Sentenza n. 277/1995

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 11 della legge

della Regione Veneto 31 maggio 1980, n. 76 (Ripartizione dei fondi

relativi alle funzioni in materia di assistenza e beneficenza) e

dell'art. 15 della legge della Regione Veneto 15 dicembre 1982, n. 55

(Norme per l'esercizio delle funzioni in materia di assistenza

sociale), promossi con due ordinanze emesse il 4 novembre 1993 e il

25 novembre 1993 dal Tribunale di Venezia nei procedimenti civili

vertenti tra l'Amministrazione provinciale di Vicenza e la Regione

Veneto e tra l'Amministrazione provinciale di Padova e la Regione

Veneto, iscritte ai nn. 188 e 189 del registro ordinanze 1994 e

pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 16, prima

serie speciale, dell'anno 1994;

Visti gli atti di costituzione dell'Amministrazione provinciale di

Vicenza nonché gli atti di intervento della Regione Veneto;

Udito nell'udienza pubblica del 19 aprile 1995 il Giudice relatore

Massimo Vari;

Uditi gli avvocati Mario Bertolissi e Luigi Manzi per la Regione

Veneto.

Ritenuto in fatto

1. - Con due ordinanze emesse l'una il 4 novembre 1993 (r.o. n.

188 del 1994), e l'altra il 25 novembre 1993 (r.o. n. 189 del 1994) -

nel corso di giudizi civili promossi, rispettivamente,

dall'Amministrazione provinciale di Vicenza e da quella di Padova,

aventi ad oggetto il contributo della Regione Veneto alle spese di

assistenza ai fanciulli nati fuori del matrimonio - il Tribunale di

Venezia ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 30, 81 e 119 della

Costituzione, questioni di legittimità costituzionale di due

disposizioni contenute in leggi della Regione Veneto, segnatamente

dell'art. 11 della legge regionale 31 maggio 1980, n. 76

(Ripartizione dei fondi relativi alle funzioni in materia di

assistenza e beneficenza) e dell'art. 15 della legge regionale 15

dicembre 1982, n. 55 (Norme per l'esercizio delle funzioni in materia

di assistenza sociale).

Entrambe le ordinanze rilevano che l'art. 10 della legge n. 698

del 1975, nel sopprimere l'Opera nazionale per la protezione della

maternità e dell'infanzia (ONMI) e nel trasferire le relative

funzioni alle regioni, ai comuni ed alle province, ha istituito un

fondo speciale iscritto nello stato di previsione della spesa del

Ministero del tesoro; fondo del quale, una volta avvenuta la

ripartizione fra le regioni, si prevede l'assegnazione, da parte di

queste ultime, con legge di bilancio, alle province e ai comuni, per

l'esercizio delle funzioni attribuite a detti enti locali a seguito

della riforma di cui trattasi.

Rilevano, peraltro, le ordinanze, che la prima delle disposizioni

menzionate, vale a dire l'art. 11 della legge regionale n. 76 del

1980, stabilisce, sul predetto fondo, l'erogazione della somma di

lire 2.000 milioni per il finanziamento degli asili-nido ex ONMI, ora

comunali, prevedendo che le rimanenti disponibilità siano assegnate,

con provvedimento della giunta regionale, alle unità sanitarie

locali, ai comuni e alle province. A sua volta, la seconda

disposizione, e cioè l'art. 15 della legge regionale n. 55 del 1982,

fa confluire le somme di cui all'art. 10 della legge n. 698 del 1975

nel fondo destinato al funzionamento degli interventi, dei servizi e

delle attività socio-assistenziali.

