Sentenza n. 278/1983

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale dell'art. 109

della legge della Regione Emilia-Romagna 20 luglio 1973, n. 25

(Inquadramento del personale proveniente dallo Stato e da altri enti) e

della Tabella B allegata, così come sostituito dall'art. 36 della

legge regionale 20 luglio 1973, n. 26, promossi dal Tribunale

Amministrativo regionale per l'Emilia-Romagna con quattro ordinanze

emesse l'8 novembre 1977 e con una ordinanza emessa l'11 novembre 1976,

rispettivamente iscritte ai nn. 61,228,229,230 e 614 del registro

ordinanze 1978 pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn.

94 e 228 dell'anno 1978, e n. 45 dell'anno 1979.

Visti gli atti di costituzione di Orsoni Giancarlo ed altri, di

Strichich Umberto ed altri e della Regione Emilia-Romagna;

udito nell'udienza pubblica del 24 maggio 1983 il Giudice relatore

Ettore Gallo;

udito l'avv. Rolando Poggi per Orsoni Giancarlo ed altri e Strichich

Umberto ed altri.

Ritenuto in fatto :

Nel ricorso proposto da Versari Gilberto, geometra principale, già

dipendente del Ministero Agricoltura e Foreste, contro la regione

Emilia-Romagna, il TAR dell'Emilia-Romagna, con ord. 11 novembre 1976

(pervenuta, però, alla Corte soltanto il 6 novembre 1978 perché

depositata il 7 agosto 1978), sollevava questione di legittimità

costituzionale dell'art. 109 l. 20 luglio 1973 n. 25 della Regione

predetta, così come sostituito dall'art. 36 della l. n. 26 in pari

data, nonché della Tabella B allegata a quest'ultima legge, in

relazione all'art. 3 Cost.

Analoga questione, sempre concernente gli stessi articoli delle

stesse leggi, ma in relazione anche all'art. 97 Cost. oltre che al già

citato art. 3, sollevava successivamente il Tribunale con quattro

ordinanze, tutte datate 8 novembre 1977, assunte nei procedimenti

introdotti rispettivamente da Cappellini Redeo + 3 (Ord. n. 61/78),

Orsoni Giancarlo + 51 (Ord. n. 228/78), Pierluca Giuseppe + 31 (Ord.

n. 229/78) e Strichich Umberto + 21 (Ord. n. 230/78), tutti dipendenti

dal Ministero dei Lavori Pubblici.

Nei ricorsi introduttivi del giudizio amministrativo, i ricorrenti

avevano lamentato che, colla Delibera regionale 19 giugno 1974 n. 236

con cui era stato attuato il primo inquadramento del personale della

Regione in esecuzione delle leggi regionali sopra richiamate essi,

quali provenienti da Amministrazioni dello Stato, erano stati

gravemente pregiudicati rispetto ad altri impiegati provenienti da

altri enti pubblici non statali. L'ordinanza di rimessione - dato atto

che altre doglianze erano state respinte - rilevava che effettivamente

la Regione, sulla base delle leggi e delle corrispondenze proprie della

Tabella citata, ha inquadrato il personale di provenienza statale di

grado intermedio nello stesso livello retributivo (IV) attribuito al

personale di grado iniziale proveniente da altri Enti pubblici diversi

dallo Stato, mentre il personale di grado intermedio (e finale),

proveniente da questi ultimi Enti, è stato inquadrato nello stesso

livello funzionale retributivo (V) dove veniva collocato il grado

terminale massimo del personale di provenienza statale.

Secondo il TAR si sarebbe per tal modo verificata palese disparità,

lesiva ad un tempo sia del principio di uguaglianza sia di quello di

cui all'art. 97 Cost., in quanto essa non si fonda su effettiva

diversità di funzioni. Né - secondo il TAR - siffatto diverso

trattamento può trovare giustificazione nella circostanza, allegata

dalla Regione, secondo cui si è tenuto conto del fatto che il

personale di provenienza statale aveva già goduto di un avanzamento al

grado superiore disposto, sulla base dell'art. 68 d.P.R. n. 748/72,

proprio al momento e in vista del trasferimento alla regione. Infatti -

sostiene l'ordinanza - se davvero si fosse voluto perseguire

l'eguaglianza sostanziale, si sarebbe dovuto approfondire l'indagine

per conoscere l'articolazione delle carriere di provenienza di ciascun

dipendente, stabilirne le modalità di accesso e la durata di servizio

necessarie per il passaggio dall'uno all'altro grado, verificando

altresì se ai vari gradi corrispondesse differenza di mansioni.

