Sentenza n. 28/1981

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio sull'ammissibilità, ai sensi dell'art. 2, comma

primo, legge cost. 11 marzo 1953, n. 1, della richiesta di referendum

popolare per l'abrogazione degli articoli 256; 266; 269; 270; 271;

272; 273; 274; 279; 290; 291; 292; 292 bis, comma primo limitatamente

alle parole: "290, comma secondo (vilipendio delle forze armate) e 292

(vilipendio della bandiera o di altro emblema dello Stato)"; 293;

299; 302; 303; 304; 305; 327; 342; 402; 403; 404; 414, comma terzo

(Alla pena stabilita nel numero 1) soggiace anche chi pubblicamente fa

l'apologia di uno o più delitti); 415; 656; 657; 661; 667 e 668 del

codice penale, approvato con regio decreto 19 ottobre 1930, n. 1398 e

successive modificazioni (n. 14 reg. ref.).

Vista l'ordinanza 2 dicembre 1980 con la quale l'Ufficio centrale

per il referendum presso la Corte di cassazione ha dichiarato

legittima la suddetta richiesta;

udito, nella camera di consiglio del 14 gennaio 1981, il Giudice

relatore Antonino De Stefano;

uditi l'avv. Mauro Mellini per il Comitato promotore del referendum

e l'avvocato dello Stato Giorgio Azzariti per il Presidente del

Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

L'Ufficio centrale per il referendum, costituito presso la Corte

di cassazione, ha esaminato, in applicazione della legge 25 maggio

1970, n. 352, e successive modificazioni, la richiesta di referendum

popolare, presentata il 26 giugno 1980 da Rippa Giuseppe, Cherubini

Laura, Passeri Maria Grazia, Pergameno Silvio, Vigevano Paolo e Mellini

Mauro, sul seguente quesito: "Volete voi che siano abrogati gli

articoli 256; 266; 269; 270; 271; 272; 273; 274; 279; 290; 291; 292;

292 bis, comma primo limitatamente alle parole "290, comma secondo

(vilipendio delle forze armate) e 292 (vilipendio della bandiera o di

altro emblema dello Stato)"; 293; 299; 302; 303; 304; 305; 327; 342;

402; 403; 404; 414, comma terzo (Alla pena stabilita nel numero 1 )

soggiace anche chi pubblicamente fa l'apologia di uno o più delitti);

415; 656; 657; 661; 667 e 668 del codice penale approvato con regio

decreto 19 ottobre 1930, n. 1398 e successive modificazioni?".

L'oggetto dei singoli articoli indicati nel quesito, quale si

desume dalle rubriche, è rispettivamente il seguente:

Art. 256: Procacciamento di notizie concernenti la sicurezza dello

Stato;

Art. 266: Istigazione di militari a disobbedire alle leggi;

Art. 269: Attività antinazionale del cittadino all'estero;

Art. 270: Associazioni sovversive;

Art. 271: Associazioni antinazionali;

Art. 272: Propaganda ed apologia sovversiva o antinazionale;

Art. 273: Illecita costituzione di associazioni aventi carattere

internazionale;

Art. 274: Illecita partecipazione ad associazioni aventi carattere

internazionale;

Art. 279. Lesa prerogativa della irresponsabilità del Presidente

della Repubblica;

Art. 290: Vilipendio della Repubblica, delle istituzioni

costituzionali e delle Forze Armate;

Art. 291: Vilipendio alla Nazione italiana;

Art.292: Vilipendio alla bandiera o ad altro emblema dello Stato;

Art. 292 bis: Circostanza aggravante;

Art. 293: Circostanza aggravante;

Art. 299: Offesa alla bandiera o ad altro emblema di uno Stato

estero;

Art. 302: Istigazione a commettere alcuno dei delitti preveduti dai

capi primo e secondo;

Art. 303: Pubblica istigazione e apologia;

Art. 304: Cospirazione politica mediante accordo;

Art. 305: Cospirazione politica mediante associazione;

Art. 327: Eccitamento al dispregio e vilipendio delle istituzioni,

delle leggi o degli atti dell'Autorità;

Art. 342: Oltraggio a un corpo politico, amministrativo o

giudiziario;

Art. 402: Vilipendio della religione dello Stato;

Art. 403: Offese alla religione dello Stato mediante vilipendio di

persone;

Art. 404: Offese alla religione dello Stato mediante vilipendio di

cose;

Art. 414: Istigazione a delinquere;

Art. 415: Istigazione a disobbedire alle leggi;

Art. 656: Pubblicazione o diffusione di notizie false, esagerate o

tendenziose, atte a turbare l'ordine pubblico;

Art. 657: Grida o notizie atte a turbare la tranquillità pubblica

o privata;

Art. 661: Abuso della credulità popolare;

Art. 667: Esecuzione abusiva di azioni destinate ad essere

riprodotte col cinematografo;

Art. 668: Rappresentazioni teatrali o cinematografiche abusive.