Dette disposizioni della legge regionale sarebbero - ad avviso del

remittente Tribunale - in contrasto con:

l'art. 3 della Costituzione, in quanto sottrarrebbero

ingiustificatamente ai fanciulli nati da unioni illegittime, di cui

all'art. 4, lettera c), del regio decreto-legge n. 798 del 1927, la

possibilità, per il solo fatto di risiedere nella Regione Veneto, di

vedersi riconoscere i mezzi di tutela rappresentati dal finanziamento

statale previsto dalla legge n. 698 del 1975;

l'art. 30 della Costituzione, per violazione del precetto che

impone la cura dei figli, anche nati fuori del matrimonio;

l'art. 81 della Costituzione, in quanto sarebbero state

attribuite nuove funzioni a comuni e province, privando i medesimi

enti dei mezzi con cui farvi fronte;

l'art. 119 della Costituzione, atteso che una legge dello Stato

ha fissato l'autonomia finanziaria della regione e questa ha invece

provveduto del tutto autonomamente disattendendo la specificità del

vincolo impostole.

2. - Nel primo giudizio si è costituita l'Amministrazione

provinciale di Vicenza, depositando una memoria, nella quale, a

sostegno della illegittimità costituzionale della normativa

impugnata, si deduce che la legge n. 698 del 1975, nel sopprimere

l'ONMI, avrebbe trasferito alla Regione l'obbligo contributivo, già

previsto per l'ONMI medesima dall'art. 3 del regio decreto-legge n.

798 del 1927, come modificato dall'art. 1 della legge n. 312 del

1933, nella misura di un terzo della spesa per i fanciulli nati da

unioni illegittime.

D'altro canto, la norma dell'art. 10 della stessa legge n. 698 del

1975, istitutiva del fondo speciale a carico dello stato di

previsione del Ministero del tesoro, andrebbe interpretata in

combinato disposto con le precedenti disposizioni, nel senso che le

regioni sarebbero tenute a sostenere un terzo delle spese per

l'assistenza ai fanciulli di cui trattasi, usufruendo dello

stanziamento statale ed aggiungendo eventualmente le somme che

risultassero necessarie volta per volta. Per contro, la Regione

Veneto non attribuirebbe alle province nemmeno la quota che riceve a

tale titolo dallo Stato, giacché l'art. 11 della legge regionale n.

76 del 1980 - in violazione degli artt. 30, 3 e 119 della

Costituzione e dei principi fissati dalla normativa statale -

consente alla Regione di limitare il proprio contributo ad una parte,

oltretutto modesta, dello stanziamento statale, destinando

aprioristicamente la somma di lire 2.000 milioni di tale stanziamento

al finanziamento degli asili-nido ex ONMI, ed erogandone una parte

alle unità sanitarie locali, al di fuori delle previsioni della

legge n. 698 del 1975. La norma contrasterebbe anche con l'art. 81

della Costituzione, poiché, pur non riducendo le funzioni di

assistenza ai fanciulli nati da unioni illegittime attribuite alla

provincia, ne avrebbe ridotto il finanziamento, comportando nuove e

maggiori spese senza indicazione dei mezzi con cui farvi fronte.

Del pari incostituzionale per violazione degli artt. 3, 81 e 119

della Costituzione, sarebbe l'art. 15 della legge regionale n. 55 del

1982, che ha disposto la costituzione di un fondo regionale per i

servizi sociali, a meno che non venga interpretato nel senso che

impegni comunque al versamento in favore delle province di un

contributo pari ad un terzo delle spese da esse sostenute.

3. - Nel giudizio è intervenuta altresì la Regione Veneto,

chiedendo che le questioni siano dichiarate infondate.

