Sentenza n. 281/1992

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 7, comma

primo, lett. d); 10; 18, comma quarto; 21, commi primo, secondo e

quinto; 25, comma primo, della legge 2 dicembre 1991, n. 390, "Norme

sul diritto agli studi universitari" promossi con ricorsi delle

Regioni Toscana, Emilia-Romagna e Puglia, notificati l'11 gennaio

1992, depositati in cancelleria rispettivamente il 16, 17 e 18

gennaio 1992 ed iscritti rispettivamente ai nn. 5, 8 e 9 del registro

ricorsi 1992;

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 14 aprile 1992 il Giudice relatore

Enzo Cheli;

Uditi gli avvocati Alberto Predieri, Giandomenico Falcon e Giorgio

Recchia, rispettivamente per le Regioni Toscana, Emilia-Romagna e

Puglia e l'avvocato dello Stato Sergio Laporta per il Presidente del

Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato in data 11 gennaio 1992 (Ric. n. 5/92)

la Regione Toscana ha chiesto alla Corte costituzionale di dichiarare

l'illegittimità costituzionale degli artt. 10, 18, quarto comma, 21,

primo, secondo e quinto comma, 25, primo comma, della legge 2

dicembre 1991, n. 390, recante "Norme sul diritto agli studi

universitari", per violazione degli artt. 3, 97, 117, 118 e 119 della

Costituzione.

2. - La prima disposizione nei cui confronti la Regione indirizza

le proprie censure è l'art. 25, primo comma, della legge, dove si

prevede che le Regioni costituiscono in ogni Università un

"organismo di gestione, dotato di autonomia amministrativa e

gestionale, il cui consiglio di amministrazione è composto da un

ugual numero di rappresentanti della Regione e dell'Università" ed

il cui presidente "è nominato dalla Regione d'intesa con

l'Università".

A giudizio della ricorrente le norme espresse da tale

disposizione, istituendo un meccanismo di cogestione necessaria tra

Regione ed Università, violerebbero l'art. 118, primo comma, della

Costituzione: e ciò in quanto l'attribuzione alle Regioni della

titolarità delle funzioni amministrative nelle materie nelle quali

esse hanno potestà legislativa non può dirsi rispettata ove la

legge imponga alle Regioni una gestione in comune con altre

amministrazioni o enti delle funzioni trasferite.

La disposizione denunciata sarebbe inoltre irragionevole - e

perciò in contrasto con l'art. 3 della Costituzione - nonché lesiva

del principio di buona amministrazione, sancito dall'art. 97 della

Costituzione. Essa, infatti, disconoscendo la titolarità regionale

delle funzioni amministrative in materia di assistenza scolastica

universitaria, si porrebbe in contraddizione non soltanto con il

trasferimento delle relative funzioni operato dagli artt. 42 - 44 del

d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, ma con lo stesso impianto complessivo

della legge n. 390 che tale trasferimento ha confermato.

Un ulteriore profilo di illegittimità della disposizione in

questione sarebbe, poi, da ravvisare nel fatto che essa ha dettato

norme di estremo dettaglio, in termini incompatibili con i limiti che

la giurisprudenza costituzionale ha da tempo individuato, con

numerose pronuncie, nei confronti dell'attività di indirizzo e

coordinamento.

Infine, la norma impugnata - sancendo tassativamente la presenza

di rappresentanti della Regione nell'organismo gestionale delle

Università - avrebbe inciso indebitamente sull'avvenuto esercizio di

competenze regionali in materia trasferita quale quella

dell'assistenza universitaria. La Regione Toscana, infatti, con la

legge n. 37 del 14 giugno 1989, ha disposto che le funzioni

amministrative relative agli interventi per il diritto allo studio

universitario siano delegate ai Comuni di Firenze, Pisa, Siena,

Arezzo e Carrara, prevedendo inoltre che i primi tre comuni debbono

avvalersi, per la gestione degli interventi, di una propria azienda

dotata di autonomia funzionale, organizzativa e finanziaria, mentre i

comuni di Arezzo e Carrara sono tenuti ad effettuare gli interventi

in forma diretta. Pertanto, ad avviso della ricorrente, la

disposizione in esame - se interpretata come norma che non consente

la partecipazione agli organismi regionali di gestione di

rappresentanti designati dagli enti locali delegati dalla Regione -

risulterebbe in contrasto con l'art. 118, terzo comma, della

Costituzione, che individua nella "delega" il modo normale di

esercizio delle funzioni amministrative regionali.

3. - Anche l'art. 10 della legge n. 390 forma oggetto di

impugnativa da parte della Regione Toscana.

