Sentenza n. 28/1996

ha pronunciato la seguente Sentenza nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 4, 5 e 6 della

legge regionale dell'Emilia-Romagna 29 gennaio 1987, n. 4

(Applicazione di sanzione amministrativa a carico dei viaggiatori dei

servizi pubblici di linea sprovvisti di valido documento di viaggio),

promossi con ordinanze emesse il 1 giugno 1995 e il 31 maggio 1995

dal Pretore di Bologna e il 24 luglio 1995 dal Giudice di pace di

Bologna, rispettivamente iscritte ai nn. 450, 484 e 603 del registro

ordinanze 1995 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

nn. 35, 37 e 41, prima serie speciale, dell'anno 1995.

Visti gli atti di intervento della Regione Emilia-Romagna;

Udito nella camera di consiglio del 13 dicembre 1995 il Giudice

relatore Gustavo Zagrebelsky.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un procedimento di opposizione avverso due

ordinanze-ingiunzioni emesse dal direttore dell'Azienda trasporti

consorziali - A.T.C. di Bologna, applicative di sanzioni

amministrative pecuniarie per circolazione su automezzi pubblici

senza titolo di viaggio, il Pretore di Bologna ha sollevato, con

ordinanza del 1 giugno 1995 (r.o. 450 del 1995), questione di

legittimità costituzionale degli articoli 4, 5 e 6 della legge

regionale dell'Emilia-Romagna 29 gennaio 1987, n. 4, "nella parte in

cui essi attribuiscono rispettivamente la funzione di ricevere il

rapporto e la potestà di emettere l'ordinanza-ingiunzione al

direttore dell'azienda speciale che gestisce il servizio nello

svolgimento del quale è avvenuta l'inadempienza dell'utente,

devolvendo altresì all'azienda speciale di cui il medesimo è organo

i proventi delle sanzioni irrogate", in riferimento agli artt. 3, 97,

117 e 118 della Costituzione.

1.1. - Previa illustrazione della vicenda dedotta nel giudizio a

quo, il Pretore rimettente sottolinea la rilevanza della questione,

che investe il presupposto stesso della potestà sanzionatoria, quale

attribuita dalle disposizioni impugnate all'organo dell'azienda

speciale che ha emesso le ordinanze contestate.

Una prima censura è svolta con riferimento all'art. 117 della

Costituzione, assumendosi la violazione del limite all'esercizio

della potestà legislativa regionale, rappresentato dai principi

fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato. In tema di sanzioni

amministrative, i principi fondamentali sono dettati dalla legge 24

novembre 1981, n. 689, che, al capo I, regola in via generale la

materia. Tra le disposizioni che rivestono l'accennato carattere e

che vincolano, perciò, il legislatore regionale, vi sono - aggiunge

il rimettente - quelle degli artt. 17 e 18 della legge in argomento:

l'art. 17 prevede (al terzo comma) che il rapporto per le sanzioni

amministrative nelle materie di competenza delle regioni o per le

funzioni amministrative ad esse delegate sia presentato all'ufficio

regionale competente; l'art. 18 stabilisce che sia la stessa

autorità competente a ricevere il rapporto a valutare la fondatezza

dell'accertamento e a determinare, con ordinanza motivata, l'entità

della somma dovuta per la violazione, ingiungendo il pagamento

dell'importo stabilito.

Dall'insieme di queste due norme si enuclea, quindi, il principio

per cui, nelle materie di competenza della regione, solo a un ufficio

dell'ente territoriale, in quanto titolare di autorità nei confronti

dei terzi, può essere attribuita, da parte di una legge regionale,

una potestà sanzionatoria. Un principio del resto ribadito dalla

legge regionale dell'Emilia-Romagna 28 aprile 1984, n. 21, recante la

disciplina generale dell'applicazione di sanzioni amministrative di

competenza regionale, i cui artt. 5, 14 e 15 attribuiscono

esclusivamente a organi individuati dagli enti locali territoriali la

funzione di ricevere il rapporto e, quindi, la potestà sanzionatoria

correlativa.

Posta questa premessa, osserva il rimettente che gli impugnati

artt. 4 e 5 della legge regionale n. 4 del 1987 hanno,

incoerentemente, attribuito la competenza a ricevere il rapporto e la

potestà di determinare ed irrogare la sanzione al direttore

dell'azienda speciale A.T.C. di Bologna, che non può in alcun caso

essere considerato un "ufficio" della regione. Si tratta infatti

dell'organo di una azienda speciale che, a norma dell'art. 23 della

legge n. 142 del 1990, è definita "ente strumentale dell'ente

locale, dotato di personalità giuridica, di autonomia

imprenditoriale e di proprio statuto"; indici, questi ultimi, che non

consentono di classificarla come "ufficio regionale" a termini

dell'art. 17 della legge n. 689 del 1981.

L'attribuzione di potestà sanzionatoria ad un soggetto estraneo

all'organizzazione dell'ente territoriale costituisce dunque una

violazione del principio contenuto nella legge statale e si pone in

contrasto con l'art. 117 della Costituzione.

1.2. - L'anzidetta estraneità dell'azienda speciale alla struttura

dell'ente territoriale implica poi, ad avviso del rimettente, un

secondo profilo di censura, riferito al parametro dell'art. 118 della

Costituzione.

A norma di detto parametro, le funzioni di competenza della regione

potrebbero essere delegate ad altri enti, o esercitate valendosi

degli uffici di questi ultimi, in quanto qualificabili come "enti

locali". Ma tale qualificazione va esclusa con riguardo all'azienda

speciale, sia alla luce del già richiamato art. 23 della legge n.

