Sentenza n. 270/1996

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 22, primo

comma, della legge 28 febbraio 1985, n. 47, (Norme in materia di

controllo dell'attività urbanistico-edilizia, sanzioni, recupero e

sanatoria delle opere edilizie), come modificato dall'art. 7, nono

comma, del d.-l. 27 marzo 1995, n. 88 (Misure urgenti per il rilancio

economico ed occupazionale dei lavori pubblici e dell'edilizia

privata), promosso con ordinanza emessa il 10 maggio 1995 dalla Corte

di cassazione sul ricorso proposto da Camerino Luigi Vincenzo,

iscritta al n. 474 del registro ordinanze 1995 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 37, prima serie speciale,

dell'anno 1995;

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nella camera di consiglio del 6 marzo 1996 il giudice

relatore Riccardo Chieppa.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso del procedimento penale a carico di Luigi Vincenzo

Camerino per violazioni edilizie, la Corte di cassazione, con

ordinanza emessa in data 10 maggio 1995 (r.o. n. 474 del 1995), ha

sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 22,

primo comma, della legge 28 febbraio 1985, n. 47 (Norme in materia di

controllo dell'attività urbanistico-edilizia, sanzioni, recupero e

sanatoria delle opere edilizie), come modificato dall'art. 7, nono

comma, del d.-l. 27 marzo 1995, n. 88 (Misure urgenti per il rilancio

economico ed occupazionale dei lavori pubblici e dell'edilizia

privata), nella parte in cui esso prescrive che l'azione penale

relativa alle violazioni edilizie rimanga sospesa finché non siano

stati esauriti i ricorsi giurisdizionali di cui al secondo comma

dello stesso articolo 22.

Tale disposizione, che estenderebbe a tempo indeterminato la durata

della sospensione dell'azione penale, originariamente prevista solo

fino al termine del procedimento amministrativo di sanatoria, e non

anche fino al termine del ricorso giurisdizionale che sia proposto,

come nella specie, avverso il diniego della concessione in sanatoria,

si porrebbe in contrasto con il principio della obbligatorietà

dell'azione penale di cui all'art. 112 della Costituzione.

Il giudice a quo lamenta, altresì, la violazione degli artt. 9 e

32 della Costituzione, sotto il profilo della lesione di quegli

interessi protetti dalle norme sul controllo dell'attività

urbanistico-edilizia, nonché, per l'adombrata insussistenza della

necessità e dell'urgenza, il vulnus all'art. 77 della Costituzione.

Per quanto attiene alla possibile dichiarazione di inammissibilità

della questione sollevata per la eventuale omessa conversione in

legge del decreto-legge impugnato, vigente all'epoca della ordinanza

di rimessione, la Cassazione auspica l'estensione alla ipotesi del

decreto-legge reiterato di quell'orientamento della Corte

costituzionale, che trasferisce sulla legge di conversione

eventualmente intervenuta la questione di legittimità costituzionale

del decreto-legge convertito, tenuto conto che la norma contenuta nel

decreto-legge vive, sia pure per il limitato periodo di tempo

stabilito dall'art. 77 della Costituzione.

2. - Nel giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio dei

Ministri con il patrocinio dell'Avvocatura generale dello Stato, che

ha concluso per la inammissibilità della questione in considerazione

della intervenuta decadenza del decreto-legge in cui è contenuta la

norma impugnata, e, nel merito, per la infondatezza, sostenendo che

deve escludersi che la norma sulla sospensione dell'azione penale

determini una indeterminata dilazione del procedimento penale,

essendo la sospensione stessa legata al solo procedimento

giurisdizionale di primo grado dinanzi al tribunale amministrativo

regionale, e, pertanto, circoscritta entro confini precisi e

ristretti. Infatti, la norma di cui al secondo comma dello stesso

art. 22 della legge n. 47 impone al presidente del tribunale

amministrativo regionale di fissare l'udienza per la discussione del

ricorso entro tre mesi dalla presentazione dello stesso.