Tale norma prevede un coordinamento in ambito regionale tra gli

interventi della Regione e gli interventi dell'Università, da

attuarsi mediante una "conferenza" alla quale la Regione partecipa

tramite suoi rappresentanti. Al riguardo la Regione rileva che - ove

la norma dovesse essere intesa come preclusiva dell'esercizio delle

funzioni regionali in materia tramite soggetti designati dagli enti

delegati dalla Regione - essa verrebbe a porsi in contrasto con gli

artt. 3, 97 e 118, terzo comma, della Costituzione per le stesse

ragioni già evidenziate con riguardo all'art. 25.

4. - Una ulteriore censura viene mossa dalla Regione Toscana nei

confronti dell'art. 21, primo comma, della stessa legge, dove si

prevede la concessione in "uso perpetuo e gratuito" dei beni immobili

dello Stato e del materiale mobile di qualsiasi natura in essi

esistente, destinati esclusivamente a servizi per la realizzazione

del diritto agli studi universitari.

In proposito la ricorrente rileva come un trasferimento pieno e

definitivo in ordine alle funzioni non abbia trovato corrispondenza

nel trasferimento in proprietà dei beni connessi a tali funzioni in

modo esclusivo: di qui la violazione dei principi posti dagli artt.

3, 97, 118 e 119 della Costituzione.

D'altra parte - aggiunge la ricorrente - quand'anche si volesse

ritenere legittima la forma della concessione in uso perpetuo e

gratuito, sarebbero comunque da ritenere costituzionalmente

illegittime, per violazione del principio di autonomia finanziaria di

cui all'art.119 Cost., le disposizioni dell'art. 21 che, da un lato,

pongono a carico delle Regioni gli oneri di manutenzione ordinaria e

straordinaria (nonché gli eventuali tributi) relativi a tali beni e,

dall'altro, prevedono la riconsegna dei beni stessi allo Stato

qualora, per qualsiasi ragione, venga meno la loro destinazione

all'assistenza universitaria.

5. - Ultima norma impugnata è quella contenuta nell'art. 18,

quarto comma, ritenuta dalla ricorrente costituzionalmente

illegittima nella parte in cui pone a carico delle Regioni gli oneri

di manutenzione degli immobili realizzati con la partecipazione delle

Università e destinati ad alloggi per studenti, senza che sia

prevista la proprietà degli immobili stessi da parte della Regione

ed in assenza di qualsiasi garanzia circa la permanenza della

destinazione e la gratuità dell'uso.

6. - Con ricorso notificato in data 11 gennaio 1992 (Ric. n. 6/92)

anche la Regione Emilia-Romagna ha impugnato talune disposizioni

della legge n. 390 del 1991, e in particolare: a) l'art. 25, primo

comma, in quanto prescrive una necessaria cogestione paritetica delle

funzioni amministrative tra Regione e Università ed opera un forzoso

accentramento della gestione in capo alla Regione, in violazione

dell'art. 118, primo e terzo comma, della Costituzione; c) l'art. 21,

primo comma, in quanto assegna in "uso perpetuo e gratuito", anziché

in proprietà, i beni destinati esclusivamente alle funzioni

amministrative regionali, in violazione dell'art. 119, quarto comma,

della Costituzione; d) l'art. 21, secondo e quinto comma, in quanto

con essi si dispone, da un lato, che gli "oneri di manutenzione

ordinaria e straordinaria relativi ai beni di cui al comma primo,

nonché ogni eventuale tributo, sono posti a carico delle Regioni" e,

dall'altro, che qualora "per qualsiasi ragione", venga meno la

destinazione all'assistenza universitaria, i beni stessi dovranno

essere riconsegnati allo Stato, con violazione dell'autonomia

finanziaria garantita dall'art. 119 della Costituzione; e) l'art. 18,

quarto comma, in quanto pone a carico delle Regioni, senza

limitazione alcuna, gli oneri di manutenzione degli immobili

realizzati con la partecipazione delle Università.

7. - La Regione ricorrente - dopo aver ricordato le vicende del

trasferimento alle Regioni delle funzioni amministrative in materia

di assistenza universitaria - sottolinea che essa ha disciplinato

tale materia dapprima con la legge regionale 31 gennaio 1983, n. 8 e,

in seguito, con la legge 19 ottobre 1990, n. 46. Con quest'ultima

normativa, in particolare, è stata disposta un'ampia delega di

funzioni ai Comuni sede di Università i quali si avvalgono all'uopo

di appositi enti pubblici, amministrati da consigli composti per

metà da rappresentanti del consiglio comunale, per un quarto da

rappresentanti degli studenti e per un quarto da docenti designati

dal consiglio d'amministrazione dell'Università (art. 25, secondo

comma).