142 del 1990 che ne delinea le caratteristiche, sia perché la stessa

legge n. 142 ricomprende nella nozione di "ente locale" soltanto il

comune, la provincia, la città metropolitana e la comunità montana.

Anche se ipotizzata una delega di attribuzioni o dell'esercizio di

funzioni, quindi, si profila un contrasto con la Costituzione per

difetto dei requisiti soggettivi del delegato, non definibile come

ente locale.

1.3. - Una terza censura è svolta dal giudice a quo, in

riferimento al principio di ragionevolezza, alla luce della

giurisprudenza costituzionale che individua una lesione di detto

principio quando una legge regionale disponga in contraddizione con

principi di carattere generale posti dalla stessa legislazione

regionale. Un'ipotesi, questa, rilevata dalla Corte costituzionale

nella sentenza n. 375 del 1993, che ha dichiarato incostituzionale

una norma di legge regionale in quanto essa aveva incongruamente

apportato una deroga alla legislazione regionale generale in tema di

applicazione di sanzioni amministrative. "Analoga incongruenza" è

ravvisabile, per il giudice a quo, attraverso il raffronto tra le

norme impugnate e gli artt. 5, 14 e 15 della legge regionale

Emilia-Romagna n. 21 del 1984, i quali ultimi attribuiscono solo a

organi degli enti locali territoriali la funzione di ricezione del

rapporto di violazione amministrativa e la conseguente potestà

sanzionatoria.

Diversamente da quanto prescritto in quest'ultima legge, le norme

impugnate affidano al direttore dell'azienda speciale la funzione e

la potestà anzidette, operando una scelta irragionevole, perché in

conflitto con l'indicazione normativa generale posta dallo stesso

legislatore regionale, ed ulteriormente perché la deroga riguarda

non l'intera procedura di accertamento della violazione ma soltanto

l'individuazione dell'autorità competente a ricevere il rapporto e a

sanzionare la violazione.

1.4. - Ultimo profilo di non conformità a Costituzione dedotto dal

Pretore è quello riferito ai principi di imparzialità e buon

andamento dell'amministrazione, imposti dall'art. 97 della

Costituzione anche nell'ambito dell'esercizio della potestà

sanzionatoria.

Il rispetto di tali canoni dell'azione amministrativa esige che

l'organo cui è attribuita la potestà sanzionatrice sia dotato di un

requisito di "terzietà" rispetto agli interessi, anche economici,

coinvolti nella vicenda, dovendosi escludere che detto organo possa

essere portatore di un interesse proprio al pagamento della sanzione:

dal sistema della legge n. 689 del 1981, si desume che la funzione

del soggetto investito del potere deve essere calibrata secondo una

verifica imparziale della legittimità dell'accertamento

dell'infrazione e deve tendere all'applicazione della relativa

sanzione, dopo aver accertato la responsabilità del trasgressore,

secondo i criteri - di impronta penalistica - dettati nella legge

stessa, graduando altresì la sanzione tra un minimo ed un massimo in

base ad una valutazione complessa che tiene conto della gravità del

fatto, dell'opera susseguente dell'autore e delle condizioni

economiche di questi.

I requisiti di imparzialità fanno difetto, ad avviso del Pretore,

nel caso in esame. L'azienda speciale ha, in base all'art. 23 della

legge n. 142 del 1990, l'obbligo di informare la propria attività a

criteri di "efficacia, efficienza ed economicità" giacché è

vincolata all'obiettivo di pareggio di bilancio, da perseguire

attraverso l'equilibrio fra costi e ricavi. Siffatti obblighi di

risultato economico si pongono oggettivamente in contrasto con la

necessaria imparzialità dell'esercizio del potere sanzionatorio; non

si vede ad esempio come si possa effettivamente tener conto delle

condizioni economiche del trasgressore in presenza dell'obbligo di

pareggio del bilancio.

L'inconciliabilità risulterebbe ancor più marcata quando si

consideri che l'art. 6 della legge regionale n. 4 del 1987, anch'esso

impugnato, devolve alle imprese che gestiscono il servizio pubblico i

proventi delle sanzioni amministrative concernenti l'infrazione

dell'uso del mezzo di trasporto pubblico senza titolo di viaggio; il

che costituisce un indice normativo esplicito della sussistenza di

uno specifico interesse dell'organo al pagamento della sanzione, anzi

al massimo della sanzione applicabile, onde utilizzare i proventi in

discorso per garantire l'economicità di gestione. Non a caso -

conclude il Pretore - le ordinanze-ingiunzioni emesse dall'A.T.C.

recano prestampato l'importo edittale massimo della sanzione,

evidentemente richiesto abitualmente dall'azienda senza tener conto

di ciascun caso concreto, e non contengono alcuna motivazione sulla

quantificazione così operata.

2. - È intervenuta nel giudizio così promosso la Regione

Emilia-Romagna, chiedendo una declaratoria di inammissibilità o di

infondatezza della questione.

2.1. - Preliminarmente la Regione intervenuta deduce un profilo di

difetto di rilevanza del quesito. A tale riguardo, muove da una

puntuale disamina dei fatti del procedimento a quo, quali riferiti

nella stessa parte narrativa dell'ordinanza di rinvio.

Risulta da questa che l'opponente ha eccepito di non essersi

trovato affatto a Bologna il giorno della contestata infrazione; che,

in base a questo rilievo, è stata verificata la carta d'identità

quale annotata dall'agente accertatore all'atto della redazione del

verbale, e si è appurato presso gli uffici competenti che il

documento in questione, recante le generalità dell'opponente, non

era mai stato rilasciato a questi.

