Sentenza n. 273/1997

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 22 del regio

decreto 30 aprile 1924, n. 965 (Ordinamento interno delle giunte e

dei regi istituti di istruzione media), dell'art. 54 della legge 11

luglio 1980, n. 312 (Nuovo assetto retributivo-funzionale del

personale civile e militare dello Stato) e della legge 14 agosto

1971, n. 821 (Norme per il conferimento degli incarichi di presidenza

nelle scuole e negli istituti di istruzione dell'ordine secondario),

promosso con ordinanza emessa il 20 aprile 1995 (pervenuta il 17

settembre 1996) dal tribunale amministrativo regionale del Lazio sul

ricorso proposto da Raffaella Tartaglia ed altri contro il Ministero

della pubblica istruzione ed altro, iscritta al n. 1148 del registro

ordinanze 1996 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 43, prima serie speciale, dell'anno 1996;

Visto l'atto di costituzione di Raffaella Tartaglia ed altri

nonché l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nell'udienza pubblica dell'11 marzo 1997 il giudice relatore

Cesare Mirabelli;

Udito l'avvocato dello Stato Giuseppe Orazio Russo per il

Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ordinanza emessa il 20 aprile 1995 (pervenuta il 17

settembre 1996) nel corso di un giudizio promosso da alcuni docenti

di ruolo che chiedevano, quali presidi incaricati, il riconoscimento

del diritto al trattamento economico dei presidi di ruolo, il

tribunale amministrativo regionale del Lazio ha sollevato, in

riferimento agli artt. 3, 36 e 97 della Costituzione, questione di

legittimità costituzionale dell'art. 22 del r.d. 30 aprile 1924, n.

965 (Ordinamento interno delle giunte e dei regi istituti di

istruzione media), dell'art. 54 della legge 11 luglio 1980, n. 312

(Nuovo assetto retributivo-funzionale del personale civile e militare

dello Stato) e della legge 14 agosto 1971, n. 821 (Norme per il

conferimento degli incarichi di presidenza nelle scuole e negli

istituti di istruzione dell'ordine secondario), nella parte in cui,

prevedendo il conferimento di incarichi di presidenza al personale

docente di ruolo, non stabiliscono la corresponsione del trattamento

economico dei presidi di ruolo.

Il giudice rimettente ricorda di avere già sollevato, con

ordinanza emessa l'8 giugno 1992, la medesima questione di

legittimità costituzionale, in ordine alla quale la Corte

costituzionale aveva disposto, con ordinanza n. 453 del 1993, la

restituzione degli atti allo stesso giudice perché esaminasse

nuovamente la rilevanza della questione tenendo conto che

successivamente all'ordinanza di rimessione era stato emanato, in

attuazione dell'art. 2 della legge di delega legislativa 23 ottobre

1992, n. 421, il d.lgs. 3 febbraio 1993, n. 29, il cui art. 57,

integrato dal d.lgs. 19 luglio 1993, n. 247, regola l'attribuzione

temporanea di mansioni superiori nel pubblico impiego, includendo gli

incarichi di presidenza di istituto secondario.

Il tribunale amministrativo regionale del Lazio ritiene che la

disciplina legislativa sopravvenuta abbia carattere innovativo e, non

essendone prevista la retroattività, non si applichi al caso

sottoposto al suo giudizio. Pertanto, richiamando la precedente

ordinanza di rimessione, prospetta nuovamente il medesimo dubbio di

legittimità costituzionale, la cui soluzione influirebbe ancora

sulla definizione del giudizio in corso.

2. - Alcuni ricorrenti nel giudizio principale hanno depositato,

tempestivamente, atto di costituzione, per chiedere che sia accolta

la questione di legittimità costituzionale.

3. - Il Presidente del Consiglio dei Ministri, intervenuto in

giudizio, ha chiesto che la questione sia dichiarata inammissibile o

non fondata, richiamando gli argomenti già esposti nel precedente

atto di intervento.

L'Avvocatura ricorda che quando in un istituto medio manchi o non

sia in servizio, anche temporaneamente, il preside, uno dei

professori di ruolo dell'istituto può essere nominato dal Ministro,

su proposta del provveditore, preside supplente (art. 22 del regio

decreto n. 965 del 1924). La nomina è stata, poi, affidata al

provveditore ed è stata eliminata ogni discrezionalità

dell'amministrazione, stabilendosi, per il conferimento degli

incarichi di presidenza, la formazione di apposite graduatorie

provinciali (legge n. 821 del 1971). Al personale docente incaricato

della presidenza è stata attribuita, in aggiunta allo stipendio in

godimento, la medesima indennità di funzione spettante ai presidi

(art. 54 della legge n. 312 del 1980).