Con ordinanza del 2 dicembre 1980, depositata in pari data,

l'Ufficio centrale ha dato atto che la richiesta è stata preceduta

dall'attività di promozione conforme ai requisiti di legge, che è

stata presentata da soggetti che vi erano legittimati, che il deposito

è avvenuto nel termine di tre mesi dalla data di vidimazione dei

fogli, che la richiesta di abrogazione degli articoli del codice

penale innanzi specificati è stata regolarmente formulata e

trascritta nella facciata contenente le firme di ciascun foglio, che

il numero definitivo delle sottoscrizioni regolari supera quello di

500.000 voluto dalla Costituzione; e considerato che è indubbio il

carattere legislativo dell'atto normativo sottoposto a referendum, che

"le due pronunce della Corte costituzionale relative a due articoli

oggetto del referendum (sentenza n. 87 del 1966 dichiarante

l'illegittimità costituzionale del secondo comma dell'art. 272 del

codice penale e sentenza n. 108 del 1974 relativa ad

un'interpretazione additiva dell'art. 415 del codice penale) non hanno

cancellato gli articoli stessi dall'ordinamento, talché il referendum

relativo ai due articoli in questione deve intendersi circoscritto al

loro contenuto normativo attuale", ha dichiarato legittima la

richiesta anzidetta.

Ricevuta comunicazione dell'ordinanza, il Presidente di questa

Corte ha fissato per la conseguente deliberazione il giorno 14 gennaio

1981, dandone a sua volta comunicazione ai presentatori della

richiesta ed al Presidente del Consiglio dei ministri, ai sensi

dell'art. 33, comma secondo, della legge n. 352 del 1970.

In una memoria, presentata il 10 gennaio 1981, il Comitato

promotore del referendum, contestati (singolarmente e nel loro

insieme) i motivi posti dalla sentenza di questa Corte n. 16 del 1978

a base del criterio della omogeneità come requisito essenziale del

quesito (e in applicazione del quale con la stessa sentenza la

richiesta di referendum abrogativo su 97 articoli del codice penale,

allora presentata, fu dichiarata inammissibile), osserva che questa

volta il quesito referendario è stato comunque formulato - tenendo

conto di quanto allora la Corte ebbe ad affermare - in modo nettamente

diverso. Nell'attuale richiesta, infatti: a) tutti gli articoli di cui

si propone l'abrogazione riguardano la parte speciale del codice

penale, ed in particolare la previsione di altrettanti reati o ipotesi

particolari di reato, con l'esclusione quindi sia di norme relative

alla specie della pena (la norma dell'ergastolo è oggetto di separato

referendum), sia delle norme generali sulle attenuanti, le aggravanti,

i loro meccanismi, ecc.; b) quanto ai reati considerati, pur essendo

essi classificati in vario modo (delitti contro la personalità dello

Stato, contro la pubblica amministrazione, contro il sentimento

religioso, contro l'ordine pubblico, o contravvenzioni concernenti la

polizia di sicurezza) si tratta pur sempre di reati che si concretano

in una comunicazione verbale o scritta, in sé considerata, e quindi

sullo stabilirsi di una trasmissione di dati del pensiero da uno ad

altri soggetti, oppure, all'inverso, nell'acquisizione di

informazioni, con esclusione quindi di ogni ipotesi di reato

consistente in condotta con eventi o comunque con effetti materiali

sulle cose o sulle persone. Sono inclusi, è vero, anche i reati di

associazione, che, però, mentre si consumano con espressioni

reciproche di volontà tra gli associati, hanno finalità specifiche

riconducibili, in tutto o in parte, ad espressioni di pensiero e di

attività politica, e sono in larga misura strumentali anche rispetto

ai reati di cui sopra si è detto. Perciò - se ne conclude - se si ha

riguardo alla caratterizzazione impressa dalle norme abrogande

all'intero complesso del codice, e quindi all'effetto su di esso della

proposta abrogazione, si deve convenire che le norme stesse (che

criminalizzano con particolari qualificazioni, sanzioni e finalità,

condotte che per lo più, in tutto o in parte, ricadrebbero sotto

comminatorie diverse, dirette a tutelare beni privati e senza

finalità politiche) caratterizzano in modo tipicamente autoritario,

improntato alla "ragion di Stato" diffidente e dura verso le

manifestazioni del pensiero, il codice penale vigente. Omogeneità del

quesito, dunque, anche rispetto all'intento specifico di quanti

saranno chiamati a pronunciarsi pro o contro l'abrogazione.

