Sentenza n. 276/1991

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 6 della legge 9

gennaio 1991, n. 19 (Norme per lo sviluppo delle attività economiche

e della cooperazione internazionale della Regione Friuli-Venezia

Giulia, della Provincia di Belluno e delle aree limitrofe), promosso

con ricorso della Regione Toscana notificato il 19 febbraio 1991,

depositato in cancelleria il 28 febbraio successivo ed iscritto al n.

12 del registro ricorsi 1991;

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 7 maggio 1991 il Giudice relatore

Aldo Corasaniti;

Uditi l'avv. Alberto Predieri per la Regione Toscana e l'avv.

dello Stato Giorgio Zagari per il Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 19 febbraio 1991 la Regione Toscana

ha sollevato questione di legittimità costituzionale, in riferimento

agli artt. 3, 5, 97, 115, 120, 117, 118 della Costituzione, dell'art.

6 della l. 9 gennaio 1991, n. 19, recante "Norme per lo sviluppo

delle attività economiche e della cooperazione internazionale della

Regione Friuli-Venezia Giulia, della provincia di Belluno e delle

aree limitrofe".

La norma impugnata, che stabilisce che "il Governo è tenuto a

sentire la Regione Veneto e il Comune di Venezia prima di proporre

città italiane per le designazioni che avverranno nel decennio

1991-2000 quale sede o ufficio italiano di organismi di carattere

internazionale da istituire, o ai quali dare nuova sede, al fine di

privilegiare la candidatura di Venezia", ad avviso della ricorrente,

nel "privilegiare l'attività consultiva di una regione e una città

di una regione piuttosto che qualsiasi altra regione o città per un

periodo di tempo lunghissimo", viola i princìpi di eguaglianza,

essendo priva di giustificazione, e si pone altresì in contrasto con

"il princìpio del contraddittorio, che si inserisce nell'area della

garanzia costituzionale del buon andamento e dell'imparzialità

dell'amministrazione, posta dall'art. 97 della Costituzione".

La violazione di tali princìpi, secondo la Regione Toscana,

produce "una lesione della sfera di competenza regionale qual'è

garantita dal combinato disposto degli artt. 3, 5, 97, 115, 120, 117,

118 della Costituzione", anche nelle loro valenze "particolari, come,

ad esempio, quelle relative ad organizzazioni internazionali la cui

attività investe l'area delle funzioni regionali, beni culturali o

dell'ambiente o delle fiere", materie in cui "il ruolo delle

organizzazioni internazionali è assai importante e che la Regione

può promuovere o assecondare in relazione ad una localizzazione o

istituzione".

2. - Nel giudizio si è costituito il Presidente del Consiglio dei

Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato, che ha

concluso per l'inammissibilità, o quanto meno per l'infondatezza,

del ricorso.

Premesso che con la disposizione denunciata il legislatore ha dato

una indicazione sostanziale - "privilegiare la candidatura di

Venezia" -, fissando poi una regola procedimentale - sentire

preliminarmente, in proposito, la regione Veneto ed il comune di

Venezia -, l'Avvocatura rileva che la Regione si duole soltanto della

seconda, non potendo contestare la prima.

Ciò posto, eccepisce l'inammissibilità del ricorso, in quanto la

ricorrente non adduce alcuna invasione delle competenze regionali -

mirando addirittura ad ottenere il riconoscimento di una sua facoltà

di ingerirsi nell'ambito delle competenze statali -, come risulta

evidente dalla "diluizione" dei parametri costituzionali pertinenti

ad un giudizio sulla invasività di leggi statali (artt. 117, primo

comma, e 118, primo comma, Cost.) nella invocazione di altri

parametri costituzionali (artt. 3, 97 della Costituzione), e

dall'accenno generico all' "ambiente" ed alle "fiere".

Ad avviso del resistente, il ricorso è altresì infondato, in

quanto il Parlamento nazionale può ben prevedere l'obbligo giuridico

del Governo di acquisire un parere - nella specie, non vincolante -

di un comune, di una regione o di altro ente o organo, né, d'altra

parte, la ricorrente richiede l'estensione di tale obbligo a tutti i

comuni e le regioni d'Italia.