L'esigenza di un ampio coinvolgimento dell'Università nella

gestione dell'assistenza universitaria è stata perciò già

realizzata dalla legislazione regionale: ma - si osserva nel ricorso

- altro è assumere una libera scelta di politica istituzionale, con

facoltà di mutarla ove essa si riveli inadeguata, altro è essere

costretti a tale scelta da una disposizione della legislazione

statale. Di qui la censura mossa all'art. 25, primo comma, che - prescrivendo una cogestione paritetica delle funzioni amministrative in

materia di assistenza agli studenti universitari - violerebbe l'art.

118, primo comma, della Costituzione, dove si assegna alle Regioni la

titolarità delle funzioni amministrative nelle materie nelle quali

esse hanno potestà legislativa.

Un ulteriore profilo di illegittimità del primo comma, dell'art.

25 viene poi ravvisato nel fatto che tale norma - se interpretata

rigidamente - darebbe vita ad un forzoso accentramento della gestione

in capo alla Regione, in violazione dell'art. 118, terzo comma, della

Costituzione, che prevede come esercizio normale delle funzioni

amministrative regionali la delega agli enti locali.

8. - Le argomentazioni che la Regione Emilia-Romagna svolge per

sostenere l'illegittimità costituzionale delle altre norme impugnate

- l'art. 21, commi primo, secondo e quinto, e l'art. 18, quarto

comma, della legge n. 390 - ricalcano sostanzialmente quelle già

esposte, nel suo ricorso, dalla Regione Toscana.

9. - La Regione Puglia, con ricorso notificato in data 11 gennaio

1992 (Ric. n. 9/92), ha impugnato gli artt. 25, primo comma, e 7,

primo comma, lett. d) della legge n. 390 del 1991, per violazione

degli artt. 3, 33, 34, 117 e 118 della Costituzione.

Preliminarmente la Regione ricorrente richiama le fasi e le tappe

del trasferimento alle Regioni delle funzioni amministrative in

materia di assistenza scolastica a favore degli studenti

universitari, nonché i diversi orientamenti presenti nella

legislazione regionale sulle modalità di esercizio di tali funzioni.

Al riguardo si ricorda che tre sono state le vie scelte dalle Regioni

per la realizzazione degli interventi diretti ad assicurare il

diritto allo studio: la gestione diretta, la delega di funzioni agli

enti locali e l'affidamento della gestione ad uno o più organismi

costituiti come enti dipendenti dalla Regione.

Quest'ultima soluzione è stata adottata dalla Regione Puglia che

- dopo una prima fase di intervento incentrato sulle opere

universitarie - ha istituito, con le leggi nn. 12 e 20 del 1988,

l'ente regionale per il diritto allo studio universitario

(E.DI.S.U.), come ente strumentale della Regione dotato di autonomia

amministrativa e funzionale.

10. - Con riferimento all'art. 25, primo comma, della legge n.

390, la ricorrente sostiene che la norma denunciata ha l'effetto di

escludere sia l'intervento regionale diretto in materia di assistenza

agli studenti universitari, sia la costituzione di appositi enti

regionali, sia la delega delle funzioni agli enti locali e cioè

tutte le tre diverse soluzioni organizzative messe in atto dalle

Regioni in materia di assistenza. Inoltre - sempre secondo la

ricorrente - ogni forma di programmazione sull'intero territorio

verrebbe preclusa dal fatto che gli organismi regionali di gestione

sono ancorati alle sedi universitarie: una circostanza, questa, che

oltre ad impedire una efficace attività programmatoria,

comporterebbe prevedibilmente la costituzione in Puglia di una

pluralità di organismi di gestione, in aperto contrasto con il

modello di ente regionale già adottato, che prevede una struttura

unica con uffici decentrati sul territorio.

Altri profili di incostituzionalità dell'art. 25 vengono poi

individuati nelle statuizioni secondo cui il consiglio di

amministrazione degli organismi di gestione deve essere composto da

un egual numero di rappresentanti della Regione e dell'Università,

la Regione non può designare personale universitario per la propria

rappresentanza ed il presidente dell'organo di gestione deve essere

nominato dalla Regione d'intesa con l'Università. Tali disposizioni,

ad avviso della ricorrente, creano un rapporto totalmente sbilanciato

a favore dell'Università.

Viene, infine, censurata la previsione - contenuta nell'art. 25,

primo comma, - di "convenzioni" per l'affidamento alle Università

della gestione degli interventi in materia di diritto agli studi

universitari, dal momento che tale previsione determinerebbe un

processo di "riappropriazione" a livello gestionale da parte dello

Stato di funzioni trasferite alle Regioni.

Da tutte queste ragioni vien fatta derivare l'illegittimità della

norma impugnata per contrasto con gli artt. 117 e 118 della

Costituzione.

11. - La Regione Puglia contesta anche la disposizione contenuta

nell'art. 7, primo comma, lett. d), della legge n. 390 secondo cui le

borse di studio regionali non possono essere cumulate con altre borse

di studio a qualsiasi titolo attribuite, tranne che con quelle

concesse da istituzioni nazionali o straniere volte ad integrare, con

soggiorni all'estero, l'attività di formazione o di ricerca dei

borsisti.