L'atteggiamento positivo o negativo dei votanti, rispetto a tutte ed a

ciascuna delle norme in questione, è infatti sicuramente

riconducibile ad un'unica matrice politico - culturale, riscontrabile

del resto anche attraverso un esame della storia delle norme stesse.

Di parere diverso, in una memoria presentata, anch'essa in data 10

gennaio 1981, per il Presidente del Consiglio dei ministri, è

l'Avvocatura dello Stato, secondo la quale la richiesta di referendum

anche questa volta dovrebbe essere dichiarata inammissibile. Nella

memoria si riconosce che l'attuale richiesta, rispetto a quella

presentata nel 1977 per l'abrogazione di 97 articoli dello stesso

codice penale, è stata radicalmente semplificata, e che gli stessi

promotori hanno precisato di averla limitata alle norme che

disciplinano i reati d'opinione, riunione ed associazione. Anche a

voler ammettere, però, la riconducibilità del quesito ad unica

categoria di reati così genericamente definiti, è da escludere che

in tal modo sia stata raggiunta la necessaria omogeneità dei quesiti

da proporre al corpo elettorale. Tra gli articoli dei quali si

propone l'abrogazione, infatti, alcuni, come gli articoli 256

(procacciamento di notizie concernenti la sicurezza dello Stato), 270

(associazioni sovversive), 279 (lesa prerogativa dell'irresponsabilità

del Presidente della Repubblica), 305 (cospirazione politica mediante

associazione), puniscono reati che non sembra possano definirsi di

opinione. Del resto - prosegue l'Avvocatura - anche quegli articoli

che pacificamente configurano, tutti, reati di opinione, tutelano a

loro volta beni giuridicamente diversi. Anche riguardo ad essi,

perciò, attraverso la inosservanza del limite della "omogeneità del

quesito", finisce con l'essere lesa la libertà degli elettori,

chiamati ad esprimere un voto - bloccato su diversi quesiti, ai quali

si potrebbe voler dare risposte diverse.

Ad integrazione del contraddittorio espressamente previsto

dall'art. 33, comma terzo, della legge n. 352 del 1970, nella camera

di consiglio del 14 gennaio 1981 sono stati uditi l'Avv. Mauro

Mellini, per il Comitato promotore, e l'avvocato dello Stato Giorgio

Azzariti, per il Presidente del Consiglio dei ministri, i quali hanno

rispettivamente insistito per l'ammissibilità e per la

inammissibilità del referendum. Considerato in diritto :

La richiesta di referendum abrogativo, sulla cui ammissibilità la

Corte è chiamata a pronunciarsi, a seguito della ordinanza del 2

dicembre 1980 dell'Ufficio centrale costituito presso la Corte di

cassazione, che ne ha dichiarato la legittimità, investe, in tutto o

in parte, trentuno articoli del codice penale, approvato con r.d. 19

ottobre 1930, n. 1398, e successive modificazioni. Di essi ventisei

sono compresi nel Libro II (Dei delitti in particolare), e

precisamente gli artt. 256, 266, 269, 270, 271, 272, 273, 274 nel

Titolo I (Dei delitti contro la personalità dello Stato), Capo I (Dei

delitti contro la personalità internazionale dello Stato); gli artt.

279, 290, 291, 292, 292 - bis, comma primo, limitatamente alle parole

"290, comma secondo (vilipendio delle forze armate) e 292 (vilipendio

della bandiera o di altro emblema dello Stato)", 293, nello stesso

Titolo I, ma Capo II (Dei delitti contro la personalità interna dello

Stato); l'art. 299 nello stesso Titolo I, ma Capo IV (Dei delitti

contro gli Stati esteri, i loro Capi e i loro rappresentanti); gli

artt. 302, 303, 304, 305 nello stesso Titolo I, ma Capo V

(Disposizioni generali e comuni ai capi precedenti); l'art. 327 nel

Titolo II (Dei delitti contro la pubblica Amministrazione), Capo I

(Dei delitti dei pubblici ufficiali contro la pubblica

Amministrazione); l'art. 342 nello stesso Titolo II, ma Capo II (Dei

delitti dei privati contro la pubblica Amministrazione); gli artt.