Osserva infine l'Avvocatura che nel nostro ordinamento i sub-procedimenti di consultazione, cui di norma è affidata la

realizzazione della cooperazione tra Stato e regioni e/o enti locali,

sono innumerevoli, e che peraltro le consultazioni possono avere

luogo anche in difetto di uno specifico obbligo giuridico.

3. - In prossimità dell'udienza, la Regione Toscana ha depositato

memoria insistendo per l'accoglimento della questione sollevata.

La ricorrente nega, anzitutto, di aver censurato, nell'art. 6

della legge n. 19 del 1991, la sola regola procedimentale - come

sostenuto dall'Avvocatura - e non anche la indicazione sostanziale di

Venezia quale candidatura da privilegiare.

Premesso poi che il princìpio di eguaglianza deve "estendersi

alle persone giuridiche, e dunque - tra di esse - alle regioni", la

ricorrente rileva come questa Corte abbia ritenuto ammissibile la

censura di violazione dell'art. 3 della Costituzione quando sia

proposta per addurre una lesione delle competenza regionali

costituzionalmente garantite, sottolineando il collegamento talora

istituito tra ragionevolezza e motivazione del trattamento

differenziato fra regioni, da una parte, e applicazione del

princìpio di eguaglianza, dall'altro.

L'istituzione di un irragionevole privilegio a favore di Venezia,

non sorretto da alcuna razionale giustificazione, realizza, con

l'invasione delle competenze della ricorrente, una violazione degli

artt. 3 e 97 della Costituzione. L'introduzione del princìpio della

consultazione della regione interessata sulle localizzazioni di

organizzazioni internazionali, infatti, ad avviso della Regione

Toscana deve essere esteso a tutte le regioni che si trovino nelle

stesse condizioni, instaurando un contraddittorio che consenta una

corretta comparazione e ponderazione degli interessi, in ossequio ai

princìpi posti dall'art. 97 della Costituzione.

È del pari illegittimo, prosegue la Regione, stabilire a priori

un regime di privilegio sostanziale che riguarda le scelte di merito

e di fondo per una città come Venezia, ed è altresì illegittimo

"il combinato disposto dei due regimi di privilegio e la loro

sommatoria, che viola l'art. 3 come l'art. 97, come gli artt. 5 e 128

della Costituzione, dai quali risulta un profilo delle Regioni come

organi costituzionali posti in posizione autonoma, uguale,

equiordinata, regolata da norme costituzionali (art. 115), leggi

generali e non da provvedimenti caso per caso, che debbono attenersi

ai princìpi basilari di eguaglianza di trattamento previsti

dall'art. 120 come obbligo a carico delle Regioni", cui fa riscontro

il diritto delle regioni ad essere trattate secondo gli stessi

princìpi di non discriminazione e di non frammentazione che esse

devono applicare, sicché un trattamento differenziato è legittimo

solo se previsto dalla Costituzione (art. 119, terzo comma) o se

risponde al princìpio di eguaglianza.

La ricorrente contesta poi l'inammissibilità, da parte della

Regione, di censure concernenti norme diverse dagli artt. 117 e 118

della Costituzione, richiamando la giurisprudenza di questa Corte e

sottolineando, in particolare, come il criterio della valutazione

della ragionevolezza della disposizione normativa censurata abbia

trovato più volte accoglimento. Precisa poi che la violazione del

princìpio di eguaglianza - ravvisabile già nella sola costituzione

di un indebito privilegio - si risolve in "lesione della competenza

regionale negli aspetti di relazioni internazionali nelle aree di

funzioni regionali" ad esempio promozione economica, beni culturali,

o dell'ambiente, fiere e mercati.

4. - Una specifica violazione degli artt. 117 e 118 della

Costituzione, prosegue la ricorrente, è data dalla mancata

distinzione, nella norma impugnata, tra organizzazioni

internazionali, menzionate genericamente senza riferimenti alle varie

tipologie, e, quindi, ricomprendendole tutte.