Questa disciplina non violerebbe il principio di eguaglianza

giacché il trattamento economico dei presidi titolari non potrebbe

essere corrisposto ai presidi incaricati, essendo connesso a funzioni

attribuite a seguito di pubblico concorso. Non sarebbe neppure leso

il principio di equa retribuzione (art. 36 della Costituzione),

essendo stata prevista per i presidi incaricati una indennità

aggiuntiva in ragione dell'esercizio delle mansioni superiori; né

sarebbe, infine, ipotizzabile alcuna lesione del principio di

imparzialità dell'amministrazione (art. 97 della Costituzione).

4. - In una memoria depositata in prossimità dell'udienza,

l'Avvocatura ha ribadito che il preside incaricato mantiene lo stato

giuridico ed economico del docente di ruolo ed il relativo

trattamento stipendiale, con l'aggiunta dell'indennità per la

funzione direttiva, analogamente a quanto avviene per il personale

direttivo di ruolo. Sarebbe in tal modo garantito un compenso per le

mansioni effettivamente svolte e non sarebbe violato il principio di

eguaglianza, perché la medesima indennità direttiva è corrisposta

sia al personale incaricato della presidenza sia a chi riveste la

qualifica direttiva di ruolo.

5. - La parte privata ha depositato, oltre il termine stabilito

dall'art. 10 della norme integrative per i giudizi davanti alla Corte

costituzionale, una memoria, sottolineando in particolare che

sarebbero violati il principio di ragionevolezza e la

proporzionalità della retribuzione alla quantità e qualità del

lavoro prestato, essendo le funzioni di preside incaricato conferite

su un posto della pianta organica, mediante una procedura selettiva,

ma con retribuzione ridotta. Considerato in diritto

1. - Il tribunale amministrativo regionale del Lazio -

effettuando, a seguito della restituzione degli atti disposta da

questa Corte in ordine alla medesima questione in precedenza proposta

nello stesso giudizio, la richiesta valutazione sul permanere della

rilevanza del dubbio di legittimità costituzionale nonostante le

sopravvenute innovazioni legislative - ha sollevato, in continuità

con la precedente ordinanza di rimessione e ad integrazione della

stessa, questione di legittimità costituzionale delle disposizioni

che, prevedendo il conferimento ai professori di ruolo, nelle scuole

medie e nelle scuole secondarie superiori, di incarichi annuali di

presidenza, non attribuiscono ad essi il trattamento economico dei

presidi di ruolo (art. 22 del r.d. 30 aprile 1924, n. 965, art. 54

della legge 11 luglio 1980, n. 312 e legge 14 agosto 1971, n. 821).

Ad avviso del giudice rimettente, la preposizione a mansioni

superiori senza l'attribuzione della correlativa retribuzione sarebbe

in contrasto con gli artt. 3, 36 e 97 della Costituzione. Difatti,

per un verso, il trattamento economico dei professori incaricati

della presidenza non corrisponderebbe alla quantità e qualità del

lavoro da essi effettivamente prestato, da considerare pari a quello

del preside di ruolo sostituito; per altro verso, il diverso

ammontare della retribuzione per l'esercizio di analoghe funzioni

contrasterebbe con i principi di eguaglianza e di buon andamento ed

imparzialità dell'amministrazione.

2. - Preliminarmente va osservato che il giudice rimettente ha

integrato le motivazioni della precedente ordinanza di rimessione,

argomentando plausibilmente sulla persistente necessità di fare

applicazione nel giudizio principale delle disposizioni già

denunciate, sicché la questione di legittimità costituzionale è,

sotto il profilo della rilevanza, ammissibile.

3. - La questione, tuttavia, non è ammissibile con riferimento

all'art. 22 del r.d. 30 aprile 1924, n. 965. Tale disposizione è

difatti inserita in un atto, l'ordinamento interno delle giunte e dei

regi istituti di istruzione media, che nelle sue stesse premesse si

qualifica come regolamento. Per tale sua natura, è una norma non

suscettibile di essere oggetto del giudizio incidentale di

legittimità costituzionale (da ultimo, ordinanza n. 208 del 1997).

