro deposito ed accumulo in aree non idonee

risulta sicuramente più nocivo per l'ambiente e anche per la salute

pubblica. Un'adeguata ponderazione tra questi due rischi,

indipendentemente dal fatto che il rifiuto è pur sempre considerato

dalla normativa comunitaria un "prodotto", in quanto tale tutelato,

in linea di principio, dalla libertà di circolazione delle merci,

dimostra l'irrazionalità del divieto imposto dalla disposizione

censurata di smaltimento di rifiuti pericolosi di provenienza

extraregionale, in quanto si tratta di una scelta che si pone in

contrasto, tenendo conto della "specificità" dei rifiuti pericolosi,

con le finalità di protezione dell'ambiente e della salute umana, le

quali, ai sensi dell'art. 2 del citato decreto n. 22 del 1997,

debbono ispirare anche la disciplina regionale della gestione dei

rifiuti.

3. - La prospettata interpretazione delle norme di principio

contenute nel decreto n. 22 del 1997 appare, d'altronde, coerente

anche con i principi della normativa comunitaria in materia. Ed

infatti, in una fattispecie assai simile a quella in esame, la Corte

di giustizia della comunità europea, interpretando la direttiva

84/631/CEE, ha avuto modo di stabilire che era incompatibile con il

diritto comunitario allora vigente il divieto imposto dalla Regione

Vallonia del Belgio di smaltimento nel proprio territorio di rifiuti

pericolosi provenienti da altre regioni, mentre non lo era con

riferimento ad altri tipi di rifiuto, in quanto esigenze imperative

attinenti alla protezione dell'ambiente giustificano misure

limitative della libertà di circolazione delle merci (Corte di

giustizia, sentenza 9 luglio 1992, causa C-2/1990).

Le modifiche alla normativa comunitaria introdotte, in

particolare dal regolamento CEE n. 259/1993, nonché dalle direttive

91/156/CEE, 91/689/CEE e 94/62/CE, delle quali il citato decreto

n. 22 del 1997 costituisce appunto attuazione, non hanno mutato

significativamente il quadro di riferimento, giacché, pur

rafforzandosi la complessiva tendenza, a livello comunitario,

all'adozione di misure restrittive alla circolazione dei rifiuti,

ciò avviene in modo diversificato per le varie tipologie, in ogni

caso conservando valenza prioritaria la protezione delle risorse

naturali e della salute. E proprio in questo contesto di tutela

ambientale si spiega il regime speciale riservato ai rifiuti

pericolosi, come tra l'altro dimostra il decimo "considerando" del

regolamento n. 259/1993, che, pur autorizzando gli Stati a introdurre

"disposizioni per vietare del tutto o in parte le spedizioni di

rifiuti destinati allo smaltimento", espressamente eccettua dal

divieto il "caso di rifiuti pericolosi prodotti nello Stato membro di

spedizione in quantitativi così limitati da rendere antieconomico

prevedere nuovi impianti specializzati per lo smaltimento in tale

Stato". O come anche dimostra l'art. 6 della citata direttiva

91/689/CEE, che, nel quadro di misure di controllo sulla raccolta,

trasporto e deposito temporaneo di rifiuti pericolosi, dispone che

"le autorità competenti elaborano, separatamente o nell'ambito dei

propri piani generali di gestione dei rifiuti, piani di gestione dei

rifiuti pericolosi".

4. - In definitiva, le considerazioni che precedono dimostrano

che il divieto di smaltimento per i rifiuti pericolosi di provenienza

extraregionale imposto dalla norma impugnata contrasta con l'art. 117

della Costituzione per violazione dei principi fondamentali della

legislazione statale contenuti nel decreto legislativo n. 22 del

1997. L'accoglimento della questione di legittimità costituzionale

sotto questo profilo assorbe gli ulteriori profili di censura.