Esistono, infatti, tanto organizzazioni internazionali

intergovernative quanto non governative. Queste ultime sono considerate associazioni private, che non rilevano cioè dal punto di vista

dell'ordinamento internazionale, "contrassegnate dall'elemento di una

partecipazione aperta a cittadini di diverse nazionalità, e

dall'esistenza di uno scopo avente rilievo internazionale e non di

lucro", e sono caratterizzate, distinguendosi così dalle società

multinazionali e da altre associazioni private, da: "la composizione

internazionale e l'internazionalità del fine; il carattere privato

della loro costituzione; il carattere "benevolo" delle attività

svolte" (vengono citate, tra le altre, la Croce Rossa Internazionale,

il Comitato europeo di normalizzazione, CEN, il Comitato europeo di

normalizzazione elettrotecnica, CENELEC, lo IATA).

Orbene, ad avviso della Regione Toscana è illegittimo e

irrazionale non aver tenuto conto di tali organizzazioni, i cui

problemi ed i cui rapporti con le Regioni sono diversi. Le

organizzazioni non governative possono infatti prescegliere come

credono sede e localizzazioni; le Regioni, dal canto loro, possono

facilitare tali scelte con atti amministrativi, anche per quel che

riguarda l'acquisizione di immobili e il loro esercizio; fornendo a

talune di esse assistenza, contributi; raggiungendo intese per dette

localizzazioni, attesa la piena competenza di esse Regioni in

materia.

5. - La memoria della ricorrente si sofferma poi sulla attività

"internazionalmente rilevante" o di "mero rilievo internazionale"

delle regioni, legittima in quanto collegata allo svolgimento di

attività "connesse alle materie devolute" alle Regioni, come è

andata configurandosi, oltre che nella elaborazione della dottrina,

nella giurisprudenza di questa Corte.

In particolare, la ricorrente sottolinea il riconoscimento di una

competenza regionale costituzionalmente garantita che investe i

rapporti con "altri organismi", "legittimando l'attività regionale

di promozione o assecondamento degli stessi anche in relazione ad una

localizzazione o istituzione".

Tali attività di promozione non sono in alcun modo qualificabili

come attività internazionali in senso stretto, ma si sostanziano in

atti unilaterali posti in essere dalle Regioni nell'ambito delle

proprie capacità e delle proprie competenze amministrative.

Osserva infine la ricorrente che, posto che nell'esercizio di

proprie competenze la Regione può istituire rapporti di mero rilievo

internazionale, soprattutto con organizzazioni non governative, ma

non solo con esse, e considerato che lo Stato, con il denunciato art.

6 della legge n. 19 del 1991 si è autovincolato una volta per tutte

ad esprimere comunque una preferenza per la città di Venezia,

consultando in proposito tanto la Regione Veneto che il Comune di

Venezia, viene di conseguenza ad essere pregiudicata a priori la

sfera delle competenze regionali in tutte le materie che hanno

"profili di contatto con organismi internazionali e di possibile

localizzazione di sedi di tali organismi sul territorio regionale,

perché l'assenso del Governo al riguardo non potrà mai essere dato

se non previo esercizio" del procedimento consultivo previsto dalla

norma denunciata e dalla preferenza ingiustificata della candidatura

di Venezia. Considerato in diritto

1. - La norma impugnata in via principale dalla Regione Toscana è

contenuta nell'art. 6 della legge 9 gennaio 1991, n. 19 (Norme per lo

sviluppo delle attività economiche e della cooperazione

internazionale della Regione Friuli-Venezia Giulia, della Provincia

di Belluno e delle aree limitrofe). Essa stabilisce che "il Governo

è tenuto a sentire la Regione Veneto e il Comune di Venezia prima di

proporre città italiane per le designazioni che avverranno nel

decennio 1991-2000 quale sede o ufficio italiano di organismi di

carattere internazionale da istituire, o ai quali dare una sede, al

fine di privilegiare la candidatura di Venezia".

Le disposizioni della legge suindicate, fra le quali la norma

impugnata si inserisce, prevedono una serie di interventi

preordinati, come si desume dall'art. 1, primo comma, a "dotare la

Regione Friuli-Venezia Giulia, nell'ambito della speciale

collocazione geopolitica del suo territorio, quale regione

frontaliera della Comunità economica europea, degli strumenti che le

permettano di sviluppare la cooperazione economica e finanziaria con

l'Austria, i Paesi dell'Europa centrale e balcanica, nonché con

l'Unione sovietica": finalità, questa, che è espressamente

richiamata nel seguito della legge.