La memoria, dopo aver delineato la evoluzione della normativa

statale e regionale in materia, deduce che:

l'art. 10 della legge n. 698 del 1975, nel disporre, al secondo

comma, che il fondo speciale "deve essere adeguato alle occorrenze

delle funzioni trasferite", avrebbe riguardo non solo alle funzioni

provinciali di assistenza ai fanciulli nati da unioni illegittime, ma

ad una pluralità di voci di spesa, cui il vincolo di destinazione

sarebbe riferibile;

la medesima disposizione, nel precisare, al quinto comma, che

"le regioni, con legge di bilancio, assegnano alle province ed ai

comuni le somme necessarie all'esercizio delle funzioni ad esse

trasferite", rimetterebbe detta assegnazione all'apprezzamento

discrezionale della regione. Gli effetti del trasferimento di

funzioni di cui alla legge n. 698 del 1975 sarebbero, comunque,

venuti meno a seguito del d.P.R. n. 616 del 1977 che avrebbe

attribuito ai comuni tutte le funzioni amministrative relative

all'organizzazione ed erogazione dei servizi di assistenza e

beneficenza, donde la caducazione di un vincolo, peraltro

concepibile, anche per il passato, in termini assai lati.

Si rileva, altresì, che, dal 1980, le assegnazioni erogate dallo

Stato a favore della Regione per l'esercizio delle funzioni ex ONMI

sarebbero confluite all'interno del fondo comune di cui all'art. 8

della legge n. 281 del 1970, con l'effetto di rendere i cespiti

"assolutamente liberi in sede di allocazione regionale", in coerenza

con l'art. 21 della legge n. 335 del 1976.

In ordine ai parametri invocati nell'ordinanza, si sostiene, poi,

che:

l'art. 3 va posto in connessione con l'art. 5 della

Costituzione, risultando rimesso alla valutazione del legislatore

regionale il modo di articolare le politiche sociali;

l'art. 30 della Costituzione implica la necessità di bilanciare

la tutela dei figli nati fuori del matrimonio con altri valori

costituzionalmente protetti;

l'art. 81 della Costituzione impone ai titolari delle funzioni

(nel caso alla provincia) di valutarne il costo e di prevedere un

idoneo stanziamento;

neppure l'art. 119 della Costituzione sarebbe violato; al

contrario, lo sarebbe se si ritenesse sussistente un vincolo di

destinazione a carico di un cespite regionale.

Le questioni sarebbero, quindi, non fondate, riguardando, se mai,

le leggi dello Stato che, non avendo posto un vincolo di destinazione

oppure avendolo rimosso, hanno consentito l'erogazione di prestazioni

non sorrette da adeguate risorse.

4. - In prossimità dell'udienza, hanno depositato memorie - in

riferimento alla questione di cui al r.o. n. 188 del 1994 - sia la

Regione Veneto che l'Amministrazione provinciale di Vicenza.

5. - La Regione Veneto, dopo aver ribadito le argomentazioni già

svolte, rileva che il fondo costituito dalla legge n. 698 del 1975,

per lo svolgimento delle funzioni ex ONMI, sarebbe confluito, in

virtù dell'art. 128, terzo comma, del d.P.R. n. 616 del 1977, nel

fondo comune ex art. 8 della legge n. 281 del 1970, perdendo in tal

modo il vincolo di destinazione; conclusione, questa avvalorata dalla

successiva legge n. 181 del 1982, che prevede, parimenti, all'art. 8,

secondo comma, la confluenza delle somme di cui trattasi nel fondo

comune, trasformando in previsione "a regime" quella che in origine

era una disposizione transitoria e finale del d.P.R. n. 616 del 1977.

6. - A sua volta l'Amministrazione provinciale di Vicenza,

nell'insistere per l'accoglimento delle questioni, ribadisce che, con

le norme impugnate, la Regione Veneto avrebbe "creato una illegittima

distrazione di fondi" che dovevano, al contrario, essere attribuiti

alle province, onde la già rilevata violazione degli artt. 3, 30, 81

e 119 della Costituzione.

7. - La Regione Veneto è intervenuta anche nel secondo giudizio

(di cui al R.O. n. 189 del 1994), depositando una memoria di

contenuto analogo a quella prodotta nel primo, con la quale si chiede

del pari che le questioni siano dichiarate non fondate. Considerato in diritto

1. - Poiché le due ordinanze pongono identiche questioni, i

giudizi possono essere riuniti e decisi con un'unica sentenza.

