Sentenza n. 271/1996

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 1, terzo

comma, 11, 12, commi da 1 a 9, e 17 della legge della Regione

Siciliana, approvata il 9 novembre 1995 recante "Norme per

l'inserimento lavorativo dei soggetti partecipanti ai progetti di

utilità collettiva di cui all'art. 23 della legge 11 marzo 1988, n.

67 ed interventi per l'attuazione di politiche attive del lavoro",

promosso con ricorso del Commissario dello Stato per la Regione

Siciliana, notificato il 18 novembre 1995, depositato in cancelleria

il 27 successivo ed iscritto al n. 53 del registro ricorsi 1995;

Visto l'atto di costituzione della Regione Siciliana;

Udito nell'udienza pubblica del 28 maggio 1996 il giudice relatore

Carlo Mezzanotte;

Uditi l'Avvocato dello Stato Giuseppe O. Russo per il ricorrente, e

gli avvocati Giovanni Pitruzzella e Giovanni Lo Bue per la Regione

Siciliana.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 18 novembre 1995, il Commissario

dello Stato per la Regione Siciliana ha impugnato gli artt. 1, terzo

comma, 11, 12, commi da 1 a 9, e 17 della legge della Regione

Siciliana, approvata il 9 novembre 1995 (Norme per l'inserimento

lavorativo dei soggetti partecipanti ai progetti di utilità

collettiva, di cui all'art. 23 della legge 11 maggio 1988, n. 67, ed

interventi per l'attuazione di politiche attive del lavoro), in

riferimento agli articoli 3, 11 e 97 della Costituzione e all'art.

17, lettera f), dello statuto speciale, per violazione dei principi e

degli interessi generali cui si informa la legislazione dello Stato.

Il Commissario dello Stato riferisce che - a seguito della legge

finanziaria n. 67 del 1988, la quale, all'art. 23, autorizzava la

realizzazione di progetti di utilità collettiva per alleviare i

problemi della disoccupazione giovanile - la Regione Siciliana

approvava, prima, la legge regionale n. 36 del 1990, poi la legge

regionale n. 27 del 1991, poi ancora, a seguito dell'ulteriore

intervento statale a sostegno dell'occupazione, operato con il

decreto-legge n. 148 del 1993, convertito nella legge n. 236 dello

stesso anno, la legge regionale n. 25 del 1993. Con questo complesso

di interventi si disponeva, tra l'altro, il finanziamento di

ulteriori progetti, ad integrazione e completamento di quelli

realizzati in attuazione dell'art. 23 della legge n. 67 del 1988,

nonché la possibilità di avviarne di nuovi, prevedendo sia

l'utilizzazione dei lavoratori già impiegati nei progetti di

utilità collettiva (cosiddetti articolisti e coordinatori), sia

misure per favorirne il definitivo inserimento nel mondo del lavoro.

La legge impugnata sarebbe diretta, secondo il Commissario dello

Stato, ancora una volta ad agevolare la ricerca di stabilità

occupazionale dei circa trentamila soggetti, destinatari, nel tempo,

degli incentivi della ricordata legislazione regionale; sarebbero

stati, però, arbitrariamente esclusi dai benefici (art. 1, terzo

comma), con violazione degli artt. 3 e 97 della Costituzione, circa

duemila coordinatori a tempo pieno, che avevano sempre fruito delle

provvidenze previste dalla legislazione regionale ed acquisito

competenza ed esperienza.

Il Commissario dello Stato dubita poi della legittimità

costituzionale degli artt. 11 e 12, commi da 1 a 9, della legge della

Regione Siciliana, nella parte in cui devolverebbero oltre due terzi

delle risorse previste dalla legge al finanziamento di progetti di

utilità collettiva ormai estranei alla legislazione nazionale, ai

cui principi la Regione dovrebbe uniformarsi, essendo titolare in

materia di legislazione sociale di una potestà legislativa

concorrente, ai sensi dell'art. 17, lettera f), dello statuto

speciale. Anzi, ad avviso del Commissario, poiché la disciplina

dell'occupazione, che questa Corte ha riconosciuto essere di

interesse nazionale, spetterebbe al legislatore statale al fine di

realizzare una politica uniforme di tutela del diritto al lavoro,

alla Regione Siciliana residuerebbe una competenza meramente

attuativa, che non le consentirebbe di porre norme contrastanti con

la disciplina statale.