Secondo la ricorrente, un siffatto divieto di cumulo avrebbe

l'effetto di limitare l'operato del legislatore regionale in

contrasto con l'art. 117 della Costituzione e di essere lesivo degli

artt. 3 e 34 della Costituzione. Ciò in quanto i capaci e meritevoli

potrebbero essere costretti a rinunciare alle borse regionali per

effetto dell'indiscriminato divieto di cumulo, mentre ogni limite per

i beneficiari di borse di studio deve tenere conto di altri fattori,

come la presenza di gruppi privati disposti a cooperare con la

Regione e con le Università nell'assegnazione delle borse di studio.

12. - Nei tre giudizi ha spiegato intervento, con un unico atto,

il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso

dall'Avvocatura generale dello Stato.

L'Avvocatura sostiene innanzi tutto l'infondatezza della prima

censura - comune a tutte le Regioni ricorrenti - secondo cui l'art.

25, primo comma, della legge impugnata darebbe vita ad una forma di

cogestione delle funzioni di assistenza a favore degli studenti

universitari e precluderebbe alle Regioni la scelta di diverse forme

organizzatorie e gestionali, molte volte già attuate anche per

delega agli enti locali. Nell'atto di intervento si sottolinea, al

riguardo, che la materia dell'assistenza agli studenti e del diritto

allo studio presenta evidenti punti di contatto con la sfera d'azione

delle Università, cui è riconosciuta dall'art. 33 della

Costituzione piena autonomia istituzionale, sì che la legge

ordinaria non avrebbe potuto sottrarsi all'esigenza di prevedere e

disciplinare un necessario momento di coordinamento in forme idonee a

garantire alle Regioni l'esercizio delle funzioni trasferite ed a

salvaguardare le Università dalla indiretta interferenza che

l'azione delle prime avrebbe potuto determinare. Aggiunge, inoltre,

l'Avvocatura che l'organo di cogestione amministrativa a composizione

paritetica previsto dalla norma impugnata si presenta come strumento

in grado di assicurare l'attuazione degli interventi regionali nel

settore, assunti ad obiettivo delle scelte normative locali, in

maniera compatibile con l'ambito di autonomia proprio delle

Università.

Non vi sarebbe, pertanto, alcun sbilanciamento a favore delle

Università nel rapporto tra le stesse e le Regioni così come

lamentato dalla Regione Puglia; né sarebbero condivisibili i rilievi

della Regione Emilia-Romagna secondo cui l'eventuale cogestione

avrebbe dovuta esser lasciata ad oggetto di una libera scelta del

legislatore regionale.

Del pari infondate vengono poi ritenute le censure che la Regione

Toscana muove sul presupposto della impossibilità di partecipazione

all'organismo di cogestione, in qualità di rappresentanti regionali,

dei soggetti designati dagli enti locali delegati dalla Regione

stessa. Nell'atto di intervento si afferma in proposito che la

normativa denunciata demanda alla legislazione regionale la

costituzione dell'organismo di gestione e lascia a ciascuna Regione

il potere di regolamentare il modo di designazione dei propri

rappresentanti, anche là dove siano state delegate le funzioni in

materia.

In ordine alle doglianze che investono la disciplina dettata dai

commi primo, secondo e quinto dell'art. 21 della legge n. 390

l'Avvocatura replica "che la concessione in uso perpetuo e gratuito

è forma classica, asseverata e collaudata da lunghissima tradizione"

attraverso la quale - senza formalmente dismetterne la proprietà -

un soggetto di diritto pubblico consente ad altro di avvalersi

strumentalmente dei beni occorrenti all'espletamento di una sua

funzione. In questa ottica, anche l'accollo all'usuario degli oneri

di manutenzione e di quelli tributari relativi ai beni goduti sarebbe

pienamente coerente con il criterio della utilizzazione.

D'altro canto, la prospettata lesione della autonomia finanziaria

regionale scaturirebbe da una inadeguata interpretazione dell'art.

21, quinto comma, della legge n. 390. La disposizione che prevede la

riconsegna allo Stato o all'Università dei beni concessi in uso alle

Regioni, dei quali sia cessata, per qualsiasi ragione, la

"destinazione" all'assistenza scolastica universitaria, non

implicherebbe, infatti, che la destinazione possa venir meno per

effetto di una qualsiasi determinazione amministrativa statale: e

ciò in quanto, in conseguenza del trasferimento delle funzioni di

assistenza alle Regioni, da queste dipenderebbe il permanere o meno

della destinazione dei beni alle stesse funzioni.