Sostiene la Regione ricorrente che la detta norma impugnata è

estranea al "corpo" della legge qual'è "sintetizzato" nel titolo, ed

è contraria a ogni principio di trasparenza, pubblicità, coerenza,

ragionevolezza ed eguaglianza, in quanto stabilisce, per un periodo

assai lungo - e quindi non in via transitoria per ragioni di urgenza

- la consultazione di una sola regione e un privilegio ingiustificato

a favore di una sola città per l'istituzione o la localizzazione

della sede di qualsiasi organismo internazionale in qualsiasi parte

del territorio italiano, con lesione della sfera di competenza

regionale garantita dal combinato disposto degli artt. 3, 5, 97, 115,

117, 118, 120, della Costituzione.

Tali precetti sono invocati dalla Regione ricorrente nelle loro

valenze generali e con particolare riguardo all'ipotesi che gli

organismi internazionali cui si riferisce la norma impugnata operino

nei settori dei beni culturali, dell'ambiente, delle "fiere", settori

devoluti alle funzioni regionali. Concorrerebbero e convergerebbero,

cioè, sempre secondo la Regione ricorrente, di fronte a una

manifesta violazione dei principi suindicati, esigenze di tutela

delle regioni in quanto enti a fini generali in posizione "autonoma

ed equiordinata", come tali disciplinabili, almeno di regola, con

"leggi generali", ed esigenze di tutela specifica delle competenze e

funzioni regionali.

2. - Va anzitutto esaminata l'eccezione di inammissibilità delle

censure della Regione Toscana, che l'intervenuto Presidente del

Consiglio dei ministri oppone sotto il profilo della non

configurabilità di un interesse regionale, rilevante e tutelabile in

questa sede, relativamente a leggi statali aventi per contenuto

scelte organizzative attinenti ai rapporti con l'estero. Secondo

l'interventore, le censure, per il modo stesso in cui sono

atteggiate, paleserebbero la pretestuosità della deduzione di

specifiche lesioni (fra l'altro del tutto eventuali) delle competenze

regionali e l'effettività della sola pretesa della regione - pretesa

non rilevante né tutelabile in questa sede - "di ingerirsi

nell'ambito di competenze totalmente statali, quali sono quelle che

attengono al comportamento dello Stato in consessi internazionali".

3. - L'eccezione non è fondata.

Quando la legge statale provvede in materia di competenza

ripartita o esclusiva della regione, non vi ha dubbio che questa, in

ragione della propria autonomia, abbia una pretesa rilevante, e

tutelabile mediante l'impugnazione davanti a questa Corte ai sensi

dell'art. 2, primo comma, legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1,

al rispetto di tale competenza, quale risulta dall'art. 117 della

Costituzione, da parte del legislatore statale.

In tale ipotesi l'autonomia della regione è garantita mediante

l'attribuzione ad essa di una istituzionale competenza legislativa

avente lo scopo di assicurare alla comunità regionale, in via di

regolamentazione ad opera del suo ente esponenziale - con valenza

territoriale e per date materie - un trattamento normativo adeguato

alle sue peculiarità, salvi i limiti derivanti da essenziali

interessi unitari dello Stato, e mediante il sindacato di questa

Corte sul rispetto di tale competenza da parte del legislatore

nazionale.

Ma anche quando, fuori della ipotesi dianzi cennata, la legge

statale provvede in qualsiasi materia (od organizza una qualsiasi

attività propria o regionale) assumendo come criterio il territorio

e introducendo una disciplina differenziata in riferimento a una

parte di esso, non può disconoscersi una pretesa, egualmente

rilevante ed egualmente tutelabile, della regione, il cui territorio

sia stato ricompreso o no nel trattamento differenziato, al controllo

che questo non sia manifestamente ingiustificato, cioè irragionevole

(art. 3 della Costituzione).

In tale seconda ipotesi l'autonomia della regione è garantita

mediante la verifica, da parte di questa Corte, che la legge statale

non sacrifichi un interesse esclusivo o specifico della comunità

regionale senza che ciò, nell' an e nel quomodo, sia riconducibile,

in termini di strumentale necessità, alla attuazione di un

preminente interesse generale dell'intera comunità nazionale, di cui

possa ritenersi partecipe la stessa comunità regionale.