A questo proposito, il ricorrente rileva che gli artt. 14 e 15 del

decreto-legge n. 299 del 1994 (Disposizioni urgenti in materia di

occupazione e di fiscalizzazione degli oneri sociali), convertito

nella legge n. 451 dello stesso anno, prevederebbero la sostituzione

dei progetti di utilità collettiva con i lavori socialmente utili,

quali nuove forme temporanee di impiego dei giovani disoccupati. Si

tratterebbe di attività rivolte a settori innovativi, per il

raggiungimento di obiettivi di carattere straordinario delle

pubbliche amministrazioni, di durata limitata nel tempo, alle dirette

dipendenze delle stesse amministrazioni, ma che non comportano la

costituzione di un rapporto di lavoro.

L'art. 11 della legge della Regione Siciliana riguarderebbe,

invece, settori, per lo più, non innovativi, né connessi ad

obiettivi di carattere straordinario della pubblica amministrazione;

l'art. 12 ometterebbe, poi, di escludere, tra i soggetti proponenti,

gli enti con personale eccedente rispetto ai programmi dei lavori

socialmente utili come fa, invece, la legge statale e le fondazioni

culturali e scientifiche alle quali la Regione corrisponde un

contributo annuo, che verrebbero a beneficiare cumulativamente di

più provvidenze, in contrasto con l'art. 97 della Costituzione.

Ne deriverebbe la violazione della legislazione statale,

dell'interesse nazionale al buon esito della riforma del pubblico

impiego e dell'art. 3 della Costituzione, per l'arbitrario

privilegio concesso ad alcuni soggetti, in presenza di un

elevatissimo numero di cittadini privi di lavoro nella Regione.

Il Commissario dello Stato si duole, infine, dell'art. 17 della

legge regionale, che prevede l'entrata in vigore della stessa legge

il giorno successivo alla sua pubblicazione; sarebbe, infatti,

violato l'art. 11 della Costituzione, poiché alcune delle norme

della legge impugnata, che prevedono contributi ed agevolazioni varie

alle imprese (artt. 3, 4, 5, 7, 8 e 10), potrebbero entrare in vigore

solo a seguito del compimento dell'avviata procedura di concessione

dell'apposito benestare della Unione europea agli "aiuti di Stato",

ai sensi dell'art. 93, secondo comma, del trattato istitutivo.

2. - Nel giudizio dinanzi alla Corte costituzionale si è

costituita la Regione Siciliana, chiedendo che le questioni proposte

siano dichiarate inammissibili e comunque infondate.

La difesa della Regione sottolinea innanzitutto come la

legislazione regionale in materia di occupazione giovanile avrebbe

sempre seguito l'indirizzo di affiancare l'intervento statale,

valorizzandolo, ma, al contempo, mantenendo una propria specificità;

così, la legge impugnata non conterrebbe soltanto le norme degli

artt. 11 e 12 sui progetti di utilità collettiva, ma si

caratterizzerebbe per una serie articolata di misure di vario genere,

che non avrebbero potuto, in ogni caso, ignorare il patrimonio di

professionalità maturato in otto anni di interventi legislativi.

D'altra parte, le amministrazioni previste dall'art. 12 della legge

regionale sarebbero perfettamente libere di scegliere se realizzare o

meno interventi nelle aree previste dall'art. 11, nelle quali ben

potrebbe porsi, contrariamente a quanto sostenuto dal Commissario

dello Stato, l'esigenza di realizzare obiettivi straordinari.