Né potrebbe sostenersi che la sospensione non sia giustificata

dalla tutela di interessi costituzionalmente protetti, essendo essa,

al contrario, predisposta allo scopo di evitare una condanna in sede

penale per un fatto del quale sia in discussione la illiceità dal

punto di vista urbanistico e, quindi, l'antigiuridicità sostanziale. Considerato in diritto

1. - La questione di legittimità costituzionale sollevata dalla

ordinanza della Corte di cassazione riguarda l'art. 22, primo comma,

della legge 28 febbraio 1985, n. 47, come modificato dall'art. 7,

nono comma, del d.-l. 27 marzo 1995, n. 88, nella parte in cui impone

la sospensione del procedimento penale per violazioni edilizie fino

alla decisione del ricorso proposto innanzi al tribunale

amministrativo regionale avverso il diniego di rilascio della

concessione edilizia in sanatoria, sotto tre profili: il primo,

relativo alla violazione dell'art. 112 della Costituzione, in quanto

la sospensione del procedimento penale per un periodo di tempo non

prevedibile sarebbe in contrasto con il principio della

obbligatorietà dell'azione penale; il secondo, in relazione alla

violazione degli artt. 9 e 32 della Costituzione, perché

rimarrebbero privi di tutela gli interessi e i beni protetti dalle

norme sul controllo dell'attività urbanistico-edilizia; il terzo, in

riferimento all'art. 77 della Costituzione, in ordine alla

sussistenza dei requisiti della necessità e dell'urgenza, cui è

subordinata la decretazione del Governo.

2. - Preliminarmente deve essere esaminata l'eccezione sollevata

dall'Avvocatura generale dello Stato circa la conseguenza - sotto il

profilo della inammissibilità della questione - della intervenuta

decadenza, per mancata conversione nei sessanta giorni, del d.-l. 27

marzo 1995 n. 88, la cui disposizione dell'art. 7, nono comma, è

oggetto della questione di legittimità costituzionale.

L'eccezione è priva di fondamento, in quanto questa Corte ha avuto

già occasione di risolvere, in via di principio, affermativamente la

questione "se la censura rivolta nei confronti di una disposizione

che esprima una determinata norma possa riferirsi alla medesima norma

riprodotta in una diversa e successiva disposizione, identica nel

nucleo precettivo essenziale o addirittura, come nella specie, nella

sua stessa formulazione letterale" (sentenza n. 84 del 1996).

Infatti, proseguendo "nella valorizzazione della perdurante identità

della norma pur nel mutamento della disposizione per ius

superveniens", la Corte "la quale giudica su norme, ma pronuncia su

disposizioni", ha affermato "in linea di principio che la norma

contenuta in un atto avente forza di legge vigente al momento in cui

l'esistenza nell'ordinamento della norma stessa è rilevante ai fini

di una utile investitura della Corte, ma non più in vigore nel

momento in cui essa rende la sua pronuncia, continua ad essere

oggetto dello scrutinio alla Corte stessa demandato quando quella

medesima norma permanga tuttora nell'ordinamento - con riferimento

allo stesso spazio temporale rilevante per il giudizio - perché

riprodotta, nella sua espressione testuale o comunque nella sua

identità precettiva essenziale, da altra disposizione, alla quale

dunque dovrà riferirsi la pronuncia" (sentenza n. 84 e ordinanza n.

108 del 1996).

Di conseguenza, essendo rimasto immutato il contenuto precettivo

essenziale del decreto-legge (art. 7, nono comma, del d.-l. 27 marzo

1995, n. 88), oggetto dell'ordinanza di rimessione, è possibile

trasferire la questione di legittimità costituzionale dello stesso

decreto-legge al decreto-legge (art. 8, ottavo comma, del d.-l. 25

maggio 1996, n. 285) attualmente in vigore (argomentando a contrario

da ordinanza n. 130 del 1996), come, del resto, espressamente

prospettato dal giudice a quo.

3. - Il dubbio di costituzionalità, sollevato dal giudice a quo

con il parametro dell'art. 77 della Costituzione, trova

nell'ordinanza di rimessione un unico riferimento (ancorché

estremamente sommario) nella sindacabilità dei presupposti di

necessità ed urgenza dei decreti-legge, mentre è rimasto estraneo

al thema decidendum ogni profilo relativo alla possibilità della

reiterazione.

La questione è ammissibile in questa sede di sindacato di

legittimità costituzionale, trattandosi "di requisiti di validità

costituzionale relativi alla preesistenza dei presupposti di

necessità e urgenza" (sentenza n. 29 del 1995), potendo tuttavia

intervenire una pronuncia di illegittimità solo in presenza di

"evidente mancanza dei requisiti di validità costituzionale relativi

alla preesistenza di tali presupposti" (sentenza n. 161 del 1995).