Passando poi ad esaminare l'impugnativa proposta dalla sola

Regione Puglia nei confronti dell'art. 7, primo comma, lett. d),

l'Avvocatura oppone che il divieto di cumulo appare razionale in

quanto deve intendersi posto solo tra le borse di studio di cui

all'art. 8 della legge (finanziate con appositi fondi pubblici) ed

altre borse parimenti alimentate con risorse pubbliche, assolvendo ad

una chiara finalità distributiva e, quindi, perequativa.

Da ultimo l'interveniente - dopo aver affermato che l'esame delle

censure mosse dalla Regione Toscana all'art. 10 della legge impugnata

è assorbito dalle argomentazioni già svolte in ordine all'art. 25

della legge stessa - si occupa delle censure indirizzate nei

confronti dell'art. 18, quarto comma. Al riguardo l'Avvocatura

sostiene che la disposizione risulta diretta a disciplinare le

ipotesi di cofinanziamento universitario di interventi regionali di

ampliamento, ristrutturazione ed ammodernamento di già esistenti

strutture abitative per studenti, cioè di beni concessi in uso

perpetuo e gratuito alle Regioni, con la conseguenza che, sul punto,

possono valere le considerazioni già richiamate in relazione

all'art. 21.

La Presidenza del Consiglio chiede pertanto che tutte le questioni

di legittimità costituzionale prospettate dalle Regioni ricorrenti

siano dichiarate infondate.

13. - In prossimità dell'udienza di discussione sia la Regione

Toscana che la Regione Emilia-Romagna hanno presentato memoria, dove

si replica alle deduzioni espresse dall'Avvocatura dello Stato e si

insiste nelle conclusioni formulate nei ricorsi. Considerato in diritto

1. - I ricorsi proposti dalle Regioni Toscana, Emilia Romagna e

Puglia pongono questioni in parte coincidenti e in parte analoghe: i

giudizi relativi vanno, pertanto, riuniti per essere decisi con unica

pronuncia.

2. - I ricorsi in questione contestano la legittimità

costituzionale di varie norme della legge 2 dicembre 1991, n. 390,

recante "Norme sul diritto agli studi universitari".

In particolare, formano oggetto di impugnativa: a) l'art. 25,

primo comma, per violazione degli artt. 3, 97, 117 e 118, della

Costituzione, dal momento che tale disposizione, nel prevedere per

ogni Università organismi di gestione a struttura "mista" o a

"cogestione necessaria", verrebbe ad imporre alle Regioni, mediante

previsioni di dettaglio, una soluzione organizzativa obbligata, tale

da escludere la possibilità dell'adozione di soluzioni diverse e, in

particolare, della delega a favore degli enti locali (ricorsi della

Regione Toscana, della Regione Emilia-Romagna e della Regione

Puglia); b) l'art. 10, per violazione degli artt. 3, 97 e 118, terzo

comma, della Costituzione, in quanto preclusivo dell'esercizio delle

competenze regionali mediante soggetti designati dagli enti locali e,

di conseguenza, lesivo di tali competenze per gli stessi motivi

enunciati con riferimento al primo comma dell'art. 25 (ricorso della

Regione Toscana); c) l'art. 21, primo, secondo e quinto comma, per

violazione degli artt. 3, 97, 118 e 119 della Costituzione, per non

aver operato a favore delle Regioni un trasferimento pieno e

definitivo dei beni destinati all'esercizio delle funzioni

trasferite, nonostante che gli oneri relativi a tali beni risultino

posti a carico delle stesse Regioni (ricorsi della Regione Toscana e

della Regione Emilia-Romagna); d) l'art. 18, quarto comma, - per

profili identici a quelli espressi nei confronti dell'art. 21 - per

il fatto di avere posto a totale carico delle Regioni gli oneri di

manutenzione relativi agli immobili realizzati con la partecipazione

delle Università (ricorsi della Regione Toscana e della Regione

Emilia Romagna); e) l'art. 7, primo comma, lett. d, per violazione

degli artt. 3, 33, 34 e 117 della Costituzione, per aver

illegittimamente limitato - mediante la previsione del divieto di

cumulare le borse di studio regionali con altre borse di studio - la

competenza del legislatore regionale (ricorso della Regione Puglia).

Nessuna delle questioni richiamate si presenta fondata nei termini

che verranno di seguito precisati.

3. - La legge 2 dicembre 1991 n. 390, sul diritto agli studi

universitari, è stata adottata - secondo quanto precisato nelle

"finalità" enunciate dall'art. 1 - "in attuazione degli artt. 3 e 34

della Costituzione .. per rimuovere gli ostacoli di ordine economico

e sociale che di fatto limitano l'eguaglianza dei cittadini

nell'accesso all'istruzione superiore e, in particolare, per

consentire ai capaci e meritevoli, anche se privi di mezzi, di

raggiungere i gradi più alti degli studi". Al fine di realizzare

tali obiettivi, di preminente interesse generale, la legge ha

disciplinato gli interventi che, in questo settore, vengono,

rispettivamente, affidati allo Stato, alle Regioni ed alle

Università: conferendo - in un quadro di reciproca collaborazione

tra i diversi soggetti - allo Stato l'indirizzo, il coordinamento e

la programmazione degli interventi in materia di diritto agli studi

universitari; alle Regioni l'attivazione di tali interventi; alle

Università l'organizzazione dei propri servizi, destinati a rendere

effettivo e proficuo lo studio universitario (art. 3).