La difesa della Regione sostiene, poi, che i principii

fondamentali, che limitano la potestà legislativa concorrente, non

andrebbero confusi con specifiche disposizioni di legge statale,

consistendo essi, piuttosto, nei criteri ispiratori di carattere

generale della disciplina nazionale, che non potrebbero costringere

le Regioni ad una attività di mera esecuzione. Né i principii

fondamentali, ad avviso della difesa della Regione, possono ricavarsi

da una disciplina statale d'urgenza (contenuta in decreti-legge,

anche se convertiti), che sarebbe stata, per di più, abrogata da una

successiva normativa, sempre in via d'urgenza. L'art. 1 del d.-l. 4

dicembre 1995, n. 515 (Disposizioni in materia di lavori socialmente

utili, di collocamento, di previdenza e di interventi a sostegno del

reddito e di promozione dell'occupazione), avrebbe infatti abrogato

parte dell'art. 14 del decreto-legge n. 299 del 1994, convertito

nella legge n. 451 dello stesso anno, di modo che il ricorso del

Commissario dello Stato sarebbe, sotto questo profilo, oltre che

infondato, anche inammissibile.

Per ciò che riguarda il rilievo mosso dal Commissario dello Stato

nei confronti dell'art. 1, terzo comma, della legge regionale, la

difesa della Regione Siciliana osserva che l'esclusione dai benefici

dei coordinatori con contratto di lavoro a tempo pieno rientrerebbe

nella discrezionalità del legislatore e sarebbe fondata sulla

"diversa posizione occupata dai soggetti considerati".

In relazione all'impugnazione dell'art. 17 della legge, la difesa

regionale sostiene, infine, che la clausola di immediata entrata in

vigore configurerebbe una semplice formula di stile, riprodotta in

tutti i provvedimenti legislativi e che la normativa comunitaria

sarebbe stata pienamente rispettata.

3. - In prossimità dell'udienza, la Regione Siciliana ha

depositato documenti comprovanti l'avvenuta comunica-zione della

legge alla Unione Europea. Considerato in diritto

1. - Il ricorso di legittimità costituzionale proposto dal

Commissario dello Stato in data 18 novembre 1995 riguarda numerose

disposizioni della legge della Regione Siciliana approvata

dall'Assemblea regionale il 9 novembre 1995 (Norme per l'inserimento

lavorativo dei soggetti partecipanti ai progetti di utilità

collettiva, di cui all'art. 23 della legge 11 marzo 1988, n. 67, ed

interventi per l'attuazione di politiche attive del lavoro).

Sono in particolare impugnati, in riferimento agli artt. 3, 11 e 97

della Costituzione, nonché all'art. 17, lettera f), dello statuto

speciale, gli artt. 1, terzo comma, 11, 12, commi da 1 a 9, e 17

della legge regionale.

Le censure, nell'ordine risultante dal ricorso, possono essere

così sinteticamente riassunte:

a) l'art. 1, terzo comma, viene censurato per la troppo

restrittiva individuazione dei coordinatori che, in applicazione di

precedenti leggi statali o regionali, abbiano partecipato alla

realizzazione dei progetti di utilità collettiva: sarebbe stato

escluso da ogni provvidenza, con violazione degli artt. 3 e 97

Costituzione, un rilevante numero di coordinatori già inseriti nel

mondo del lavoro ed ora arbitrariamente estromessi;

b) gli artt. 11 e 12, commi da 1 a 9, sono censurati per una

ragione opposta: i progetti di utilità collettiva rappresenterebbero

una forma di sostegno dell'occupazione superata nella legislazione

statale. Alle Regioni, anche a quelle ad autonomia speciale, dotate

in materia, secondo l'assunto del Commissario, di una semplice

competenza attuativa, sarebbe imposto di sostenere solo lavori

socialmente utili, in settori innovativi, per il raggiungimento di

obbiettivi straordinari delle pubbliche amministrazioni:

caratteristiche, queste, delle quali sarebbero, tra l'altro, prive

alcune delle attività finanziate dalla impugnata legge della Regione

Siciliana, che risulterebbe illegittima anche sotto altri più

specifici profili;

c) illegittimo, per contrasto con l'art. 11 della Costituzione,

sarebbe, infine, l'art. 17 della legge regionale, il quale prevede

che la legge stessa entrerà in vigore il giorno successivo a quello

della sua pubblicazione: poiché alcune delle disposizioni della

legge prevedono la concessione di contributi e agevolazioni varie

(artt. 3, 4, 5, 7, 8 e 10), che si configurano come aiuti di Stato,

avrebbe dovuto essere inserita nella legge, ad avviso del ricorrente,

una clausola di differimento dell'entrata in vigore all'esito della

procedura di verifica comunitaria, secondo quanto previsto dall'art.