La questione come sollevata è infondata, nei limiti sopraindicati,

in quanto deve escludersi una evidente mancanza dei requisiti della

necessità ed urgenza, quale enucleata nella premessa del

decreto-legge, in relazione al contenuto del Capo III con norme in

materia di controllo, di semplificazione dei procedimenti in materia

urbanistico-edilizia e di incentivazione dell'attività edilizia.

Ciò soprattutto in relazione alla connessione indissolubile tra le

norme sul condono edilizio, contenute nell'art. 39 della legge 23

dicembre 1994, n. 724, e le altre disposizioni in materia di

sanatoria edilizia ed in materia urbanistica ed edilizia, in origine

contenute in unico testo normativo e poi separate in distinti

decreti-legge reiterati, fino a quello attualmente all'esame.

Tale "risistemazione della materia del governo del territorio" con

l'intento di "impedire il ripetersi del fenomeno dell'abusivismo

attraverso la sua repressione" ha costituito una ragione fondamentale

della non fondatezza dei dubbi di costituzionalità del complesso

sistema normativo del nuovo condono edilizio (art. 39 della legge n.

724 del 1994, in relazione alla legge n. 47 del 1985 e alle norme del

decreto-legge citato), come ha avuto occasione di sottolineare la

Corte con la ripetuta affermazione della connessione indissolubile ed

unitaria di dette disposizioni (sentenza n. 256 e ordinanza n. 116

del 1996; sentenza n. 427 del 1995).

4.1. - Egualmente priva di fondamento è la questione sollevata con

riferimento all'art 112 della Costituzione.

La norma costituzionale, come risulta dai lavori dell'Assemblea

costituente, ha l'obiettivo di escludere che il pubblico ministero

possa esercitare una attività discrezionale circa il promovimento

dell'azione penale, sancendo che il pubblico ministero, quando

ricorrano i presupposti di fatto e di diritto, deve esercitare

l'azione penale stessa. Il costituente soppresse la specificazione

"senza poterla in alcun caso sospendere o ritardare" non tanto

perché superflua (come da alcuni sostenuto), ma perché si volle

intenzionalmente lasciare un margine ad alcuni congegni processuali

delicati, suscettibili di riforma e perfezionamento da parte del

legislatore ordinario, soprattutto in vista di casi in cui la

sospensione dell'azione penale possa essere ritenuta opportuna dal

legislatore (Res. A.C., p. 2547 e segg.).

In altri termini, sul piano costituzionale non esiste una soluzione

obbligata di escludere, in ogni caso ed in via generale, la

possibilità di sospensione, potendo invece il legislatore (ferma

l'obbligatorietà dell'azione penale) prevedere, per specifiche e

tassative ipotesi purché improntate a criteri di ragionevolezza,

soprattutto per ragioni di economia processuale, la sospensione

dell'azione o del procedimento, collegata a elementi di

pregiudizialità o di connessione anche probatoria, con opportuni

meccanismi che valgano ad escludere i rischi di decorso di

prescrizione e a salvaguardare il libero convincimento del giudice

penale.

4.2. - Al superamento della interpretazione restrittiva circa la

durata della sospensione, ex art. 22 della legge n. 47 del 1985, data

dalla sentenza della Corte n. 370 del 1988, induce non solo la giusta

considerazione dell'intento del Costituente nella formulazione della

norma, ma anche il dibattito che era seguito, nella concreta

applicazione della norma esaminata, alla predetta sentenza.

Infatti, la previsione della sospensione dell'azione penale, o

meglio del procedimento, non comporta necessariamente che la

fattispecie dell'art. 22, comma primo, della legge 28 febbraio 1985,

n. 47 abbia un effetto interamente devolutivo circa l'abusività e la

sanabilità delle opere realizzate, con efficacia vincolante sul

giudizio penale, ed anzi, in mancanza di qualsiasi espressa

indicazione normativa, deve ritenersi operante il principio contrario

alla vincolatività.

D'altro canto, anche nella ipotesi che il rilascio della

concessione in sanatoria c.d. ordinaria (in sede di accertamento di

conformità ex art. 13 della legge n. 47 del 1985) sia stato

rifiutato in sede amministrativa e vi sia pendenza di giudizio avanti

al giudice amministrativo, esistono considerazioni di opportunità e

di politica legislativa, certamente non irragionevoli, in base alle

quali il legislatore può prevedere un meccanismo di sospensione in

attesa della definizione del giudizio avanti al tribunale

amministrativo regionale sulla legittimità dell'atto di rifiuto

(espresso o silenzio rifiuto) di sanatoria.