Si è costituita in giudizio la Regione Emilia-Romagna, a mezzo degli

avv.ti Cristiani e Conti del foro di Bologna e Antonio De Luca del foro

di Roma, nei confronti di tutte le parti private. Peraltro, nei

confronti del gruppo Cappellini Redeo + 3 (ord. 61/78) la Regione si è

costituita tramite l'avv. Franco Belli di Bologna il 27 aprile 1978.

Si sono altresì costituite 46 parti del gruppo ricorrente Orsoni

Giancarlo + 51, di cui all'ord. 228/78, e 19 del gruppo Strichich

Umberto + 21, di cui all'ord. 230/78, tutti rappresentati ed assistiti

dall'avv. prof. Renato Alessi di Voghera e dall'avv. Francesco Paolucci

di Bologna.

Non si è costituito il gruppo Cappellini Redeo + 3 di cui all'ord.

61/78.

Per la Regione ha presentato memorie l'avv. Antonio De Luca in tutti

i giudizi dove la mandante è costituita, ad eccezione di quello

concernente il gruppo Cappellini Redeo + 3 (ord. 61 /78) .

Nella costituzione e nelle memorie le parti private hanno ribadito ed

ampliato le argomentazioni dell'ordinanza di rimessione.

La Regione, che nell'atto di costituzione si era limitata ad una

generica contestazione, ha ampiamente chiarito nelle memorie difensive

il suo pensiero. Secondo l'Ente occorre innanzitutto tener conto dei

mutamenti intervenuti nell'ordinamento dell'impiego civile statale,

dove ad un'articolazione di carriera di tipo rigido e verticistico si

è sostituita una concezione orizzontalistica, articolata in distinti

livelli funzionali e retributivi a carattere elastico. È appunto

nell'ambito di siffatta concezione che - secondo la Regione - dovrebbe

essere intesa la posizione di carriera acquisita dal personale di

provenienza statale ex art. 68 d.P.R. 748/72. Si tratterebbe, infatti,

di una promozione, cui in realtà non corrisponde alcun effettivo

avanzamento o comunque mutamento della qualità del servizio prestato,

intesa soltanto a favorire il passaggio di personale statale agli enti

regionali di nuova costituzione mediante incentivazione di benefici

economici. Difatti, il personale lasciava l'Amministrazione dello Stato

col grado precedente e veniva promosso al grado superiore per il fatto

stesso del suo trasferimento all'Ente Regione e con decorrenza

dall'avvenuto trasferimento.

Ciò significa che non si è verificato alcun aumento di

professionalità rispetto al grado precedentemente rivestito, tant'è

vero - si soggiunge - che ai dipendenti già pervenuti alla qualifica

terminale, in luogo della promozione, sono stati riconosciuti cinque

aumenti periodici di stipendio.

Del resto, quando il personale di provenienza statale venne di fatto

assegnato alla Regione fu utilizzato nella qualifica professionale di

provenienza che gli è stata, come tale, riconosciuta

nell'inquadramento normativo; fatti salvi i benefici economici

conseguiti colla promozione statale, che peraltro lo hanno raggiunto -

sia pure con efficacia retroattiva - quando già da tempo prestava

servizio presso la Regione.

Secondo l'Ente, pertanto, il personale proveniente da Amministrazioni

statali ha conseguito il livello regionale funzionale corrispondente

alla sostanza e all'importanza delle mansioni effettivamente svolte,

mantenendo tuttavia benefici economici e qualifica attribuiti dall'art.

68 d.P.R. 748/72.

All'udienza pubblica le parti hanno insistito sulle rispettive

posizioni. Considerato in diritto :

1. - Le ordinanze di rimessione hanno tutte lo stesso oggetto e si

riferiscono agli stessi parametri costituzionali: i relativi giudizi

possono, perciò, essere riuniti.

Nel procedimento relativo all'ord. 61/78, la Regione Emilia-Romagna

si è costituita depositando memoria in cancelleria il 27 aprile 1978 e

perciò fuori dei termini perentori previsti dalla legge. Tale

costituzione va, pertanto, ritenuta inammissibile.

2. - Per un'esatta proposizione del problema sollevato dalle

ordinanze di rimessione, giova innanzitutto richiamare la

giurisprudenza di questa Corte che ha fissato taluni punti fermi sui

rapporti fra leggi della Repubblica che disciplinano il passaggio dei

funzionari o dipendenti dello Stato alle Regioni (in attuazione

dell'VIII disp. trans. Cost.) e leggi regionali che dispongono

l'inquadramento del personale stesso nei ruoli e nei livelli

funzionali-retributivi delle singole Regioni.

In particolare vanno ricordate talune importanti sequenze della sent.