2. - La Corte è chiamata a pronunziarsi su due leggi della

Regione Veneto, ed in particolare a decidere se l'art. 11 della legge

31 maggio 1980, n. 76 (Ripartizione dei fondi relativi alle funzioni

in materia di assistenza e beneficenza) e l'art. 15 della legge 15

dicembre 1982, n. 55 (Norme per l'esercizio delle funzioni in materia

di assistenza sociale), nel prevedere una destinazione del fondo di

cui all'art. 10 della legge dello Stato 23 dicembre 1975, n. 698, a

fini diversi da quelli per i quali il fondo sarebbe stato istituito,

contrastino con:

l'art. 3 della Costituzione, sottraendo ingiustificatamente ai

soggetti di cui all'art. 4, lettera c), del regio decreto-legge n.

798 del 1927, vale a dire i fanciulli nati fuori del matrimonio, per

il solo fatto di risiedere in detta Regione, la possibilità di

vedersi riconoscere i mezzi di tutela rappresentati dal finanziamento

statale previsto dalla legge n. 698 del 1975;

l'art. 30 della Costituzione, che impone la cura dei figli,

anche nati fuori del matrimonio;

l'art. 81 della Costituzione, in quanto sarebbero state

attribuite nuove funzioni a comuni e province privando i medesimi

enti dei mezzi con cui farvi fronte;

l'art. 119 della Costituzione, atteso che una legge dello Stato

ha fissato l'autonomia finanziaria della regione, e questa ha invece

provveduto del tutto autonomamente disattendendo la specificità del

vincolo impostole.

3. - Le questioni non sono fondate.

Le disposizioni sottoposte al vaglio di questa Corte sono state

emanate dalla Regione Veneto nell'ambito di un quadro ordinamentale

caratterizzato, all'epoca, da interventi legislativi che, come è

noto, hanno inciso profondamente sull'assetto delle funzioni nei

rapporti fra lo Stato e le Regioni. In detto contesto si collocano,

da un lato, provvedimenti settoriali quali quello della soppressione

dell'Opera nazionale per la protezione della maternità e

dell'infanzia, operata dalla legge n. 698 del 1975, e, dall'altro,

provvedimenti di ben più ampia portata quale il generale

trasferimento di funzioni alle regioni realizzato con il d.P.R. n.

616 del 1977. A tali riforme ha fatto riscontro anche l'evoluzione

dei rapporti finanziario-contabili fra Stato e Regioni, in vista

dello svolgimento delle funzioni assegnate a queste ultime.

La spesa per l'assistenza dei fanciulli nati fuori del matrimonio,

di cui all'art. 4, primo comma, lettera c), del regio decreto-legge 8

maggio 1927, n. 798, faceva carico, in passato, secondo il disposto

dell'art. 1 della legge 13 aprile 1933, n. 312, per un terzo

all'Opera nazionale per la protezione della maternità e

dell'infanzia e, per il resto, veniva ripartita in misura uguale "tra

la provincia e i rispettivi comuni".

La legge 23 dicembre 1975, n. 698, nel sopprimere l'ONMI,

trasferì alle regioni a statuto ordinario e speciale le funzioni di

detto ente, relative alla vigilanza per l'applicazione delle

disposizioni legislative e regolamentari per la protezione della

maternità e dell'infanzia e alla promozione della riforma di tali

disposizioni, che, in tutto o in parte, riguardavano le materie di

competenza regionale, nonché le funzioni di programmazione e di

indirizzo (art. 1). Vennero ugualmente trasferiti alle regioni i

poteri di vigilanza e di controllo su tutte le istituzioni pubbliche

e private per l'assistenza e protezione della maternità e

dell'infanzia, comprese le funzioni riservate alla tutela e alla

vigilanza governativa (art. 2).