La legge in esame opera, d'altro canto, nei confronti degli

interventi delle Regioni (cfr. Capo III) come normazione di cornice,

dal momento che le funzioni in tema di assistenza a favore degli

studenti universitari, in quanto ricomprese nella materia "assistenza

scolastica" di cui all'art. 117 della Costituzione, sono state

trasferite alla sfera regionale dall'art. 44 del d.P.R. 24 luglio

1977, n. 616 (trasferimento successivamente integrato, con

riferimento alle funzioni, ai beni ed al personale delle opere

universitarie, dalla legge 22 dicembre 1979, n. 642).

Su questo piano viene ad assumere un rilievo particolare la

disciplina formulata dall'art. 7, dove si enunciano (al comma primo)

i principi fondamentali cui deve conformarsi la legislazione

concorrente regionale in tema di diritto agli studi universitari e

dove si precisa (al comma quarto) che gli interventi affidati in

materia alle Regioni devono, in ogni caso, risultare "funzionali alle

esigenze derivanti dallo svolgimento delle attività didattiche e

formative che restano autonomamente regolate dalle Università ai

sensi dell'art. 33 della Costituzione".

In sintesi, si può dunque dire che la legge in esame ha

puntualmente registrato - mirando al loro reciproco contemperamento -

i diversi interessi di rilievo costituzionale che entrano in gioco

nel settore del diritto agli studi universitari: quelli dello Stato,

connessi alla realizzazione, in condizione di parità sull'intero

territorio nazionale, del diritto dei capaci e meritevoli di

raggiungere i gradi più alti degli studi (art. 34, terzo e quarto

comma, Cost.); quelli delle Regioni, in quanto titolari della

competenza in tema di assistenza universitaria quale parte

dell'assistenza scolastica (art. 117 Cost.); e quelli delle

Università, cui spetta il diritto di disciplinare, in condizioni di

autonomia ed entro i soli limiti fissati dalle leggi statali, le

proprie attività didattiche e formative (art. 33, ultimo comma,

Cost.).

4. - Il richiamo al bilanciamento tra i diversi interessi di

rilievo costituzionale - statali, regionali ed universitari - presi

in considerazione dalla legge con riferimento al settore del diritto

agli studi universitari, consente di affrontare partitamente le varie

censure formulate nei tre ricorsi.

La prima questione - prospettata da tutte le Regioni ricorrenti,

anche se con formulazioni in parte differenziate - investe l'art. 25,

primo comma, della legge n. 390, dove vengono disciplinati gli

organismi regionali di gestione degli interventi in materia di

assistenza universitaria. Secondo tale disposizione le Regioni sono

tenute a costituire "per ogni Università un apposito organismo di

gestione, dotato di autonomia amministrativa e gestionale, il cui

consiglio di amministrazione è composto di un ugual numero di

rappresentanti della Regione e delle Università". La disposizione

aggiunge: "La Regione non può designare personale universitario

quale proprio rappresentante. Metà dei rappresentanti

dell'Università sono designati dagli studenti. Il presidente è

nominato dalla regione d'intesa con l'Università. Le Regioni possono

altresì affidare mediante convenzione la gestione degli interventi

in materia di diritto agli studi universitari alle Università, le

quali a tal fine provvedono con apposite norme dei rispettivi

statuti".

Questa disciplina viene ritenuta dalle ricorrenti lesiva delle

proprie competenze e della razionalità amministrativa per il fatto

di avere imposto, con norme di estremo dettaglio, una forma di

"cogestione necessaria" tra Regione e Università, incompatibile con

altre forme organizzative già adottate in sede regionale e, in

particolare, con la delega delle funzioni agli enti locali.

La censura non è fondata.

La disposizione in esame prevede, ai fini della gestione degli

interventi per la realizzazione del diritto agli studi universitari,

la costituzione di uno specifico ente regionale dotato di autonomia,

la cui struttura viene in parte regolata, con riferimento ad alcuni

aspetti qualificanti (composizione del consiglio di amministrazione;

designazione dei rappresentanti universitari; nomina del presidente),

dalla stessa legge statale. Tale disciplina concorre indubbiamente a

limitare la sfera di competenza spettante alle Regioni, ai sensi

dell'art. 117 Cost., in materia di "enti amministrativi dipendenti",

ma trova la sua giustificazione - oltre che nella particolare natura

degli organismi in esame (chiamati a sostituire le opere

universitarie previste dalla precedente legislazione statale) -

nell'esigenza di operare un giusto contemperamento tra gli interessi

connessi a due diverse sfere di autonomia (regionale e

universitaria), ambedue dotate di copertura costituzionale.