In questo senso, e cioè nel senso che una simile regolamentazione

è censurabile se appaia non coerente o non indispensabile rispetto a

una scelta di fondo diretta all'attuazione di un interesse generale

come quello suindicato, trova giustificazione il richiamo fatto

talora da questa Corte all'osservanza del criterio di eguaglianza fra

le Regioni da parte del legislatore nazionale (sentenza n. 243 del

1974).

L'esigenza di tutela qui, va dunque al di là della salvaguardia

della competenza legislativa regionale stabilita per territorio e per

materie ai sensi dell'art. 117 della Costituzione, e si ricollega

alla natura della regione di ente politico esponenziale della

comunità regionale, il cui fondamento e la cui garanzia sostanziale

di fronte allo Stato e ai poteri del legislatore nazionale sta

piuttosto nell'art. 5 della Costituzione stessa.

Su tale base questa Corte ha ravvisato un potere della regione di

provvedere anche al di là sia dell'ambito del proprio territorio che

dell'ambito delle competenze di cui all'art. 117 della Costituzione,

almeno per quel che concerne la legislazione di spesa (cioè

l'impiego delle risorse finanziarie ad essa attribuite) e il ricorso

a tale legislazione in vista dell'attuazione di valori primari

dell'ordinamento (sent. n. 829 del 1988; e anche sent. n. 348 del

1990).

Ed è su tale base che la regione può far valere la sua pretesa

alla considerazione, da parte del legislatore nazionale che introduce

una disciplina territorialmente differenziata, dell'interesse proprio

(o degli interessi propri) della comunità regionale.

Quanto finora detto non cambia per le leggi con le quali lo Stato

preordini od organizzi attività proprie o regionali al fine

ulteriore di promuovere l'instaurazione o lo svolgimento o

l'esecuzione di rapporti con Stati stranieri o con Stati membri della

Comunità europea, o con organismi internazionali o con associazioni

internazionali, intergovernative o no.

Negare la configurabilità di un interesse rilevante della regione

a che sia controllata anche rispetto a leggi statali aventi tale

contenuto la ragionevolezza di un trattamento territorialmente

differenziato sarebbe frutto di una indebita estensione del

tradizionale principio della esclusività statale del "potere estero"

o almeno di una nozione o applicazione del principio stesso

eccessivamente rigorosa e smentita dallo stato attuale del nostro

ordinamento.

Tale principio ha infatti subito attenuazioni persino

relativamente all'attività diretta degli enti locali territoriali in

campo estero, come si desume dalla stessa legge n. 19 del 1991 qui

esaminata, il cui art. 1, primo comma, come dianzi è stato rilevato,

qualifica gli interventi da essa previsti come strumenti che

consentano in prospettiva alla Regione Friuli-Venezia Giulia, sia

pure in quanto considerata regione frontaliera della Comunità

economica-europea, di sviluppare la cooperazione economica e

finanziaria con l'Austria, i Paesi dell'Europa centrale e balcanica,

e l'Unione Sovietica.

Del resto, sempre per quanto concerne l'attività diretta delle

regioni in campo estero, non mancano recenti aperture. L'art. 4,

secondo comma, del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, prevede infatti lo

svolgimento all'estero, da parte della regione, di attività

promozionali. Questa stessa Corte poi, con la sentenza n. 179 del

1987, ha ammesso lo svolgimento all'estero, da parte della regione,

di attività di mero rilievo internazionale. E ciò anche se la legge

nel primo caso e questa Corte nel secondo hanno ritenuto che siffatte

attività dirette devono collegarsi all'ambito di competenza

territoriale e per materie delle regioni stesse.

Relativamente all' interesse delle regioni rispetto alla

legislazione statale avente il contenuto suindicato (preordinazione

od organizzazione e regolazione di attività statali o regionali al

fine ulteriore di promuovere l'instaurazione, o lo svolgimento, o

l'esecuzione di rapporti con Stati esteri, con Stati membri della

Comunità europea, o con organismi internazionali o con associazioni

internazionali, intergovernative o no) va poi tenuto conto

dell'esistenza di un indirizzo legislativo nel senso di riconoscere

la rilevanza di tale interesse, al punto da prevedere la

partecipazione della regione a procedimenti preparatori delle stesse

determinazioni statali.