Si è dunque accertato che il reale trasgressore ha utilizzato un

documento falso, e che non sussiste perciò alcun elemento di

identificazione dell'autore dell'infrazione; in questa situazione, il

giudice a quo avrebbe dovuto semplicemente annullare

l'ordinanza-ingiunzione, devolvendo a chi di dovere la ricerca del

responsabile del falso. L'interveniente eccepisce pertanto il

difetto di rilevanza della questione, sollevata in un giudizio che

non può concludersi se non con l'annullamento dell'ordinanza per

l'estraneità del ricorrente rispetto al fatto contestatogli.

2.2. - Nel merito, la Regione ritiene infondate le censure dedotte

dal Pretore, sotto ogni profilo.

Quanto al parametro dell'art. 117 della Costituzione, la Regione

osserva che il senso - e la finalità - della disposizione dell'art.

17 della legge n. 689 del 1981, assunta a principio generale, è solo

quello di "tracciare un confine" tra le sanzioni di competenza

statale, per le quali il rapporto va inviato all'ufficio periferico

individuato dalle leggi dello Stato, e le sanzioni di competenza

delle regioni, per le quali è la regione di volta in volta

interessata a stabilire a quale ufficio debba essere inviato il

rapporto; l'espressione "ufficio regionale competente" che appare

nella norma di principio non ha dunque il significato di un vincolo

per la regione nel senso della necessaria attribuzione della funzione

ad un ufficio regionale in senso stretto, ma ha il senso di assegnare

alla regione il compito di individuare l'ufficio competente nel

complessivo sistema regionale.

Che questo sia il senso della norma, del resto, è confermato dallo

stesso giudice a quo, che, nella censura riferita all'art. 118 della

Costituzione, presuppone evidentemente che la regione possa indicare

uffici e organi degli enti locali territoriali; se il principio ex

art. 17 della legge n. 689 del 1981 fosse la "regionalità" in senso

stretto dell'organo, anche una delega agli enti locali comporterebbe

la violazione di quel principio.

Se invece è ammessa - come si deve ammettere sul piano

costituzionale - la delega agli enti locali, la portata della norma

di principio viene ad essere delimitata nel senso di riportare la

competenza "all'interno del sistema regionale", spettando poi al

legislatore regionale di individuare puntualmente l'organo

competente.

2.3. - Anche la censura riferita all'art. 118 della Costituzione è

infondata, ad avviso della Regione. La formulazione del parametro

invocato non implica che la regione non possa affidare funzioni

rientranti nelle materie regionali ad enti diversi dagli enti locali,

esprimendo solo una condizione "normale" di esercizio di dette

funzioni attraverso delega, appunto, agli enti locali. Ma, se la

materia lo richiede, è indubbio che la regione può affidare proprie

funzioni ad enti diversi dagli enti locali.

Ne sono esempi - prosegue la Regione - i casi in cui è proprio lo

stesso legislatore statale che, nell'ambito di una disciplina di

principio, impone una delega in tal senso; anche le leggi statali che

così dispongono dovrebbero considerarsi incostituzionali per

contrasto con l'art. 118 della Costituzione se questo parametro fosse

da interpretare così come proposto dal giudice a quo.

2.4. - Del pari infondati sono, per la Regione, i profili della

questione incentrati sul parametro della ragionevolezza, ex art. 3

della Costituzione. La relativa censura si basa sulla non-coincidenza

tra le previsioni della legge regionale generale sulle sanzioni

amministrative n. 21 del 1984 e le disposizioni impugnate. Così

prospettata, la questione finisce per rappresentare una arbitraria

negazione dello stesso principio di specialità, perché se ogni

disciplina speciale fosse illegittima solo perché in contrasto con

previsioni di carattere generale, allora non potrebbe mai darsi una -

legittima - disciplina speciale.

"Arbitrario" - prosegue la Regione - è invece proprio il richiamo,

a sostegno della tesi, alla sentenza n. 375 del 1993 della Corte

costituzionale; con questa decisione era stata dichiarata

incostituzionale una disposizione regionale che violava un principio

generale sulla competenza territoriale dell'autorità sanzionante, e

che introduceva con ciò anche un elemento di contraddittorietà

nella legislazione; dove il fondamento dell'"incongruità" risiedeva,

appunto, nella violazione di un principio generale concernente la

competenza territoriale.

Né maggior pregio può accordarsi all'ulteriore deduzione del

giudice a quo circa la parzialità dell'intervento derogatorio; non

si vede infatti perché la deroga avrebbe dovuto riguardare l'intera

procedura di accertamento della violazione anziché i soli profili

per cui è ragionevole ed opportuno derogare alle norme generali;

qui, la competenza all'accertamento dell'infrazione e la competenza

a ricevere il rapporto e ad emanare l'ordinanza-ingiunzione.

2.5. - Infondato è, da ultimo, il quesito riferito all'art. 97

della Costituzione.

Il requisito della "terzietà", reputato necessario dal giudice a

quo, risulta smentito dalla stessa legge statale n. 689 del 1991,

che, all'art. 17, quarto comma, individua i destinatari del rapporto

per le violazioni dei regolamenti comunali e provinciali,

rispettivamente, nel presidente della giunta provinciale o nel

sindaco; in nessuno di questi due casi può parlarsi di "terzietà".