La stessa legge (art. 3) attribuì, ai sensi dell'art. 118, primo

comma, della Costituzione, ai comuni le funzioni amministrative relative agli asili-nido ed ai consultori e alle province "tutte le

funzioni amministrative di fatto esercitate dai comitati provinciali

dell'ONMI, nonché quelle degli organi centrali dell'ente diverse da

quelle indicate al precedente art. 2".

Nell'ambito di tale nuova disciplina delle funzioni in materia di

assistenza all'infanzia, l'art. 10 soppresse, da un lato, il

contributo statale all'ONMI, già previsto dall'art. 7, primo comma,

numero 1, del regio decreto 24 dicembre 1934, n. 2316, e stabilì,

dall'altro, che, fino alla riforma dell'ordinamento finanziario delle

regioni e degli enti locali, con la legge di approvazione del

bilancio dello Stato sarebbe stato costituito un fondo speciale, da

iscrivere nello stato di previsione della spesa del Ministero del

tesoro, "adeguato alle occorrenze delle funzioni trasferite a norma

dalla presente legge". Fondo da ripartirsi, con decreto del Ministro

del tesoro, tra le regioni a statuto ordinario e a statuto speciale,

le quali, con legge di bilancio, avrebbero poi assegnato alle province e ai comuni le somme necessarie all'esercizio delle funzioni ad

essi attribuite.

Già alla luce dello stesso dettato legislativo trova perciò

smentita la tesi sostenuta dal remittente nel senso che le

disposizioni censurate avrebbero distolto il fondo dell'art. 10 della

legge n. 698 del 1975 dalla sua destinazione naturale, vale a dire

l'assistenza ai fanciulli nati fuori del matrimonio, dal momento che

è proprio l'art. 10 a ricomprendere nell'assegnazione del fondo

stesso tutte le funzioni attribuite a comuni e province.

4. - Per un più completo quadro della materia, occorre inoltre

considerare che, subito dopo lo scioglimento dell'ONMI e

l'attribuzione delle relative funzioni a regioni, province e comuni,

disposta dalla legge n. 698 del 1975, è intervenuto il d.P.R. 24

luglio 1977, n. 616, che ha assegnato ai comuni, ai sensi dell'art.

118, primo comma, della Costituzione, tutte le funzioni

amministrative relative all'organizzazione ed alla erogazione dei

servizi di assistenza e beneficenza (art. 25), riservando alle province, nell'ambito dei piani regionali, l'approvazione del programma

di localizzazione dei presidi assistenziali nonché il parere sulle

delimitazioni territoriali per i servizi sociali e sanitari (art.

26).

Tralasciando l'ulteriore svolgimento della legislazione,

nell'ambito del quale si colloca, in epoca più recente, il decreto-legge 18 gennaio 1993, n. 9, il cui art. 5, così come modificato

dalla legge di conversione 18 marzo 1993, n. 67, restituisce alle

province le funzioni assistenziali già di loro competenza, alla data

di entrata in vigore della legge 8 giugno 1990, n. 142, va rilevato

che il predetto d.P.R. n. 616 del 1977, in armonia con il disposto

trasferimento di funzioni alle regioni e agli enti locali, ha

previsto, all'art. 126, la soppressione dei capitoli dello stato di

previsione della spesa del bilancio dello Stato relativi, in tutto o

in parte, alle funzioni trasferite alle regioni o attribuite agli

enti locali, ivi compresi quelli relativi "a fondi destinati ad

essere ripartiti fra le regioni per le finalità previste dalle leggi

che li hanno istituiti, con esclusione delle quote di tali fondi da

attribuire alle regioni a statuto speciale".

In relazione a questi ultimi fondi, lo stesso decreto (art. 128,

terzo comma) ha stabilito, a partire dal 1978, l'integrazione del

fondo comune per "un importo pari agli stanziamenti per spese

correnti soppressi dal bilancio dello Stato".