Per quanto concerne il campo internazionale l'indirizzo si è

venuto chiaramente manifestando, sia pure in particolare collegamento

con lo sviluppo della cooperazione, evidentemente ritenendosi che

questa, in quanto riguarda ambiti sostanziali, strumenti, attività

di comune interesse che toccano da vicino le rispettive popolazioni e

i valori umani che stanno a fondamento della loro aggregazione,

implica naturalmente (e può essere più efficacemente perseguita

mediante) il coinvolgimento degli enti locali territoriali nelle

dette determinazioni statali.

Significativa al riguardo è la legge 26 febbraio 1987, n. 49, in

tema di cooperazione con i Paesi in via di sviluppo, che prevede,

all'art. 2 (quinto comma in relazione al quarto), il potere delle

regioni e delle province autonome (oltre che degli stessi enti locali

minori) di avanzare proposte relative alla utilizzazione delle loro

strutture per lo svolgimento di talune attività rientranti

nell'oggetto della legge e, all'art. 8, primo comma, lett. d, la

partecipazione di tre rappresentanti regionali al Comitato consultivo

istituito presso il Ministero degli affari esteri.

Per quanto concerne il campo comunitario, la rilevanza delle

regioni e degli enti locali territoriali, manifestamente crescente

nell'ordinamento comunitario, si riflette nel nostro ordinamento

interno proprio nella direzione suindicata.

Significativa al riguardo è la legge 16 aprile 1987, n. 183, in

materia di coordinamento delle politiche comunitarie, che, d'altronde

in coerenza con la legittimazione delle regioni all'attuazione delle

normative comunitarie, prevede, all'art. 9, il potere delle regioni

stesse di formulare al Governo osservazioni sui progetti delle dette

normative.

Le leggi per ultime considerate (n. 49 del 1987 e n. 183 del 1987)

danno peso all'interesse delle singole regioni pur non introducendo

una disciplina territorialmente differenziata. A maggior ragione deve

riconoscersi l'interesse regionale alla verifica della ragionevolezza

della disciplina territorialmente differenziata introdotta con la

norma impugnata, non opponendovisi il suo contenuto e quello della

legge in cui essa è inserita come già indicati.

4. - La censura è fondata.

La legge, nel titolo e nell'art. 1, enuncia chiaramente le proprie

finalità, che sono specificamente richiamate nella quasi totalità

delle sue disposizioni. Ma la norma impugnata, sia per il suo oggetto

- consultazione della Regione Veneto e del Comune di Venezia e

dichiarato scopo di privilegiare tale città come sede di organismi

internazionali - che per la sua formulazione testuale - che non

contiene lo specifico richiamo alle finalità della legge come sopra

indicate - non può ritenersi collegata con esse, sicché si risolve

nell'attribuzione alla Regione Veneto e al Comune di Venezia di un

ingiustificato potere di veto, e alla città di Venezia di un

ingiustificato privilegio, rispetto alla scelta di altre città come

sede di organismi internazionali o di loro uffici.

L'ingiustificatezza e l'irragionevolezza di una soluzione

normativa, non coerente e comunque non necessaria rispetto alla

stessa scelta di fondo della legge, appaiono tanto più gravi in

quanto il potere di veto e il privilegio con essa sanciti da un lato

sono destinati a durare per lungo tempo, e dall'altro sono operanti -

né dal testo o aliunde è dato trarre motivo per ritenere il

contrario - non già relativamente al solo territorio considerato nel

titolo e nell'art. 2 della legge (cioè relativamente a sedi o uffici

degli organismi ivi indicati astrattamente istituibili nell'ambito di

esso), ma relativamente all'intero residuo territorio dello Stato e

quindi di tutte le altre regioni (cioè relativamente a sedi o uffici

degli organismi ivi indicati astrattamente istituibili nell'intero

residuo territorio dello Stato e quindi di tutte le altre regioni).

La norma impugnata va dunque dichiarata costituzionalmente

illegittima ai sensi degli artt. 3 e 5 della Costituzione, restando

assorbiti gli altri profili di illegittimità dedotti.