Sul piano legislativo non trova dunque fondamento l'idea che

l'autorità amministrativa non possa sanzionare i comportamenti

lesivi di interessi, economici o meno, dei quali essa è titolare;

più in generale, la "terzietà" è un connotato personale del

titolare dell'organo, ma non anche dell'istituzione rispetto agli

interessi perseguiti attraverso l'agire amministrativo. Rileva quindi

la regione che, per questo aspetto, il giudice remittente confonde

l'azione amministrativa con il controllo giurisdizionale: nell'una,

è assicurata l'imparzialità istituzionale ma non la "terzietà"

rispetto agli interessi coinvolti dalle scelte amministrative,

proprio come - ed in quanto - nell'altro viene accordata la tutela

degli interessati ad opera di un "terzo" in senso pieno. Questa

profonda differenza tra amministrazione - anche in sede di

applicazione di sanzioni - e giurisdizione esclude il vizio

prospettato rispetto all'art. 97 della Costituzione.

La Regione Emilia-Romagna conclude osservando che la scelta

effettuata con le norme impugnate è del tutto ragionevole, mirando a

combattere il fenomeno (diffuso e finanziariamente negativo) del

mancato pagamento del biglietto di viaggio, in una con l'obiettivo di

snellire le procedure applicative pertinenti.

Né possono rilevare in senso diverso le negative valutazioni del

Pretore circa le concrete modalità con cui è stata irrogata la

sanzione (il modulo prestampato, il difetto di motivazione); a questi

difetti può e deve ovviare proprio il giudice ordinario,

nell'esercizio della funzione giurisdizionale.

3. - Medesima questione, concernente però i soli artt. 4 e 5 della

legge regionale n. 4 del 1987, è stata sollevata dal Pretore di

Bologna con ordinanza del 31 maggio 1995 (R.O. 484 del 1995).

Nell'ordinanza di rinvio il giudice a quo sottolinea, quanto alla

rilevanza della questione, l'ininfluenza della circostanza della

mancata comparizione dell'opponente all'udienza. Nel merito,

l'ordinanza sviluppa le stesse argomentazioni della precedente, in

riferimento agli stessi parametri costituzionali.

4. - Anche nel giudizio così instaurato è intervenuta la Regione

Emilia-Romagna, che ha preliminarmente eccepito l'irrilevanza della

questione: stante la mancata comparizione dell'opponente, non

giustificata da un legittimo impedimento, il giudice avrebbe dovuto

limitarsi ad applicare l'art. 23, quinto comma, della legge n. 689

del 1981, convalidando il provvedimento contestato. Il giudizio

principale, quindi, dovrebbe esaurirsi in base all'accennata

previsione, senza applicare disposizioni statali o regionali in

materia di sanzioni amministrative. Nel merito, la regione contrasta

le censure di incostituzionalità con osservazioni e deduzioni del

medesimo contenuto di quelle più sopra riferite, sviluppate con

l'atto di intervento nel primo giudizio dinanzi a questa Corte.

5. - Con ordinanza del 24 luglio 1995, emessa in un giudizio di

opposizione a ordinanza-ingiunzione, il Giudice di pace di Bologna ha

sollevato questione di legittimità costituzionale degli artt. 4, 5

e 6 della legge regionale dell'Emilia-Romagna n. 4 del 1987, in

riferimento agli artt. 3, 97, 117 e 118 della Costituzione, svolgendo

argomentazioni in larga parte corrispondenti a quelle formulate dal

Pretore di Bologna, cui è aggiunta, in relazione all'art. 3 della

Costituzione, la censura di eguale trattamento di situazioni diverse:

l'applicazione indiscriminata del massimo della sanzione per ogni

violazione accertata da parte dell'A.T.C. di Bologna - a mezzo moduli

prestampati - determina l'equiparazione di vicende e situazioni

diverse, varie e mutevoli essendo le condizioni soggettive e le

ragioni della mancanza del titolo di trasporto.

6. - Nei giudizi promossi con le ordinanze del Pretore di Bologna

(r.o. nn. 450 e 484/95) la Regione Emilia-Romagna ha depositato due

memorie di identico contenuto. Nelle memorie si sottolinea come le

argomentazioni già svolte negli atti di intervento siano suffragate

da una decisione della Corte di cassazione che ha ritenuto legittima

la delibera di un comune con cui, in base ad una legge regionale, il

direttore di una azienda tramviaria è stato delegato ad emettere

l'ordinanza-ingiunzione di pagamento della sanzione amministrativa

relativa al viaggio su mezzo di trasporto pubblico senza il

prescritto titolo. La Regione rimarca l'analogia tra il caso

affrontato dal giudice di legittimità e la disciplina posta dalla

normativa regionale impugnata, che risponde alla medesima esigenza e

perviene allo stesso risultato. Un'esigenza di snellimento del resto

illustrata nella relazione di accompagnamento al progetto di legge

regionale, dove si mettono in risalto le "rimostranze degli enti

locali oberati di nuovi e imprevisti compiti di dettaglio in un

settore già prima demandato alla realtà subcomunale e

subprovinciale", e cioè alle aziende pubbliche e alle imprese

concessionarie di servizi. La Regione insiste quindi nelle

conclusioni già formulate con gli atti di intervento. Considerato in diritto

1. - La questione posta a questa Corte dal Pretore e dal Giudice di

pace di Bologna, nell'ambito di tre giudizi di opposizione a

ordinanze-ingiunzioni amministrative, a norma dell'art. 23 della

legge 24 novembre 1981, n. 689, è se siano costituzionalmente

legittime, rispetto al principio di ragionevolezza e di imparzialità

amministrativa (articoli 3 e 97 della Costituzione), nonché alla

stregua della ripartizione costituzionale delle competenze statali,

regionali e locali (articoli 117 e 118 della Costituzione), le norme

degli articoli 4, 5 e 6 della legge regionale dell'Emilia-Romagna 29

gennaio 1987, n. 4 (Applicazione di sanzione amministrativa a carico

dei viaggiatori dei servizi pubblici di linea sprovvisti di valido

documento di viaggio) secondo le quali il direttore dell'Azienda

trasporti consorziali - ATC di Bologna - azienda speciale che

gestisce il servizio di trasporto nello svolgimento del quale si è

avuta l'infrazione dell'utente, consistente nell'utilizzo del

servizio di trasporto pubblico senza valido titolo di viaggio -

riceve il relativo rapporto ed emette l'atto che irroga la sanzione

amministrativa, i cui proventi sono devoluti alla medesima azienda

speciale.

