Sentenza n. 28/1964

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della

Regione Trentino-Alto Adige 16 agosto 1963, n. 22, riguardante la

denominazione della frazione di Ferrara-Schmieden del Comune di Sesto,

in Provincia di Bolzano, promosso con ricorso del Presidente della

Giunta provinciale di Bolzano, notificato il 15 ottobre 1963,

depositato nella cancelleria della Corte costituzionale il 21

successivo ed iscritto al n. 57 del Registro ricorsi 1963.

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Presidente della

Regione Trentino-Alto Adige;

udita nell'udienza pubblica del 22 gennaio 1964 la relazione del

Giudice Costantino Mortati;

uditi l'avv. Karl Tinzl, per la Provincia di Bolzano, e il

sostituto avvocato generale dello Stato Umberto Coronas, per la Regione

Trentino-Alto Adige.

Ritenuto in fatto :

Con ricorso depositato nella cancelleria della Corte il 21 ottobre

1963 il Presidente pro-tempore della Giunta provinciale di Bolzano, con

la rappresentanza dell'avv. Karl Tinzl, ha impugnato, ai sensi

dell'art. 82 dello Statuto della Regione Trentino-Alto Adige, la legge

emanata dalla Regione stessa il 16 agosto 1963 col n. 22, e pubblicata

il 20 dello stesso mese, con cui venne stabilito che la frazione posta

a sud del Comune di Sesto, nella Provincia di Bolzano, venga denominata

con il nome di "Ferrara" nel testo italiano, e di "Schmieden" nel testo

tedesco, nella considerazione che essa viene a violare l'art. 11, n. 3,

dello Statuto medesimo il quale assegna alla competenza della Provincia

la materia della toponomastica. A sostegno del ricorso si fa osservare

come la ratio dell'attribuzione alla Provincia di Bolzano di

determinate competenze in grado primario fu quella di salvaguardare le

caratteristiche etniche, linguistiche, culturali e storiche nella

Provincia stessa, e che la denominazione delle località abitate si

presenta in particolar modo suscettibile di soddisfare tale esigenza,

come risulta comprovato anche dal fatto che il tentativo operato dal

regime fascista di alterare le caratteristiche storiche della zona

venne indirizzato, prima ancora che all'ordinamento dei Comuni, al

mutamento del nome delle località dei territori annessi, mediante

l'adozione di misure cui espressamente venne dato carattere

toponomastico. Non varrebbe invocare in contrario l'art. 7 dello

Statuto, che attribuisce alla Regione la competenza alla modifica della

denominazione dei Comuni, perché anzitutto osta a ciò la regola

dell'art. 12 delle disposizioni preliminari secondo cui la legge non

può interpretarsi contro il chiaro senso delle parole adoperate: senso

che risulta tanto più evidente pel fatto che lo Statuto ha distinto la

competenza provinciale per la toponomastica, avente carattere primario,

da quella regionale secondaria relativa all'ordinamento dei Comuni.

Inoltre non vi potrebbe essere luogo ad interpretazione analogica dello

stesso art. 7 perché le frazioni sono mere entità di fatto (come

affermato dalla sentenza n. 61 del 1958 di questa Corte), in nessun

modo assimilabili agli enti giuridici costituiti dai Comuni, e d'altra

parte il potere della Regione di provvedere alle denominazioni di

questi ultimi ha carattere di eccezione rispetto alla regola che

attribuisce alle Provincie la titolarità del compito dell'attribuzione

dei nomi a qualsiasi diversa specie di località. Si aggiunge che

un'analogia non può farsi valere neanche con riferimento alla potestà

regionale di disporre modifiche delle circoscrizioni dei Comuni, dato

che questa è produttiva di notevoli mutamenti nella situazione

giuridica preesistente, che invece fanno del tutto difetto nei

provvedimenti relativi alle denominazioni. Conclude chiedendo che venga

dichiarata la illegittimità costituzionale della norma impugnata.