Tutto ciò in conformità del disposto dell'art. 21 della legge 10

maggio 1976, n. 335, che aveva già in precedenza previsto che tutte

le somme assegnate a qualsiasi titolo dallo Stato alla regione

confluissero, salve talune eccezioni, nel bilancio regionale senza

vincolo a specifiche destinazioni.

Ad eliminare ogni residuo dubbio circa la legittimità della

destinazione impressa dalla Regione al fondo oggetto delle ordinanze

del Tribunale di Venezia, sta la legge 26 aprile 1982, n. 181, che,

nel determinare l'ammontare del fondo comune di cui all'art. 8 della

legge n. 281 del 1970, al termine del regime transitorio previsto

dalla legge n. 356 del 1976, vi ricomprende espressamente anche le

somme spettanti alle regioni ordinarie ai sensi dell'art. 10 della

legge n. 698 del 1975.

5. - È dato perciò concludere che la Regione Veneto, secondo un

criterio seguito anche da altre regioni, che hanno fatto confluire

del pari i fondi per l'esercizio delle funzioni ex ONMI in un fondo

per i servizi socio-assistenziali, si è adeguata all'evoluzione

delle norme statali che hanno delineato il nuovo assetto delle

funzioni regionali e locali, disegnando anche il quadro dei rapporti

finanziario-contabili fra Stato e Regioni, alla stregua di criteri

che, sotto questo aspetto, risultano ribaditi, tra l'altro, in epoca

più recente, dalla legge 14 giugno 1990, n. 158, recante norme di

delega in materia di autonomia impositiva delle regioni ed altre

disposizioni concernenti i rapporti finanziari tra lo Stato e le

Regioni. Questa ha stabilito, all'art. 2, che, in attesa delle

disposizioni di riforma della finanza regionale, i finanziamenti di

parte corrente previsti da leggi statali per interventi rientranti

nelle materie di competenza regionale confluiscano nel fondo comune

di cui all'art. 8 della legge n. 281 del 1970, salvo quanto disposto

per il fondo nazionale trasporti e per il fondo sanitario nazionale.

6. - L'erroneità della premessa dalla quale muovono le ordinanze,

nell'assumere che vi sia stata una sottrazione di mezzi garantiti,

dall'art. 10 della legge n. 698 del 1975, ai figli nati fuori del

matrimonio, ha per conseguenza l'infondatezza delle prospettate

violazioni degli artt. 3 e 119 della Costituzione.

Accertato che la Regione Veneto non ha disatteso alcun vincolo di

destinazione imposto dalla legge statale alle somme di cui trattasi,

è fuor di luogo invocare sia l'art. 3 della Costituzione, avendo la

Regione operato nell'ambito delle competenze ad essa spettanti: il

riconoscimento stesso della competenza legislativa della Regione

comporta l'eventualità, legittima alla stregua del sistema

costituzionale, di una disciplina divergente da regione a regione,

nei limiti dell'art. 117 della Costituzione (v. sentenza n. 447 del

1988); sia l'art. 119 della Costituzione, disposizione che, secondo

la giurisprudenza costituzionale, vale a fondare piuttosto

l'autonomia delle regioni, nell'utilizzo delle risorse loro

assegnate, anziché i vincoli ad esse talora imposti.

7. - A prescindere, poi, dal problema interpretativo dell'art. 10

della legge n. 698 del 1975, occorre rilevare, quanto all'art. 30

della Costituzione, che trattasi di disposizione che, nello stabilire

che la legge assicura ai figli nati fuori del matrimonio ogni tutela

giuridica e sociale, indica una direttiva rivolta al legislatore

ordinario; direttiva che è destinata a trovare attuazione

nell'ambito dei programmi generali di assistenza posti in essere

dalla Regione.

Infine, circa la lamentata violazione dell'art. 81, quarto comma,

della Costituzione, è sufficiente rilevare che le norme denunciate

attengono a profili di organizzazione finanziario-contabile della

Regione, ma non possono di per sé considerarsi vere e proprie leggi

di spesa.