2. - Le tre ordinanze pongono la medesima questione. I relativi

giudizi possono essere riuniti, per essere definiti con un'unica

pronuncia.

3. - La difesa della Regione Emilia-Romagna eccepisce

preliminarmente l'irrilevanza di entrambe le questioni sollevate dal

Pretore di Bologna. In un caso, nel giudizio di opposizione sarebbe

stata accertata l'erroneità dell'identificazione del trasgressore,

dovuta all'esibizione da parte di quest'ultimo di un documento di

riconoscimento falso. Nell'altro caso, data la mancata comparizione

dell'opponente, non giustificata da un legittimo impedimento, il

Pretore non avrebbe potuto fare altro che convalidare il

provvedimento contestato, applicando l'art. 23, quinto comma, della

legge n. 689 del 1981.

Né la prima, né la seconda eccezione appaiono tuttavia fondate:

non la prima, perché non spetta alla Corte costituzionale, di fronte

a un'ordinanza che - come nella specie - motiva in ordine alla

rilevanza della questione proposta, entrare in una valutazione sui

fatti di causa che è propria del giudice rimettente; non la seconda,

poiché l'esame della legittimità costituzionale della norma che

fonda il potere sanzionatorio amministrativo in questione è

pregiudiziale alla pronuncia in ordine alla convalida del

provvedimento oggetto dell'opposizione, convalida che non potrebbe

evidentemente essere disposta per il sol fatto della mancata

(ancorché ingiustificata) comparizione dell'opponente se il potere

sanzionatorio contestato venisse privato della sua base legale da una

decisione di illegittimità costituzionale (ipotesi evidentemente

parallela a quella decisa da questa Corte, nella sentenza n. 534 del

1990, ove trattavasi di illegittimità del provvedimento

sanzionatorio risultante dalla documentazione allegata all'atto di

opposizione, nonché a quella decisa con la sentenza n. 507 del 1995,

in cui si è ulteriormente ampliato lo spazio valutativo

dell'illegittimità dell'atto anteriormente alla convalida per

mancata comparizione).

4. - Nel merito, le questioni sollevate davanti a questa Corte

devono essere esaminate alla luce dello sviluppo della legislazione,

rispettivamente dello Stato e della Regione Emilia-Romagna, nella

materia principale dei trasporti pubblici locali e in quella, che

alla prima accede, delle sanzioni amministrative connesse. Per quanto

qui di interesse, tale sviluppo è quello descritto di seguito.

4.1. - La legge quadro sui trasporti pubblici locali 10 aprile

1981, n. 151, all'art. 1, terzo comma, stabilisce che "le regioni

delegano, di norma, agli enti locali e a loro consorzi, l'esercizio

delle funzioni amministrative" loro trasferite, in materia di

trasporti pubblici. L'art. 4 della medesima legge prevede le forme di

esercizio dei servizi di trasporto e, tra queste, indica le aziende

speciali.

La figura giuridica delle aziende speciali è prevista in generale,

come modo di gestione di servizi di rilevanza economica ed

imprenditoriale, dall'art. 22, comma 3, lettera c), della legge 8

giugno 1990, n. 142 ed è delineata dall'art. 23 della medesima

legge. L'azienda speciale è ente strumentale dell'ente locale dotato

di personalità giuridica, di autonomia imprenditoriale e di proprio

statuto, approvato dal consiglio dell'ente locale di riferimento

(comune o provincia). L'ordinamento e il funzionamento delle aziende

speciali sono disciplinati, nell'ambito della legge, dal loro statuto

e dai regolamenti. Organi dell'azienda sono il consiglio di

amministrazione, il presidente e il direttore, al quale compete la

responsabilità gestionale. Gli amministratori sono nominati e

revocati secondo le modalità stabilite dallo statuto. L'attività

dell'azienda è informata a criteri di efficacia, efficienza ed

economicità, nonché all'obbligo del pareggio di bilancio, obiettivo

da perseguire attraverso l'equilibrio dei costi e dei ricavi,

compresi i trasferimenti. L'ente locale, a sua volta, conferisce il

capitale di dotazione; determina le finalità e gli indirizzi;

approva gli atti fondamentali; esercita la vigilanza; verifica i

risultati della gestione e provvede alla copertura degli eventuali

costi sociali.

Sulla base della predetta legislazione nazionale, la Regione

Emilia-Romagna ha emanato la legge regionale 16 giugno 1984, n. 33

(Adeguamento della legislazione regionale concernente i trasporti

pubblici locali alle norme di principio poste dalla legge 10 aprile

1981, n. 151 e riordinamento delle relative funzioni amministrative)

che, all'art. 1, primo comma, conferma l'azienda speciale, quale

modo di gestione dei servizi pubblici di linea per trasporto di

persone di interesse regionale e locale; all'art. 1, settimo comma,

prevede che, per i servizi gestiti mediante azienda speciale di

pertinenza di ente locale territoriale, l'atto deliberativo che

istituisce il servizio ne regolamenta contestualmente anche le

modalità di esercizio; all'art. 12, infine, prevede che l'impresa

che esercita servizi di trasporto pubblico di linea deve dotarsi di

un responsabile di esercizio.