È intervenuta in giudizio la Regione Trentino-Alto Adige,

assistita dall'Avvocatura generale dello Stato, deducendo, con atto del

25 ottobre 1963, che proprio il carattere rivestito dalle frazioni

quale è stato messo in rilievo dalla ricorrente, di mere entità di

fatto, spiega come di queste non si sia fatta menzione nello Statuto,

che si è riferito solo ad enti giuridici ben definiti, quali sono i

Comuni. Da questa mancata menzione non possono però argomentarsi le

conseguenze prospettate dalla ricorrente, poiché, secondo il vigente

ordinamento giuridico (i cui principi limitano, a tenore degli artt. 4

e 11 dello Statuto, la competenza normativa regionale) i poteri

relativi alla determinazione delle circoscrizioni ed alla loro

denominazione sono parti di un unico istituto, come risulta anche

dall'art. 266 del T.U. della legge comunale e provinciale del 1934, e

pertanto devono rimanere soggetti alla disciplina di una stessa

autorità, in quanto collegati da un rapporto di principale ad

accessorio. Sarebbe illogico che mentre la Regione può mutare

l'assetto territoriale dei Comuni, in base al n. 3 del citato art. 4

che le consente di legiferare in materia di mutamento delle

circoscrizioni comunali, venga poi privata del potere di attribuire il

nome che meglio appaia adeguarsi agli avvenuti mutamenti, i quali

possono incidere anche sulla configurazione delle frazioni (tanto più

che in genere l'esigenza del mutamento delle denominazioni si manifesta

in occasione di variazioni dell'ambito territoriale). Una conferma di

tale criterio interpretativo può desumersi altresì dalla legge

regionale n. 16 del 1950, relativa al referendum, che ha accomunato la

modificazione e la denominazione delle circoscrizioni territoriali.

Nulla potrebbe argomentarsi in contrario dal fatto che il citato T.U.

del 1934 disciplina in modo distinto le variazioni delle circoscrizioni

e le denominazioni di queste, perché ciò è la conseguenza del fatto

che per le statuizioni relative si richiedono forme diverse, e cioè la

legge per le une e l'atto amministrativo per le altre. Aggiunge poi la

difesa della Regione che la designazione delle materie assunta a base

della attribuzione delle competenze regionali, è stata effettuata con

riferimento al significato loro attribuito nel linguaggio legislativo e

dottrinale. Ora la toponomastica, secondo le leggi che l'assumono a

loro oggetto (e precisamente il D.L. n. 1158 e la legge n. 1188 del

1927) comprende la denominazione delle strade, piazze, monumenti, non

già quella di località territoriali, delle quali si occupa

esclusivamente la legge comunale e provinciale. Deve quindi ritenersi

che il costituente, nel disciplinare la materia in esame, si sia

attenuto alla precedente elaborazione legislativa. Conclude chiedendo

che la questione sollevata col ricorso venga dichiarata infondata.

Con memoria depositata il 9 gennaio 1964 la difesa della ricorrente

ha confutato le argomentazioni svolte dall'Avvocatura, contestando che

modifica e denominazione siano parti di uno stesso istituto, come è

comprovato anche dalle disposizioni del T.U. della legge comunale e

provinciale richiamate dallo stesso resistente. Secondo l'art. 7 dello

Statuto circoscrizioni e denominazioni si riferiscono sempre e solo ai

Comuni, intesi nella loro unità e totalità, non già alle singole

loro parti. Se si facesse rientrare nella competenza delle Regioni la

determinazione dei nomi di tutte le località comprese nei Comuni

nessuno spazio rimarrebbe agli interventi delle Provincie. Contesta poi

la difesa della ricorrente che le norme delle leggi statali sulle

denominazioni assurgano a principi dell'ordinamento, e che in ogni caso

la norma invocata dall'art. 266 è venuta a cadere con l'introduzione

del decentramento regionale. Tanto meno poi potrebbero addursi, a

sostegno della tesi dell'Avvocatura, le leggi sulla toponomastica cui

questa si richiama, poiché esse regolano parti singole di una materia

più vasta, quale risulta dal significato della parola "toponomastica",

ed è questa che, intesa nel senso più comprensivo, è stata assegnata

alle Provincie. A riprova della tesi sostenuta richiama l'art. 86 dello

Statuto, secondo cui nella Provincia di Bolzano le amministrazioni

pubbliche devono usare nei riguardi di cittadini di lingua tedesca

anche la toponomastica tedesca, se la legge provinciale ne abbia

accertata l'esistenza ed approvata la dizione. Invoca pure le norme

dello Statuto della Valle d'Aosta, in cui la competenza in materia di

toponomastica è usata nel senso comprensivo dei nomi di tutte le

località. Richiama infine l'accordo di Parigi del 1946 in cui si

concede l'uso delle due lingue anche per quanto attiene alla

nomenclatura topografica bilingue, ed insiste nelle conclusioni già

prese.

Anche l'Avvocatura ha prodotto in termini una memoria nella quale

ribadisce l'esigenza che la questione venga affrontata e risolta sulla

base di una interpretazione sistematica, e richiama le deduzioni che da

tale interpretazione sono da trarre, facendo presente la illogicità di

privare la Regione, che pure può modificare il territorio sia dei

Comuni che delle frazioni, del potere di conferire i nomi a queste

ultime.