93 del trattato istitutivo della Comunità europea.

L'ordine dell'esame delle censure deve essere invertito: la

trattazione della questione sub c), che investe la clausola di

entrata in vigore della legge, deve essere anteposta, per la sua

evidente pregiudizialità; la censura sub a) è poi logicamente

incompatibile con i motivi di ricorso qui riassunti sub b): con la

prima si denuncia, infatti, il mancato inserimento di un rilevante

numero di coordinatori fra i beneficiari delle misure di sostegno ai

progetti di utilità collettiva, mentre con i secondi si pretende che

tali misure di sostegno siano dichiarate illegittime. Il ricorso del

Commissario dello Stato deve essere pertanto interpretato nel senso

che la richiesta declaratoria di illegittimità delle provvidenze a

favore dei progetti di utilità collettiva costituisca la tesi

principale, e che la estromissione di alcuni coordinatori dalla sfera

dei beneficiari sia stata denunciata solo in via gradata, per

l'ipotesi di mancato accoglimento della tesi che precede nell'ordine

di priorità logiche.

2. - Il Commissario dello Stato ritiene dunque illegittimo l'art.

17 della legge regionale, per aver esso disposto l'entrata in vigore

della legge stessa il giorno successivo a quello della sua

pubblicazione anche in relazione alle disposizioni contenute negli

artt. 2, 4, 7 e 10 concernenti, rispettivamente, "promozione sostegno

e diffusione di nuove attività imprenditoriali", "incentivazione e

sostegno a tutte le forme di lavoro autonomo e alle attività

comportanti l'esercizio di arti e professioni - autoimpiego",

"promozione e sostegno di nuove attività imprenditoriali nel

comparto agricolo", "contratto a tempo indeterminato - premio di

assunzione", che prevedono, quale forma generale di intervento,

ausili finanziari (artt. 3, 5 e 8).

In presenza di disposizioni aventi simili contenuti, che ricadono

nella sfera di applicazione dell'art. 92 del trattato istitutivo

della CE (Aiuti concessi dagli Stati), la Regione, per non incorrere

in violazione delle prescrizioni procedimentali di cui all'art. 93

dello stesso trattato, avrebbe dovuto inserire, ad avviso del

Commissario, una clausola di differimento dell'entrata in vigore

della legge all'esito eventualmente favorevole della procedura

comunitaria di controllo.

La questione non è fondata nei sensi di cui in prosieguo si dirà.

Il paragrafo 3 dell'art. 93 del trattato CE, reso esecutivo con

legge 14 ottobre 1957, n. 1203, impone agli Stati membri il duplice

obbligo di comunicare alla Commissione i progetti diretti a istituire

o modificare aiuti, e di non dare esecuzione alle misure progettate

prima che la procedura comunitaria abbia condotto ad una decisione

finale.

Al primo dei due obblighi - ai quali sono vincolate anche le

Regioni ad autonomia ordinaria o speciale, nonché le Province

autonome - la Regione Siciliana risulta avere, nella specie,

adempiuto.

I competenti uffici della Presidenza della Regione hanno provveduto

ad inoltrare, con nota del 18 luglio 1995, l'originario disegno di

legge, con nota del 20 settembre il disegno di legge nel testo

approvato dalle commissioni legislative, con nota del 12 ottobre 1995

le schede descrittive delle misure di aiuto previste, con nota del 13

novembre 1995 il disegno di legge finalmente approvato dall'Assemblea

regionale siciliana il 9 novembre 1995.

Per quanto concerne il secondo obbligo, di non dare applicazione

alle misure progettate fino all'esito favorevole del controllo

comunitario, è da escludersi che esso possa considerarsi adempiuto

sul mero rilievo che l'art. 93 del trattato vincola anche le

pubbliche amministrazioni regionali e che pertanto queste,

presumibilmente, si asterranno dal dare esecuzione a quelle parti

della legge concernenti aiuti di Stato. In una materia in cui è

coinvolta la responsabilità dello Stato nei confronti dell'Unione

europea, autonome determinazioni dell'apparato esecutivo della

Regione potrebbero rivelarsi insufficienti ad assicurare

l'effettività dell'obbligo comunitario ed a scongiurare il pericolo

di inadempienze. La garanzia della non applicazione della legge nelle

more del controllo ex art. 93 del trattato deve essere fornita, in

primo luogo, dal legislatore regionale, attraverso clausole con le

quali l'operatività degli ausili sia normativamente subordinata al

parere favorevole della Commissione, sicché questi mantengano la

qualificazione sostanziale di "progetto" - come lo stesso trattato

impone - indipendentemente dalla natura dell'atto che formalmente li

prevede.