Su questo piano la soluzione adottata dal legislatore nazionale

non si prospetta, d'altro canto, censurabile sotto il profilo della

ragionevolezza, dal momento che è stata prescelta la via di una

gestione da attuare attraverso un organismo costituito mediante

l'apporto paritario della Regione e della Università, cioè dei due

centri di riferimento fondamentali degli interessi che formano

oggetto dell'azione amministrativa attinente al settore: organismo

che, per quanto dotato di autonomia amministrativa e gestionale,

resta pur sempre regionale, in quanto istituito e regolato - per le

parti non direttamente regolate dalla legge statale - dalla Regione.

Né, a sostegno della tesi della illegittimità dell'art. 25,

primo comma, può, valere il richiamo al terzo comma dell'art. 118

della Costituzione, nel presupposto che la disposizione impugnata

sarebbe tale da escludere la possibilità di un ricorso alla delega

delle funzioni amministrative agli enti locali, con la conseguente

esclusione dalla partecipazione agli organismi di gestione di

soggetti designati dagli enti delegati. In realtà, la norma

impugnata, nella sua corretta interpretazione, non può essere

ritenuta incompatibile con l'istituto della delega agli enti locali:

delega che potrà pur sempre essere attivata dalla Regione attraverso

il conferimento a detti enti dei poteri (e in particolare dei poteri

di designazione dei rappresentanti nel consiglio di amministrazione)

che la stessa Regione è legittimata a esercitare nell'ambito del

modello gestionale delineato dall'art. 25 della legge n. 390.

Né motivo di censura può derivare dal fatto che la norma

impugnata preveda la costituzione di un organismo di gestione per

ogni Università, dal momento che tale scelta - oltre a rispondere ai

caratteri propri dell'autonomia riconosciuta a ciascuna Università -

non esclude di per se l'eventualità che la Regione possa attivare,

ai fini di programmazione degli interventi, forme appropriate di

coordinamento tra i vari organismi di gestione operanti nel

territorio regionale.

Va, infine, respinta la questione sollevata dalla sola Regione

Puglia nei confronti dell'ultima parte del primo comma dell'art. 25,

dove si conferisce alle Regioni il potere di affidare mediante

convenzione la gestione degli interventi alle Università. Questa

norma, in quanto facoltizzante e affidata alla iniziativa

discrezionale della Regione, non è tale da arrecare alcuna

limitazione alla sfera delle competenze regionali né è in grado di

determinare una qualche forma di riappropriazione da parte dello

Stato di funzioni già trasferite.

5. - In connessione con le censure formulate nei confronti

dell'art. 25, primo comma, la Regione Toscana impugna anche l'art. 10

della legge n. 390 nel presupposto che la norma, quando ha regolato

la composizione della conferenza per il coordinamento tra gli

interventi della Regione e quelli dell'Università, abbia inteso

escludere da tale conferenza i rappresentanti degli enti locali che

abbiano ottenuto delega dalla Regione. Questo presupposto si

presenta, peraltro, erroneo, perché la norma, al pari di quella

espressa con l'art. 25, non è tale da escludere la possibilità di

delega da parte delle Regioni agli enti locali e, nell'ambito della

delega, la designazione da parte degli enti delegati di propri

rappresentanti in seno alla conferenza.

Anche tale questione si presenta, pertanto, infondata.

6. - La Regione Toscana e la Regione Emilia-Romagna impugnano

l'art. 21, primo, secondo e quinto comma, della legge n. 390, dove si

concede alle Regioni "l'uso perpetuo e gratuito dei beni immobili

dello Stato e del materiale mobile di qualsiasi natura in essi

esistente, destinati esclusivamente a servizi per la realizzazione

del diritto agli studi universitari", con l'obbligo, posto a carico

delle stesse Regioni, di provvedere agli oneri di manutenzione

ordinaria e straordinaria ed ai carichi tributari nonché di

restituire i beni in questione all'Università o allo Stato

ogniqualvolta venga meno la destinazione iniziale.

Secondo le ricorrenti, tale disciplina - per il fatto di aver

conferito alle Regioni soltanto l'uso perpetuo e gratuito, e non la

proprietà, dei beni destinati esclusivamente alla realizzazione del

diritto agli studi universitari (accollando alle stesse Regioni gli

oneri relativi) - risulterebbe, oltre che irragionevole, lesiva

dell'autonomia amministrativa e finanziaria regionale.

La questione non è fondata.