30 gennaio 1980 n. 10 che ha approfondito l'esame di quei rapporti

proprio sulle posizioni di principio che devono essere presupposte

nella valutazione delle ragioni dei ricorrenti.

Nella detta sentenza, infatti, era stato rilevato innanzitutto che

nelle leggi dello Stato concernenti i passaggi in esame o non vi è

alcun accenno alla salvaguardia delle posizioni della carriera di

provenienza (art. 17 l. 16 maggio 1970 n. 281), oppure vengono fatte

salve esclusivamente "le posizioni economiche rispettivamente già

acquisite nel ruolo di provenienza" (art. 124 d.P.R. 24 luglio 1977 n.

616 riguardante il personale coinvolto nella seconda operazione di

trasferimento), con un eloquente silenzio sulle posizioni di carriera.

In secondo luogo, poi, era stata sottolineata l'autonomia,

costituzionalmente garentita, che caratterizza la legislazione

regionale in ordine a quella componente dell'ordinamento degli uffici e

degli enti amministrativi dipendenti dalla Regione, rappresentata dallo

stato giuridico e dal trattamento economico del corrispondente

personale.

Senza di che si renderebbe impossibile un'autonoma ed organica

disciplina dello stato giuridico dei dipendenti regionali, che verrebbe

ridotta "ad una composita e poliedrica legislazione di risulta,

inevitabilmente modellata sui vari stati giuridici delle varie

amministrazioni e istituzioni di provenienza del personale trasferito":

il che finirebbe per comportare notevole pregiudizio all'autonomo

assetto ed al funzionamento degli uffici regionali.

Orbene, ciò ricordato e precisato, va rilevato che le ordinanze di

rimessione non negano che potesse correttamente essere riservata dal

legislatore regionale diversità di trattamento, rispetto alla

qualifica gerarchica di provenienza, al personale proveniente da

amministrazioni diverse, a condizione tuttavia che la ratio di tale

differenziazione risultasse allora disposta in base ad un'indagine

sull'effettiva diversità di funzioni. Ciò riconoscono le ordinanze in

quanto non è contestabile che la Regione Emilia-Romagna, adottando per

il personale l'assegnazione ad un unico ruolo (art. 7 l. r. 20 luglio

1973 n. 25), ne ha poi articolato l'inquadramento nei livelli

funzionali risultanti dall'art. 9 della citata legge, poscia

dettagliatamente descritti, secondo le rispettive attività funzionali,

nella Tabella A allegata alla legge.

Ma la Regione ha opposto che, ancor meglio che per semplice

riferimento ad astratte funzioni pertinenti alla qualifica gerarchica,

il concreto inquadramento operato dalla contestata Tabella B ha in

realtà considerato l'oggettiva situazione delle funzioni

effettivamente espletate dai funzionari ed impiegati provenienti dalle

amministrazioni dello Stato, che già prestavano servizio presso la

Regione, per esservi stati assegnati, fin dall'1 aprile 1972, e, cioè,

alcuni mesi prima del formale trasferimento, e della conseguente

promozione conferita dallo Stato ex art. 68 d.P.R. 30 giugno 1972 n.

748, sia pure con effetto retrodatato al momento del trasferimento.

Quell'inquadramento, perciò, anziché effetto di astratte indagini

sui tempi e sui modi di sviluppo di carriere eterogeee, è frutto di

oggettiva osservazione delle funzioni realmente espletate da impiegati

e funzionari di provenienze diverse, e quindi delle loro concrete ed

effettive capacità professionali, proprio nel lavoro compiuto alle

dipendenze della Regione durante il corso di molti mesi.

S'intende, perciò, che la Regione, avendo a disposizione elementi di

giudizio e criteri d'inquadramento così probanti, abbia ritenuto di

poter prescindere - forte dei principi di autonomia sopra richiamati -

da criteri nominalistici derivanti dalla qualifica gerarchica.

Non sembra, perciò, alla Corte che un siffatto modo di operare

implichi scelte viziate da irragionevolezza e quindi lesive dell'art. 3

Cost., una volta che poi a ciascuno sono stati tenuti fermi qualifiche

e livelli retributivi già acquisiti, anche quelli raggiunti a seguito

dell'ultima promozione conseguita ex art. 68 d.P.R. citato.

Tanto meno, poi, l'indicato comportamento può ritenersi

incompatibile coll'art. 97 Cost., né sotto il riflesso del primo

comma, perché l'organizzazione degli uffici della Regione, sotto il

dedotto profilo, non è in contrasto con le disposizioni delle leggi

dello Stato, né sotto quello del comma secondo, giacché le tabelle

d'inquadramento determinano con minuziosa precisione competenze,

attribuzioni e responsabilità proprie di ciascun livello funzionale.