Nel caso portato all'esame di questa Corte, sebbene una clausola di

differimento degli effetti della disciplina concernente gli aiuti non

sia stata formulata in maniera espressa, come in generale

richiederebbero ragioni di certezza, essa - nel momento in cui la

consapevolezza degli obblighi comunitari si sta avviando ad una

maggiore maturazione, anche nel complessivo sistema delle autonomie -

non può neppure ritenersi del tutto assente. Una tale clausola può

considerarsi, infatti, implicitamente posta dall'art. 1, primo comma,

della legge impugnata, nel quale si prevede che alla promozione e al

sostegno di politiche del lavoro, finalizzate ad ampliare la base

produttiva e a creare nuove opportunità di occupazione, la Regione

provvede nel rispetto, tra l'altro, della vigente normativa

comunitaria. Quest'ultima locuzione può cessare di apparire generica

e divenire sufficientemente individualizzante se interpretata alla

luce del trattato CE, la vincolatività del quale è basata sull'art.

11 della Costituzione.

Nei confronti del testo legislativo in questione, nel quale è

programmata un'ampia gamma di attività di sostegno alle imprese,

l'efficacia dell'art. 93 del trattato è suscettibile di esprimersi

sul piano della sua capacità di orientare l'interpretazione

dell'art. 1 e di far assumere pregnanza di significato alla clausola

in esso contenuta: nel rispetto della normativa comunitaria. Questa

clausola deve essere interpretata nel solo modo che può rendere la

legge indenne dal vizio di legittimità costituzionale denunciato dal

Commissario dello Stato: nel senso, cioè, che la normativa

comunitaria richiamata e di cui è imposto il rispetto riguarda, in

particolare, il paragrafo 3 dell'art. 93 del trattato, che - appunto

- fa divieto di dare esecuzione ai progetti di aiuti prima della

conclusione del procedimento comunitario di controllo.

Nei sensi di cui si è ora detto, la questione è pertanto

infondata.

3. - Un secondo gruppo di censure investe gli artt. 11 e 12, commi

da 1 a 9, della legge impugnata, per essersi la Regione Siciliana,

con tali disposizioni, discostata dalla legislazione statale.

La questione è posta sotto due distinti profili. In primo luogo,

ad avviso del ricorrente, nella materia in oggetto (legislazione

sociale) la Regione sarebbe titolare di competenza concorrente, ai

sensi della lettera f) dell'art. 17 dello statuto speciale, sicché

essa avrebbe dovuto attenersi - e non lo avrebbe fatto - ai principii

che informano la legislazione dello Stato. Secondariamente -

soggiunge lo stesso ricorrente - tale competenza risulterebbe

degradata nella specie da concorrente in meramente attuativa, a causa

dell'interesse nazionale sotteso alla materia dell'occupazione, che

postulerebbe una disciplina uniforme su tutto il territorio

nazionale.

Questa Corte è dunque chiamata a rispondere a due questioni, delle

quali la seconda è subordinata alla prima:

a) se ed in quale misura l'interesse nazionale, sotteso alla

disciplina statale dell'occupazione, funga da limite nella presente

fattispecie alla competenza legislativa regionale;

b) se dalla legislazione statale invocata dal Commissario dello

Stato siano, comunque, desumibili principi alla osservanza dei quali

sia vincolata la legge regionale, espressione di competenza

concorrente.

Il ricorso del Commissario dello Stato è infondato sotto entrambi

i profili.