In linea generale va, infatti, escluso che, ai sensi degli artt.

118 e 119 della Costituzione, sia possibile configurare l'esistenza

di una sorta di parallelismo necessario tra funzioni trasferite alle

Regioni ed appartenenza regionale dei beni strumentalmente connessi

all'esercizio di tali funzioni (v. sent. n. 111 del 1976). E invero,

se in linea di massima tale parallelismo sussiste, può talvolta

accadere che a beni inclusi nel patrimonio regionale non

corrispondano funzioni regionali determinate o che alla presenza di

funzioni regionali possa, in taluni casi, non corrispondere la

proprietà dei beni strumentalmente connessi all'esercizio delle

stesse: e questo in relazione al rapporto di non assoluta dipendenza

che, sul piano costituzionale, è dato rilevare tra la disciplina in

tema di funzioni amministrative regionali (di cui all'art. 118 Cost.)

e la disciplina del demanio e del patrimonio regionale (di cui

all'art. 119, ultimo comma, Cost.).

Ma anche al di là di tale rilievo di ordine generale, per quanto

riguarda la norma in esame, intesa nella sua giusta estensione, resta

pur sempre il fatto che la concessione di un bene in "uso perpetuo e

gratuito" - anche se non viene a presentare un contenuto così ampio

quale quello che si collega al trasferimento in proprietà -

attribuisce in ogni caso a favore del destinatario una forma di

disponibilità del bene commisurata ai contenuti pubblicistici della

funzione allo stesso affidata, in quanto caratterizzata da stabilità

e non sottoposta a limitazioni suscettibili di riflettersi

negativamente sull'esercizio della stessa funzione. Anche l'uso

"perpetuo e gratuito", infatti, al pari della proprietà, configura

un diritto di natura reale che entra a far parte - secondo modalità

fissate dalla legge statale, così come voluto dall'art. 119, ultimo

comma, della Costituzione - del patrimonio indisponibile regionale,

seguendo le sorti della funzione cui il bene stesso risulta destinato

in via esclusiva.

Dal che la conseguenza ulteriore - espressa nella legge e

rispondente a evidenti criteri di razionalità - che gli oneri di

manutenzione e tributari seguano la disponibilità concessa, senza

corrispettivo, a titolo di "uso perpetuo", e che la cessazione della

destinazione esclusiva posta a fondamento della concessione possa

determinare la restituzione del bene al titolare originario.

7. - La Regione Toscana e la Regione Emilia-Romagna impugnano

anche l'art. 18, quarto comma, della legge in esame nella parte in

cui tale disposizione prevede che sono a totale carico delle Regioni

gli oneri di manutenzione degli immobili alla cui costruzione o al

cui restauro abbiano concorso le Università in base a specifici

stanziamenti ministeriali. Le censure regionali muovono, in questo

caso, dal presupposto che gli immobili in questione non possano

considerarsi di spettanza regionale, bensì universitaria. Tale

interpretazione, peraltro, non può essere condivisa, dal momento che

la norma impugnata ha inteso chiaramente riferirsi ai soli edifici di

proprietà regionale di cui al primo comma dello stesso art. 18,

edifici costruiti o restaurati dalle Regioni nell'ambito dei propri

programmi per l'edilizia residenziale universitaria.

Dal che l'infondatezza, nei termini precisati, della questione.

8. - L'ultima censura - proposta soltanto dalla Regione Puglia -

investe l'art. 7, primo comma lett. d) della legge n. 390, dove si

pone un divieto di cumulo tra le borse di studio concesse dalle

Regioni ai sensi dell'art. 8 della legge "con altre borse di studio a

qualsiasi titolo attribuite, tranne quelle concesse da istituzioni

nazionali o straniere volte a integrare, con soggiorni all'estero,

l'attività di formazione e di ricerca dei borsisti".

Tale disposizione, ad avviso della ricorrente, verrebbe a violare

gli artt. 3, 33, 34 e 117 della Costituzione, in quanto suscettibile

di limitare illegittimamente la competenza regionale e di ledere un

diritto costituzionalmente garantito agli studenti meritevoli.

Anche tale questione - pur senza condividere la lettura della

norma impugnata che viene avanzata dalla difesa statale - va

dichiarata infondata sotto tutti i profili enunciati, dal momento che

compete al legislatore statale, nella disciplina delle modalità di

realizzazione del diritto allo studio universitario, determinare un

divieto generale di cumulo quale quello indicato nella norma

impugnata, divieto che ben può trovare la sua giustificazione di

ordine costituzionale nelle connotazioni proprie del diritto agli

studi universitari e nella esigenza di impiegare le risorse pubbliche

destinate alla realizzazione di tale diritto secondo criteri di

razionalità e di giustizia distributiva, così da garantire una

maggiore estensione della sfera dei soggetti beneficiari.