Nella discussione orale le parti hanno confermato le conclusioni

prese. Considerato in diritto :

I motivi addotti dall'Avvocatura dello Stato a dimostrazione

dell'infondatezza del ricorso proposto dalla Provincia di Bolzano sono

sostanzialmente due, ma nessuno di essi è da ritenere fondato. Con il

primo si sostiene che la determinazione dell'ambito delle materie

assegnate alla competenza normativa delle Provincie debba venire

effettuata in base al significato che alle materie stesse era stato

conferito dalle leggi dello Stato, in vigore al momento dell'attuazione

degli Statuti regionali, le quali le disciplinavano. E poiché quelle

fra tali leggi aventi a loro oggetto la toponomastica usavano questo

termine solo nel senso dell'attribuzione dei nomi a piazze, vie, o

altri luoghi, sempre diversi da località di carattere territoriale,

sarebbe da ritenere che la competenza passata alle Provincie non possa

assumere un'estensione maggiore di quella esercitata in passato dallo

Stato. A parte ogni considerazione in ordine alla possibilità di

attribuire al criterio interpretativo proposto dall'Avvocatura la

portata generale che gli si vuole attribuire, sta di fatto che non

sussiste nella specie la assenta univocità dell'uso del termine

"toponomastica", poiché esistono leggi statali (come, per esempio, il

R.D. 29 marzo 1923, n. 800, che detta criteri di massima per la scelta

dei "toponimi" di località abitate dei territori annessi), le quali

adoperano il predetto termine nel suo senso più generale, in

conformità alla etimologia, di denominazione di qualsiasi specie di

luogo.

Neppure fondato appare il secondo motivo, con cui si afferma

l'esistenza di un principio generale dell'ordinamento giuridico dello

Stato che condurrebbe ad attribuire il potere di disporre in ordine

alla denominazione delle frazioni sempre e necessariamente allo stesso

organo cui compete quello dell'attribuzione del nome ai Comuni.

Principio che pertanto dovrebbe valere quale limite della legislazione

regionale e provinciale primaria, ai sensi degli artt. 4 e 11 dello

Statuto T.-A. A. Infatti se si tiene presente che i principi

dell'ordinamento i quali circoscrivono l'ambito della competenza

esclusiva (in cui rientra la normazione in materia di toponomastica)

non sono quelli che risultano in via di astrazione da leggi, o da

particolari gruppi di leggi dello Stato (valevoli invece solo a

limitare la potestà normativa secondaria), si rende chiaro come non

sia possibile comprendere fra gli stessi la prescrizione invocata

dall'Avvocatura o desunta dall'art. 266 della legge comunale e

provinciale (anche se successivamente essa è stata adottata da leggi

della Regione siciliana).

È bensì vero che la rilevata identità del trattamento giuridico

disposta dall'art. 266 per provvedere alla denominazione tanto dei

Comuni quanto delle frazioni trova un suo fondamento razionale nella

stessa natura di queste ultime, che non può ricondursi a quella di una

mera entità di fatto, data la capacità che le frazioni stesse

posseggono di assumere in proprio la soggettività di rapporti

giuridici, in corrispondenza alla titolarità loro spettante degli

interessi autonomi del gruppo di popolazione stanziato nella parte del

territorio comunale ad esse assegnato:

soggettività da cui discende anche il riconoscimento a favore

della frazione di un vero e proprio "diritto al nome", e che dà

appunto ragione della rilevata adozione, da parte della norma statale

richiamata, di un procedimento identico a quello richiesto per la

denominazione dei Comuni.

Tuttavia, pur tenendo presente il precedente rilievo, e pur non

contestando la disarmonia che consegue dal differenziare il trattamento

giuridico dei nomi dei Comuni da quello delle frazioni, data la

possibilità per queste ultime di trasformarsi in Comuni autonomi, il

ricorso della Provincia deve ritenersi degno di accoglimento.

Ciò però non sulla base dell'art. 86 dello Statuto, dato che (a

parte il rilievo che questo prevede una competenza solo eventuale del

legislatore provinciale, la quale, quando si esercita, esaurisce i suoi

effetti nei rapporti amministrativi esclusivamente con i cittadini di

lingua tedesca, e non influenza quindi per nulla il problema in esame,

relativo al potere di attribuire denominazioni aventi efficacia nei

confronti della generalità) il riferimento generico alla

"toponomastica" ivi contenuto non può chiarire la portata dello stesso

termine, adoperato in modo ugualmente generico dall'art. 11, n. 3.

Il problema trova invece la sua soluzione nella correlazione che è

da porre fra l'art. 7 e l'art. 11, n. 3, dello Statuto. Correlazione

che non viene tenuta presente dall'Avvocatura quando osserva che l'art.

7 riproduce testualmente la norma di carattere generale dell'ultimo

comma dell'art. 133 della Costituzione. Infatti, mentre da

quest'ultima disposizione si può fondatamente desumere che la

competenza regionale che ne è oggetto si estende necessariamente alla

denominazione delle frazioni, viceversa dal coordinato disposto delle

due norme statutarie prima richiamate si evince che la determinazione

dei toponimi relativi alle frazioni deve rimanere preclusa alla Regione

Trentino- Alto Adige perché assorbita nella potestà generale di

disciplina affidata alle Provincie, la quale, pel fatto di non

incontrare, secondo si è detto, nessuno dei limiti previsti dagli

artt. 4 e 11 in ordine alle competenze esclusive cui questi si

riferiscono, non può non estendersi ad ogni specie di nomi di

località, con la sola esclusione di quelli dei Comuni;