3.1. - Sul primo punto, il Commissario dello Stato muove dalla

premessa che nella giurisprudenza di questa Corte (sentenze n. 368

del 1990, n. 20 del 1989, n. 998 e n. 177 del 1988), la materia

dell'occupazione giovanile è suscettibile di coinvolgere l'interesse

nazionale e di determinare la conversione delle eventuali competenze

regionali, non importa se esclusive o concorrenti, in potestà di

mera attuazione della legge statale. Ciò, tuttavia, occorre

soggiungere, a condizione che l'interesse nazionale sia posto dal

legislatore e si sia tradotto in positive determinazioni della legge

statale che, per la loro pregnanza e puntualità, non tollerino altro

intervento della Regione che non sia meramente attuativo. Non è,

infatti, plausibile l'ipotesi che l'interesse nazionale costituisca

un limite ontologico e abbia la capacità di far tacere ogni

competenza della Regione, al di là della sua effettiva

concretizzazione in norme legislative statali.

Nella sentenza invocata dal Commissario dello Stato (sentenza n.

368 del 1990), e nelle altre che si sono richiamate, l'interesse

nazionale non viene in considerazione a priori come autonomo fattore

di erosione della competenza regionale, ma solo a posteriori in

presenza di una legge statale che lo abbia positivizzato e nei limiti

entro i quali tale positivizzazione sia avvenuta. Risponde, del

resto, ad una corretta ripartizione di attribuzioni tra i diversi

organi costituzionali il fatto che l'apprezzamento dell'interesse

nazionale sia compiuto dapprima in sede politica, da parte del

Parlamento, e solo successivamente, in sede di controllo di

legittimità costituzionale, ad opera di questa Corte, alla quale

spetterà giudicare della congruità dell'apprezzamento compiuto dal

legislatore nazionale, anche alla luce dei valori costituzionali

coinvolti e del loro grado di cogenza, nonché della ragionevolezza

della limitazione imposta alla competenza regionale. Pertanto, la

compressione di questa competenza, fino al punto di vanificarla o

ridurla ad un livello di pura attuazione, non può essere predicata

se non sulla base di una positiva ed inequivoca scelta in tal senso

dello stesso legislatore statale.

Se ora si passa all'esame della fattispecie, risulta evidente,

diversamente da quanto mostra di ritenere il ricorrente, che la

materia dell'occupazione, nella disciplina statale, appare articolata

in due distinte aree, quasi due submaterie: l'occupazione in genere e

l'avviamento dei giovani al lavoro nelle aree ad alta disoccupazione,

che formano oggetto di regolamentazione differente.

La prima regolamentazione denota effettivamente l'intendimento

dello Stato di comprimere al massimo la competenza legislativa della

Regione e di ridurla al livello di una potestà di mera attuazione;

la seconda, invece, pur prevedendo presupposti e limiti per

l'erogazione delle provvidenze statali, non preclude, né

esplicitamente, né implicitamente, autonomi interventi delle Regioni

nell'esercizio delle rispettive competenze costituzionali.

Infatti, l'art. 14 del d.-l. 16 maggio 1994, n. 229, convertito

nella legge 19 luglio 1994, n. 451, sotto la rubrica "Lavori

socialmente utili", prevede che le amministrazioni pubbliche di cui

all'art. 1 del d.lgs. 3 febbraio 1993, n. 29 (e, quindi, anche le

amministrazioni regionali) possano promuovere progetti socialmente

utili aventi determinate caratteristiche, finalizzati al sostegno

dell'occupazione in genere. Tali progetti - dispone il settimo comma

dello stesso articolo - possono essere finanziati dai soggetti

proponenti (tra i quali, come detto, le Regioni), nei limiti delle

proprie disponibilità di bilancio e, per gli anni 1994 e 1995, dal

Fondo per l'occupazione. È qui evidente la volontà del legislatore

di vincolare il sostegno dell'occupazione, anche quando impegni

autonome disponibilità di bilancio delle Regioni, allo schema

predisposto dalla legge statale. Tale schema, come più oltre si

dirà, è peraltro assai labile: le caratteristiche dei lavori

socialmente utili, previste dal citato art. 14 (innovatività del

settore ed effettiva straordinarietà), alle quali fa riferimento il

Commissario dello Stato, non possiedono più alcuna efficacia

individualizzante, poiché il successivo d.l. 4 dicembre 1995, n.