402, 403, 404 nel Titolo IV (Dei delitti contro il sentimento

religioso e contro la pietà dei defunti), Capo I (Dei delitti contro

la religione dello Stato e i culti ammessi); gli artt. 414, comma

terzo (Alla pena stabilita nel numero 1 soggiace anche chi

pubblicamente fa l'apologia di uno o più delitti), 415 nel Titolo V

(Dei delitti contro l'ordine pubblico). I rimanenti cinque sono

compresi nel Libro III (Delle contravvenzioni in particolare), Titolo I

(Delle contravvenzioni di polizia), Capo I (Delle contravvenzioni

concernenti la polizia di sicurezza), Sezione I (Delle contravvenzioni

concernenti l'ordine pubblico e la tranquillità pubblica), e

precisamente: gli artt. 656,657,661, nel comma 1 (Delle

contravvenzioni concernenti l'inosservanza dei provvedimenti di polizia

e le manifestazioni sediziose e pericolose); gli artt. 667, 668 nel

comma 3 (Delle contravvenzioni concernenti la vigilanza su talune

industrie e sugli spettacoli pubblici).

Va preliminarmente ricordato che con sentenza n. 16 del 1978

questa Corte ebbe già a dichiarare inammissibile, fra le altre allora

sottoposte alla sua pronuncia, la richiesta di referendum, presentata

il 30 giugno 1977, per l'abrogazione, totale o parziale, di

novantasette articoli del codice penale. In quella occasione la Corte,

premessa la esistenza di "valori di ordine costituzionale, riferibili

alle strutture od ai temi delle richieste referendarie, da tutelare

escludendo i relativi referendum, al di là della lettera dell'art.

75, secondo comma, della Costituzione", enunciò "quattro distinti

complessi di ragioni d'inammissibilità"; ed in primo luogo considerò

"inammissibili le richieste così formulate, che ciascun quesito da

sottoporre al corpo elettorale contenga una tale pluralità di domande

eterogenee, carenti di una matrice razionalmente unitaria, da non

poter venire ricondotto alla logica dell'art. 75 della Costituzione;

discostandosi in modo manifesto ed arbitrario degli scopi in vista dei

quali l'istituto del referendum abrogativo è stato introdotto nella

Costituzione, come strumento di genuina manifestazione della

sovranità popolare". Di tale criterio la Corte fece allora puntuale

applicazione, dichiarando inammissibile il menzionato referendum

vertente su novantasette articoli del codice penale; ed al riguardo

osservò che "per quanti sforzi interpretativi si facciano, da tali

disposizioni non si riesce ad estrarre un quesito comune e

razionalmente unitario; e ciò fornisce allora la riprova che la

richiesta non può venire ammessa, perché incompatibile con le

proclamazioni degli artt. 1, 48 e 75 della Costituzione".

Il Comitato promotore del referendum ora in esame, contesta, nella

presentata memoria, la fondatezza dei motivi posti dalla richiamata

sentenza n. 16 del 1978 a base del criterio della "omogeneità" come

requisito essenziale del quesito referendario. Ma la Corte non

ravvisa argomenti che possano indurla a discostarsi dai principi

allora formulati, che anzi ritiene di dover pienamente confermare,

rinviando in proposito alla trattazione condotta nella sentenza n. 27

di data pari alla presente, con la quale è stata dichiarata

inammissibile la coeva richiesta di referendum per l'abrogazione

parziale della legge 27 dicembre 1977, n. 968, sulla disciplina della

caccia.

Nella sua memoria il Comitato afferma inoltre che questa volta il

quesito referendario è stato comunque formulato tenendo conto delle

censure mosse dalla Corte al precedente quesito, e perciò eliminando

dal suo oggetto tutte quelle norme del codice penale "che allora

furono ritenute eterogenee rispetto a quelle di cui oggi viene

proposta l'abrogazione". Infatti, tutte le norme rimaste comprese nel

quesito - vien precisato - concernono solo reati che, anche se

classificati in vario modo, si concretano pur sempre "in una

comunicazione verbale o scritta, in sé considerata, e quindi sullo

stabilirsi di una trasmissione di dati del pensiero da uno ad altri

soggetti, oppure all'inverso nell'acquisizione di informazioni". In

tale categoria "sono altresì inclusi reati di associazione che,

mentre si consumano con espressioni reciproche di volontà tra gli

associati, hanno finalità specifiche riconducibili, in vario modo, in

tutto o in parte, ad espressioni del pensiero e dell'attività

politica e sono in larga misura strumentali anche rispetto ai reati di

cui sopra". Le norme anzidette "caratterizzano in modo tipicamente

autoritario, improntato alla "ragion di Stato", diffidente e dura

verso le manifestazioni del pensiero, il codice penale vigente".