La medesima legge, inoltre, all'art. 36 determinava le sanzioni

amministrative per i viaggiatori sprovvisti di regolare documento di

viaggio, rinviando, per l'applicazione, alla legge 24 novembre 1981,

n. 689 e alla normativa regionale di disciplina delle sanzioni

amministrative di competenza della Regione stessa; una disciplina,

quest'ultima, successivamente posta con la legge regionale n. 4 del

1987 oggetto del presente giudizio (che ha abrogato l'art. 36 in

discorso) e poi, ulteriormente, con la legge regionale 2 settembre

1991, n. 23 e con la legge regionale 19 agosto 1994, n. 36.

4.2. - La disciplina generale delle sanzioni amministrative è

contenuta nella suddetta legge n. 689 del 1981, anche per quel che

riguarda le competenze sanzionatorie delle regioni. Rispetto alla

competenza legislativa regionale in materia, essa opera da legge

contenente i principi fondamentali.

All'art. 17 (nelle sentenze n. 115 del 1995 e nn. 375 e 60 del 1993

di questa Corte riconosciuto norma di principio fondamentale della

materia), detta legge stabilisce che il rapporto del funzionario o

dell'agente che ha accertato l'illecito amministrativo deve - salvo

che vi sia connessione con un fatto di reato - essere indirizzato

all'ufficio statale periferico competente ovvero al prefetto, per le

violazioni in materie di competenza dello Stato (commi primo e

secondo); all'ufficio regionale competente, per le violazioni in

materie di competenza propria o delegata delle regioni (terzo comma);

al presidente della giunta provinciale o al sindaco, per le

violazioni dei regolamenti provinciali o comunali (quarto comma).

L'art. 18 prevede e disciplina il potere di determinare, con

ordinanza motivata, la somma dovuta da chi ha commesso l'illecito e

di ingiungerne il pagamento, potere attribuito ai medesimi soggetti

ai quali è indirizzato il rapporto, a norma dell'art. 17 predetto.

In base alla suddetta legge dello Stato, la Regione Emilia-Romagna

ha provveduto, con la legge regionale 28 aprile 1984, n. 21, a

disciplinare in via generale l'applicazione delle sanzioni

amministrative di sua competenza. L'art. 4, primo comma, stabilisce

che l'applicazione delle sanzioni amministrative per violazioni di

norme nelle materie di competenza regionale compete agli enti che, a

norma dell'art. 118 della Costituzione, esercitano le funzioni di

amministrazione attiva cui esse accedono e che, di conseguenza, salva

diversa espressa disposizione, in caso di delega o sub-delega alle

province, ai comuni e alle comunità montane di determinate funzioni

amministrative, si intende delegata loro anche l'applicazione delle

eventuali sanzioni amministrative connesse; l'art. 5, poi, determina

per gli enti locali suddetti, gli organi competenti e cioè il

presidente della giunta regionale per le sanzioni direttamente

applicate dalla regione; il sindaco e il presidente della giunta

provinciale e della comunità montana, per le sanzioni connesse a

funzioni attribuite o delegate rispettivamente ai comuni, alle

province e alle comunità montane; l'art. 18, infine, stabilisce che

la devoluzione dei proventi delle sanzioni amministrative segua la

competenza ad irrogarle, secondo il criterio già previsto dall'art.

29 della legge statale.

La Regione Emilia-Romagna ha infine approvato la legge regionale 29

gennaio 1987, n. 4, relativa alla "applicazione di sanzione

amministrativa a carico dei viaggiatori dei servizi pubblici di linea

sprovvisti di valido titolo di viaggio". Questa legge, che si pone

come speciale rispetto a quella generale sopra indicata, relativa

alle sanzioni amministrative di competenza della Regione, è quella

sottoposta al vaglio di costituzionalità, nei suoi articoli 4, 5 e

6. L'art. 4 prevede che il rapporto circa la violazione riscontrata

debba essere inoltrato al direttore dell'impresa, pubblica o privata,

che gestisce il servizio nello svolgimento del quale è avvenuta

l'inadempienza dell'utente. L'art. 5 attribuisce la competenza ad

emettere l'ordinanza-ingiunzione al responsabile di esercizio

dell'impresa oppure ai direttori delle aziende speciali. L'art. 6,

infine, stabilisce che i proventi delle sanzioni sono devoluti alle

imprese, pubbliche o private, che gestiscono i rispettivi servizi.

5. - I giudici rimettenti dubitano innanzitutto che le norme da

ultimo menzionate violino l'ordine costituzionale delle competenze

statali, regionali e locali, come previste dagli artt. 117 e 118

della Costituzione, secondo le indicazioni della legge n. 689 del

1981. Mentre la legge regionale impugnata prevede la competenza a

ricevere il rapporto e a irrogare la sanzione del direttore

dell'azienda speciale, l'art. 17, terzo comma, della citata legge n.

689 - norma di principio, alla stregua dell'art. 117 della

Costituzione - con riguardo alle violazioni nelle materie di

competenza (propria o delegata) delle regioni, affida il potere

sanzionatorio a un "ufficio regionale competente", mentre la delega

che la regione eventualmente volesse disporre potrebbe essere

conferita, secondo l'art. 118 della Costituzione, oltre che alle

province, ai comuni o "ad altri enti locali".

La censura non è fondata.