515, reiterato da ultimo con il d.-l. 3 giugno 1996, n. 300, nel

rifinanziare il Fondo per l'occupazione, in attesa di una

preannunciata revisione della disciplina dei lavori socialmente

utili, ha eliminato i suddetti requisiti di innovatività e

straordinarietà, sicché dei lavori socialmente utili è rimasta

poco più che la denominazione, alla quale non corrisponde un

contenuto che consenta di distinguerli dai progetti di utilità

collettiva contro i quali insorge il Commissario dello Stato. E già

questa constatazione fa sorgere il dubbio se dalla vigente disciplina

dei lavori socialmente utili scaturisca davvero un vincolo per le

Regioni, che intendono intervenire con proprie autonome provvidenze,

a riprodurre uno "schema" della legge statale così esiguo, oltreché

provvisorio.

Ma la conferma che, nella specie, permane la competenza legislativa

delle Regioni, la si ottiene considerando la diversa disciplina

finanziaria concernente i sostegni per l'occupazione giovanile,

regolati dall'art. 15 del decreto-legge n. 229 del 1994. Anche in

questo caso, è vero, lo schema di intervento è prevalentemente

quello dei lavori socialmente utili e tuttavia tale schema - esiguo

nel contenuto, come si è detto - è operante con riferimento ai soli

progetti finanziati dal Ministero del lavoro e della previdenza

sociale con il Fondo per l'occupazione (ottavo comma). Nulla dice,

infatti, l'art. 15 circa i progetti finanziati dalle Regioni nei

limiti delle proprie disponibilità di bilancio. E il silenzio della

legge su questo punto deve essere interpretato non già nel senso che

le Regioni siano vincolate a finanziare progetti corrispondenti a

quelli previsti dalla legge dello Stato, ma nel senso che resti

integra la possibilità per esse di legiferare, nei limiti delle

rispettive competenze. Ciò vuol dire che l'interesse nazionale,

indubbiamente sotteso anche agli interventi a favore dell'occupazione

giovanile, si è positivizzato nella legislazione statale negli

esatti limiti entro i quali il Parlamento ha ritenuto di doverlo far

valere, e non oltre; con la conseguenza che, per i progetti

finanziati con le disponibilità proprie, la Regione Siciliana è

tuttora legittimata a legiferare nei limiti della propria competenza

concorrente.

Sotto questo profilo la questione appare pertanto infondata.

3.2. - Il ricorso del Commissario va poi respinto anche in

relazione alla seconda questione che esso prospetta, poiché la legge

regionale impugnata non viola alcun principio della legislazione

statale in materia di sostegno all'occupazione.

La tesi avanzata dal ricorrente, secondo cui gli artt. 14 e 15 del

decreto-legge n. 229 del 1994, convertito nella legge n. 451 dello

stesso anno, avrebbero innovato alla precedente legislazione statale

a livello di principii, non può essere condivisa.

Le diversità tra la disciplina dei lavori socialmente utili e

quella concernente i progetti di utilità collettiva, pure esistenti,

investono ormai, come si è detto, aspetti di mero dettaglio, ma non

la struttura, che rimane nella sua essenza inalterata e che denota un

intendimento del legislatore nazionale, in ciò seguito quasi

pedissequamente dal legislatore siciliano, di contribuire ad

alleviare la drammaticità della questione dell'occupazione giovanile

con misure molteplici, tutte caratterizzate dal fatto che la

percezione del temporaneo beneficio venga vincolata alla prestazione

di attività lavorative. Si può anzi dire che la legge impugnata,

avendo ripartito gran parte delle provvidenze stanziate tra progetti

di utilità collettiva (art. 12, commi da 1 a 9) e lavori socialmente

utili (art. 12, commi da 10 a 12), riproduce i modelli, scarsamente

differenziati o pressoché omogenei, nei quali è venuta

articolandosi, senza sostanziali innovazioni di principio, la

legislazione statale.

Si deve, peraltro, osservare che, nelle materie di competenza

concorrente, i principii fondamentali risultanti dalla legislazione

statale esistente assolvono alla funzione loro propria, che è quella

di unificare il sistema delle autonomie ai livelli più elevati, solo

quando hanno carattere di stabilità ed univocità. E non può essere

affermata l'esistenza di un principio là dove la legislazione

statale si risolva in un avvicendamento di provvedimenti comprendenti

anche decreti-legge a contenuto precario, perché non convertiti.