Considerazioni, queste, che "valgono anche a qualificare l'omogeneità

dell'intento specifico di quanti saranno chiamati a votare per o

contro l'abrogazione, essendo riconducibile l'atteggiamento positivo

o negativo rispetto a tutte ed a ciascuna delle norme in questione, ad

un'unica matrice politico - culturale".

Dal suo canto l'Avvocatura dello Stato, nella memoria, pur

riconoscendo che l'attuale richiesta referendaria, rispetto a quella

presentata nel 1977 per l'abrogazione di novantasette articoli dello

stesso codice penale, appare semplificata, essendo stata limitata,

come precisato dai promotori, alle norme che disciplinano i reati

d'opinione, riunione ed associazione, ritiene che anche questa volta

debba essere dichiarata inammissibile. Invero, non soltanto alcune

delle norme di cui si propone l'abrogazione puniscono reati che non

possono definirsi di opinione, come, a titolo di esempio, gli articoli

256 (procacciamento di notizie concernenti la sicurezza dello Stato),

270 (associazioni sovversive), 279 (lesa prerogativa della

irresponsabilità del Presidente della Repubblica), 305 (cospirazione

politica mediante associazione). Ma gli stessi articoli che

pacificamente configurano reati di opinione, tutelano, a loro volta,

beni giuridicamente diversi. Il quesito si rivela, dunque, carente

della necessaria ed imprescindibile "omogeneità".

La Corte ritiene fondate le conclusioni cui perviene l'Avvocatura

dello Stato. In proposito occorre anzitutto considerare che la

"omogeneità" del quesito referendario non può essere vagliata - come

già puntualizzato nella sentenza n. 16 del 1978 - alla stregua

degl'intendimenti soggettivi dei presentatori e dei sottoscrittori

della richiesta: né tanto meno in relazione ai mutevoli intenti che

potrebbero indurre gli elettori a votare per o contro l'abrogazione.

Nella ipotesi in cui formi oggetto del quesito una pluralità di norme,

come nella specie, devesi, invece, ricercare se dalle norme medesime,

obiettivamente considerate nella loro struttura e nella loro

finalità, sia dato porre in evidenza un comune principio, la cui

eliminazione dall'ordinamento attraverso l'abrogazione delle norme in

cui si concreta, o la cui permanenza in alternativa, verrà a dipendere

dalla risposta che il corpo elettorale fornirà al dilemma. In ciò

si realizza appunto quella caratteristica di chiarezza, di

inconfondibilità della domanda, che, in una con le concomitanti

caratteristiche di semplicità e di univocità, sole possono

soddisfare l'esigenza di "nettezza" del quesito, a sua volta postulata

dalla "nettezza" della scelta, secondo quanto affermato dalla già

citata sentenza n. 27 di pari data.

Ora i trentuno articoli oggetto della richiesta in esame sono

forzosamente e soggettivamente conglobati dai promotori in un unico

contesto, mentre molteplici sono i parametri che obiettivamente li

differenziano. I reati perseguiti sono in maggioranza delitti, ma

alcuni di essi sono semplici contravvenzioni; alcuni sono reati di

pericolo, altri di danno; dei delitti perseguiti alcuni possono venir

qualificati come delitti politici, altri come delitti comuni. La

stessa tripartizione adoperata dai promotori, di reati di opinione,

riunione ed associazione, postula significativamente una pluralità di

condotte, che certo non possono tutte ricondursi univocamente alla

manifestazione del pensiero. Ma soprattutto determinante, ai fini

della eterogeneità che indubbiamente ne consegue, è la profonda

diversità - che più rileva nella coscienza sociale e maggiormente

quindi incide sulla libertà di scelta dell'elettore - dei beni

tutelati, che vanno dagl'interessi concernenti la vita dello Stato

nella sua essenza unitaria, al regolare funzionamento della pubblica

Amministrazione, all'ordine pubblico, per giungere fino al sentimento

religioso.

Anche questa volta, pertanto, dalle disposizioni del codice penale

delle quali si propone l'abrogazione, non è dato estrarre un quesito

comune, razionalmente unitario; e la richiesta in esame va, pertanto,

dichiarata inammissibile.