La legge n. 689 del 1981 deve intendersi alla luce del principio,

numerose volte affermato anche nella giurisprudenza di questa Corte,

secondo il quale la competenza sanzionatrice non attiene a una

materia a sé, ma accede alle materie sostanziali rispetto alle quali

svolge una funzione rafforzatrice dei precetti stabiliti dal

legislatore (sentenze n. 115 del 1995; n. 60 del 1993; nn. 401 e 123

del 1992; n. 365 del 1991; nn. 1034 e 740 del 1988). Per questa

ragione, che riguarda la configurazione delle competenze tanto

legislative che amministrative, è pienamente giustificata, anche se

non dovuta in linea generale, la scelta del legislatore regionale,

che i giudici rimettenti contestano, di determinare la competenza

amministrativa (accessoria) sulle sanzioni amministrative conseguenti

alla violazione delle norme sul trasporto pubblico in coincidenza con

la competenza all'esercizio delle funzioni di amministrazione

(principali) relative.

Pertanto, la norma dell'art. 17, terzo comma, della legge n. 689

del 1981 che attribuisce la competenza sanzionatoria, nel caso di

materie di competenza propria o delegata delle regioni, "all'ufficio

regionale competente", non deve essere intesa in modo rigido, tale da

escludere la possibilità di delega di tale competenza, analogamente

alla delegabilità - prevista dall'art. 118, terzo comma, della

Costituzione - delle funzioni amministrative primarie. In altri

termini, la prescrizione dell'art. 17 deve intendersi dettata per i

casi in cui la funzione sanzionatoria acceda ad una funzione di

amministrazione esercitata dalla regione, mantenendosi così la

corrispondenza, sul piano delle competenze, tra azione e sanzione:

medesima corrispondenza che viene assicurata dalle norme della legge

regionale impugnata, in ordine alle funzioni amministrative

concernenti i trasporti e alle relative sanzioni.

Quanto poi alla censura, secondo la quale - anche ammessa la

delegabilità delle funzioni sanzionatorie in questione - la

determinazione della delega a favore del direttore dell'azienda

speciale violerebbe lo schema costituzionale delineato dall'art. 118,

terzo comma, della Costituzione, che prevede come destinatari solo i

comuni, le province e gli altri enti locali, è da rilevarsi,

indipendentemente dalla disputa circa l'esatta determinazione della

nozione di "ente locale", che l'azienda speciale, pur essendo entità

giuridicamente distinta dall'ente territoriale di riferimento, è con

esso collegata - secondo le citate norme della legge n. 142 del 1990

nonché del "regolamento delle aziende di servizi dipendenti dagli

enti locali" approvato con d.P.R. 4 ottobre 1986, n. 902 - da vincoli

così stretti, sul piano della formazione degli organi, del rispetto

degli indirizzi, del controllo e della vigilanza, da dover essere

considerata elemento del sistema di amministrazione che fa capo

all'ente territoriale (nel nostro caso, il comune). Stante questa

appartenenza, che si manifesta attraverso gli incisivi poteri

riconosciuti all'ente locale territoriale, il quale resta comunque il

soggetto al quale le funzioni amministrative fanno capo e del cui

esercizio esso è responsabile nei confronti della comunità degli

amministrati, oltre che, nel caso di azioni o di omissioni contrarie

alla legge, di fronte agli organi di controllo e a quelli

giurisdizionali, non si può dire alterato lo schema di rapporto tra

la regione, le province, i comuni e gli altri enti locali, tracciato

dall'art. 118 della Costituzione.

6. - Le norme considerate della legge regionale impugnata sono

altresì sospettate d'incostituzionalità per violazione dei principi

organizzativi della pubblica amministrazione di imparzialità e buon

andamento, previsti dall'art. 97 della Costituzione. Secondo le

ordinanze dei giudici rimettenti, il direttore dell'azienda speciale

non sarebbe collocato in condizione di "terzietà" e imparzialità

rispetto agli interessi coinvolti nella vicenda applicativa di

sanzioni amministrative, terzietà e imparzialità che, ad avviso dei

rimettenti, derivano come conseguenza del precetto costituzionale

invocato. Tale organo, in applicazione dell'art. 11 della legge n.

689, in relazione all'art. 1 della legge impugnata, oggetto di

successive modificazioni nella misura della sanzione (legge regionale

2 settembre 1991, n. 23 e legge regionale 19 agosto 1994, n. 36), è

chiamato a determinare la sanzione amministrativa pecuniaria entro un

limite minimo e uno massimo, in modo da tener conto della gravità

della violazione, dell'opera eventualmente svolta per eliminarne o

attenuarne le conseguenze, della personalità del trasgressore e,

infine, delle sue condizioni economiche. Tutto ciò richiederebbe dal

direttore dell'azienda una visione imparziale dei casi che gli sono

sottoposti. Ma la sua posizione di parte interessata lo renderebbe

istituzionalmente inidoneo a svolgere il compito affidatogli, tanto

più che egli è al vertice di un ente, l'azienda speciale, che per

legge (art. 23 della legge n. 142 del 1990) è tenuta all'obbligo di

pareggio del bilancio, da perseguire "attraverso l'equilibrio dei

costi e dei ricavi".

Anche questa prospettazione della questione d'incostituzionalità

è infondata.

È nella logica della "depenalizzazione" operata con la legge n.