4. - Con riferimento alle altre disposizioni denunciate, che hanno

natura legislativa, la questione non è fondata.

L'ordinamento scolastico provvede a che sia sempre assicurata,

negli istituti di istruzione secondaria, la funzione direttiva,

distinta da quella docente, anche in assenza o mancanza del preside.

Tale funzione è esercitata da un docente dello stesso istituto, in

caso di assenza o impedimento del titolare (art. 3, ultimo comma, del

d.P.R. 31 maggio 1974, n. 417; art. 396, ultimo comma, del d.lgs. 16

aprile 1994, n. 297). Lo stesso ordinamento prevede, quando manchi il

preside di ruolo, incarichi annuali di presidenza, da attribuire in

base ad apposite graduatorie provinciali tra i professori di ruolo

che ne facciano domanda (legge 14 agosto 1971, n. 821).

La disciplina dell'assetto retributivo-funzionale del personale

della scuola stabilisce, infine, che al personale direttivo sia

corrisposta una specifica indennità, intesa a compensare le

attività connesse all'esercizio delle funzioni direttive. La

medesima indennità è attribuita, in aggiunta allo stipendio, anche

a chi sostituisce il capo d'istituto ed al personale direttivo

incaricato, in relazione all'effettivo esercizio della direzione

dell'istituto scolastico (art. 54 della legge 11 luglio 1980, n.

312).

5. - Questo sistema tende a garantire il regolare funzionamento

delle istituzioni scolastiche, assicurando che ciascun istituto possa

essere diretto anche in assenza del preside titolare o in attesa

della copertura del relativo posto di ruolo, mediante il temporaneo

conferimento ad un docente della direzione dell'istituto, considerata

come funzione necessaria.

Nell'ordinamento scolastico la funzione direttiva è attribuita al

personale appartenente ad uno specifico ruolo, al quale si accede

mediante un concorso che verifica, selettivamente, la qualificazione

professionale di chi vi aspira. Tale diversa e maggiore

qualificazione non è necessariamente connessa all'esercizio,

eccezionale e temporaneo, di funzioni direttive da parte del

personale docente, che appartiene ad un ruolo diverso. Pur se, in tal

caso, acquista rilievo lo svolgimento della funzione direttiva, ciò

non significa che non possa essere considerata diversa la qualità

del lavoro prestato, in ragione del diverso livello di qualificazione

di chi vi è temporaneamente addetto. Sicché non è irragionevole

né discriminatoria, per i presidi incaricati, una differenza

retributiva che tenga conto di un diverso livello di qualificazione

professionale, accertata, solo per i presidi di ruolo, a seguito di

apposito concorso: la differenza retributiva, oggettivamente ancorata

ad una diversa qualità di lavoro con la quale la medesima funzione

è espletata, non contrasta con la proporzionalità della

retribuzione (art. 36 della Costituzione). Questo principio, difatti,

richiede che si tenga conto, ai fini della retribuzione, delle

funzioni espletate e che il temporaneo svolgimento delle mansioni

superiori sia sempre aggiuntivamente compensato rispetto alla

retribuzione della qualifica di appartenenza (sentenze n. 101 del

1995, n. 296 del 1990 e n. 57 del 1989), ma non impone la piena

corrispondenza al complessivo trattamento economico di chi sia

titolare di quelle funzioni appartenendo ad un ruolo diverso ed

essendo stata oggettivamente accertata con apposita selezione

concorsuale la maggiore qualificazione professionale, significativa

di una più elevata qualità del lavoro prestato.

A questa finalità ha inteso provvedere la legge n. 312 del 1980,

disponendo la corresponsione di una apposita indennità in ragione

dell'effettivo esercizio della direzione di un istituto scolastico,

indennità la cui adeguatezza quantitativa non è oggetto del

presente giudizio.

La diversità di stipendio, che permane, tra preside di ruolo e

docente con incarico di presidenza, resta collegata allo specifico

ruolo di appartenenza ed allo stato giuridico delle due diverse

figure; non è, pertanto, in contrasto con il principio di

eguaglianza.

Il dubbio di legittimità costituzionale è privo di fondamento

anche con riferimento ai principi di imparzialità e di buon

andamento dell'amministrazione (art. 97 della Costituzione), che non

possono essere richiamati per conseguire miglioramenti retributivi

(sentenze n. 15 del 1995 e n. 146 del 1994; ordinanza n. 92 del

1993).