Ciò tanto più se l'ultimo di essi, anziché stabilizzare, renda

ancor più precaria la disciplina dettata poco prima.

Il richiamato d.-l. 3 giugno 1996, n. 300, ultimo di una catena

ininterrotta di reiterazioni, è in effetti inidoneo a contenere

principii vincolanti le competenze legislative regionali concorrenti

innanzitutto per ragioni di forma, perché l'esercizio di tali

competenze postula l'affidamento delle Regioni nella effettività e

quindi stabilità dei principi. In secondo luogo per motivi di

contenuto, giacché nel decreto-legge in questione la disciplina dei

lavori socialmente utili, recata dal decreto-legge n. 229 del 1994,

convertito nella legge n. 451 dello stesso anno, viene esplicitamente

qualificata come temporanea o provvisoria, valevole "in attesa della

revisione dei lavori socialmente utili", come testualmente recita il

primo comma dell'art. 1. Ciò porta a ritenere estraneo al

provvedimento l'intento di porre norme di principio per le Regioni ed

evidente, invece, l'intendimento opposto: rendere instabili le

classificazioni risultanti dalla pregressa disciplina e privarle, per

ciò stesso, della attitudine a porsi come normativa di principio.

4. - Sono del pari infondate le altre più particolari censure

svolte dal Commissario dello Stato, secondo il quale gli artt. 11 e

12 della legge impugnata violerebbero l'art. 3 della Costituzione,

poiché, anziché provvedere alla generalità dei disoccupati

dell'isola, conterrebbero provvidenze a favore di soli trentamila

giovani, già beneficiari dei precedenti sostegni temporanei. Essendo

da escludere che con un'unica legge il legislatore regionale debba

far fronte alla disoccupazione nell'intera isola, rientra nella sua

discrezionalità stabilire le priorità di intervento, in relazione

alle concrete condizioni socio-economiche locali.

Né contravviene all'interesse nazionale alla riuscita della

riforma del pubblico impiego, come assume il ricorrente, la

circostanza che le disposizioni impugnate non prevedono espressamente

la non utilizzabilità dei lavoratori precari da parte delle

amministrazioni pubbliche che abbiano personale in esubero. La

corretta interpretazione della legge induce a ritenere operante tale

divieto, che risponde, prima ancora che all'interesse nazionale, al

principio costituzionale di buon andamento, vincolante anche sul

piano dell'interpretazione.

È poi da escludere che l'art. 97 della Costituzione sia violato,

per il fatto che le fondazioni, alle quali la Regione contribuisce

annualmente, sono state inserite nella legge tra le possibili

promotrici di progetti di utilità collettiva. I principi di

imparzialità e di buon andamento non portano ad escludere a priori

che, ai fini di un più soddisfacente inserimento dei giovani nel

mondo del lavoro, opportunità comparativamente migliori possano

essere offerte, nei singoli casi, da progetti di utilità collettiva

elaborati da fondazioni già beneficiarie di contributi regionali.

5. - L'ultima censura del Commissario - la prima del suo ricorso -

riguarda l'art. 1, terzo comma, nella parte in cui, per quanto

concerne i coordinatori dei progetti di utilità collettiva, limita

le provvidenze a favore di coloro che risultano "iscritti nella prima

classe delle liste di collocamento e che abbiano mantenuto tale

requisito sin dall'atto della prima assunzione nei progetti". La

previsione di un criterio in base al quale la permanente qualifica di

giovane disoccupato viene ancorata ad un fatto certo, quale

l'iscrizione ab initio nella prima classe delle liste di

collocamento, non determina violazione dei canoni di imparzialità e

buon andamento e costituisce esercizio non arbitrario né

irragionevole della discrezionalità del legislatore siciliano.

6. - Essendo intervenute, nelle more del giudizio, la promulgazione

e la pubblicazione della legge regionale 21 dicembre 1995, n. 85, che

hanno completato l'iter procedimentale connesso alla delibera

legislativa di cui è causa, la pronuncia della Corte va adottata nei

confronti di tale legge.