689 del 1981 che le sanzioni amministrative, un tempo di natura

penale e quindi di competenza dell'autorità giudiziaria, essa sì

collocata in posizione disinteressata di "terzietà", siano oggi di

competenza dell'autorità amministrativa alla quale, per definizione,

non è estraneo l'interesse al rafforzamento, tramite l'applicazione

delle sanzioni, delle prescrizioni alla cui osservanza essa è

preposta. Il concetto stesso di "terzietà", tipico della posizione

del giudice, non è dunque bene evocato a proposito

dell'amministrazione, quand'anche essa sia chiamata ad agire

nell'ambito di procedimenti strutturati secondo regole di

contraddittorio (come accade nella specie, a norma dell'art. 18,

secondo comma, della legge n. 689). La garanzia insita nell'esistenza

di un'istanza "terza" non viene, del resto, sottratta agli

interessati, potendosi essi rivolgere, in sede di opposizione alle

determinazioni dell'autorità amministrativa, all'autorità

giudiziaria, a norma degli articoli 22 e 23 della stessa legge.

Ciò che conta, ai fini dell'imparzialità e del buon andamento, è

che il soggetto titolare della potestà sanzionatrice debba operare,

secondo la legge, al solo fine del perseguimento del pubblico

interesse, senza mescolanze o indebite interferenze di interessi di

natura privatistica. Non si giustificano perciò i dubbi di

costituzionalità sollevati nel caso in esame, in relazione a una

azienda speciale che, pur agendo con criteri imprenditoriali, è

predisposta pur sempre alla cura esclusiva di interessi di natura

pubblicistica. D'altro canto, i penetranti poteri di indirizzo,

controllo e vigilanza - che possono incidere perfino sulla permanenza

in carica degli amministratori - di cui dispone l'ente locale

territoriale di riferimento (la cui eventuale competenza in materia

di sanzioni amministrative non potrebbe essere in nessun modo

sospettata d'illegittimità) confermano l'appartenenza dell'azienda

speciale a quella medesima area di interessi pubblicistici di natura

obiettiva, i quali bastano a giustificare l'idea che essa rivesta

natura imparziale, dal punto di vista dei requisiti previsti dalla

Costituzione in ordine all'amministrazione. E, infine, deve

considerarsi - ai fini dell'apprezzamento dell'idoneità della

legislazione regionale in materia a superare il vaglio di

costituzionalità - il già richiamato art. 12 della legge regionale

Emilia-Romagna n. 33 del 1984 il quale, prevedendo la figura del

"responsabile di esercizio" (figura coincidente con quella del

direttore dell'azienda speciale), conferma il rilievo dato alle

esigenze di buon andamento e imparzialità nell'organizzazione dei

servizi pubblici di trasporto locale.

Né queste valutazioni sono destinate a mutare in considerazione

del fatto che i proventi delle sanzioni sono devoluti all'azienda

medesima (art. 6 della legge impugnata) e questa è tenuta dall'art.

23, comma 4, della legge n. 142 del 1990 all'obbligo del pareggio del

bilancio "da perseguire attraverso l'equilibrio dei costi e dei

ricavi", formula che consente di considerare rilevante, come ricavo,

il recupero del prezzo del documento di viaggio ma non il provento

della sanzione pecuniaria irrogata.

Non si nega che, in pratica, possano darsi abusi, come quelli

denunciati nelle ordinanze di rimessione (utilizzazione di routine di

documenti già predisposti e applicazione costante del massimo della

sanzione). Ma questi abusi, per quanto gravi e privi di

giustificazione, restano comunque violazioni della legge

riconducibili a comportamenti propri dell'autorità agente e come

tali devono essere contrastati davanti ai giudici, nelle forme che

l'ordinamento consente di attivare. Essi, costituendo per l'appunto

violazioni di fatto della legge, non possono convertirsi di per sé

in vizio della legge stessa.

7. - Quanto infine alla pretesa violazione dell'art. 3 della

Costituzione, nella sua accezione di imperativo di razionalità,

affacciata sulla considerazione che la legge impugnata deroga, per il

caso particolare dei trasporti pubblici, alla disciplina regionale

generale sulle sanzioni amministrative prevista nella legge regionale

28 aprile 1984, n. 21, è sufficiente dire che, a seguire

l'argomentazione dei giudici rimettenti, nessuna legislazione di

specie sarebbe da ammettersi, mentre è evidente che l'opera del

legislatore consiste in classificazioni legate tra loro dal rapporto

genere-specie, norme generali-norme speciali. L'art. 3 della

Costituzione e il canone della ragionevolezza che su di esso è stato

elaborato richiedono che ogni deroga possa appoggiarsi su una ragione

giustificatrice non arbitraria, ma non la impediscono affatto. La

sentenza n. 375 del 1993 di questa Corte, evocata dai giudici

rimettenti, è su questa linea, avendo giudicato incostituzionale una

legge regionale derogatoria di altra legge regionale, non in quanto

tale, ma in quanto "incongruamente derogatoria".

Nel caso in esame, la scelta del legislatore regionale non è

certamente arbitraria. Basta, in proposito, considerare le ragioni

generali che giustificano l'unione della competenza sanzionatrice a

quella amministrativa cui la prima accede, nonché l'opportunità di

non gravare su altre autorità amministrative, accollando loro una

attività certamente onerosa sul piano organizzativo e, data la

separazione dalle funzioni amministrative primarie, non facilmente

raccordabile con esse.

8. - Da quanto sopra esposto risulta che la scelta organizzativa

contenuta negli articoli 4, 5 e 6 della legge regionale

dell'Emilia-Romagna 29 gennaio 1987, n. 4 - pur non essendo

costituzionalmente dovuta, come conferma la notevole varietà delle

soluzioni adottate in materia dalla legislazione delle diverse

regioni - non è in contrasto con la Costituzione.