Con riferimento a questo atto amministrativo impugnato, proprio

"poiché il rilascio della concessione in sanatoria è l'ultimo

elemento della fattispecie che produce l'estinzione dei reati

urbanistici", è davvero inutile fare svolgere un'azione penale nel

momento stesso in cui viene posta in discussione, con l'illiceità

amministrativa, la punibilità del fatto. Nell'ipotesi, infatti, di

conclusione positiva del procedimento amministrativo in sanatoria, il

reato deve essere dichiarato estinto.

Infatti permangono le ragioni - valutabili discrezionalmente dal

legislatore con il limite della ragionevolezza - di soprassedere al

corso dell'azione penale fino alla definizione della controversia

giurisdizionale amministrativa avanti al tribunale amministrativo

regionale.

Ciò soprattutto quando l'ambito della decisione amministrativa

sulla domanda di sanatoria c.d. ordinaria (accertamento di

conformità ex art. 13 citato, per distinguere tale sanatoria da

quella speciale e temporanea della sanatoria-condono ex Capo IV della

legge 28 febbraio 1985, n. 47) è circoscritto alla verifica che si

tratti di infrazione meramente formale (mancanza di titolo

abilitativo o difformità da questo per opere pienamente conformi

nella sostanza alla programmazione urbanistica), e cioè alla

verifica, nella fattispecie considerata, che le opere edilizie siano

conformi, nel duplice momento della realizzazione dell'opera (senza

abilitazione) e della successiva presentazione della domanda, "agli

strumenti urbanistici generali e di attuazione approvati" e non in

contrasto con quelli in regime di salvaguardia (art. 13, comma primo,

della legge n. 47 del 1985).

Né le esigenze di celerità processuale e di immediatezza

attuabili attraverso una "massima semplificazione nello svolgimento

del processo" e realizzate anche con una drastica riduzione delle

ipotesi di pregiudizialità (art. 3 cod. proc. pen.) costituiscono un

vincolo prioritario sul piano della legittimità costituzionale,

rappresentando, invece, un semplice criterio direttivo della delega

per l'emanazione del nuovo codice di procedura penale, pienamente

derogabile dal legislatore ordinario con successiva legge, purché

non irragionevole.

Ed appunto non è irragionevole la scelta operata dal legislatore

che ha modificato l'art. 22, comma primo, della legge n. 47 del 1985,

in ordine alla durata della sospensione con l'aggiunta anche

dell'esaurimento dei ricorsi giurisdizionali di cui al secondo comma

(avanti al tribunale amministrativo regionale), così sciogliendo i

dubbi interpretativi che si erano creati e accogliendo la soluzione

di "attesa" tutt'altro che isolata nel dibattito giuridico

surrichiamato.

Tale soluzione di attesa da parte del giudice penale consente, da

un canto, la tutela giurisdizionale (costituzionalmente garantita)

dell'interessato di fronte ad un atto amministrativo (oggetto di

impugnazione) contenente rifiuto di sanatoria, che non è affatto

assistito da alcuna certezza di legittimità; dall'altro lato, riduce

notevolmente le possibili difformità di pronunce del giudice penale

e del giudice amministrativo, cui l'amministrazione è tenuta ad

ottemperare nel rilascio della sanatoria; nello stesso tempo

semplifica l'accertamento del giudice penale con l'acquisizione della

sentenza amministrativa, che insieme alla documentazione raccolta in

occasione del giudizio amministrativo e agli atti emanati dalla

amministrazione comunale in sede di adempimento, dovrà essere

valutata secondo i normali principi del codice di procedura penale.

Il giudice penale conserva, ai fini della pronuncia di estinzione,

conseguente a rilascio in sanatoria della concessione, dei reati

contravvenzionali previsti dalle norme urbanistiche vigenti (art.

22, comma terzo, della legge n. 47 del 1985), ogni potere previsto

dall'ordinamento processuale, sia in ordine alla copertura da parte

della concessione in sanatoria di tutte le opere abusive accertate,

sia in ordine alla disapplicazione della concessione in sanatoria

quando rilasciata al di fuori dei presupposti di legge (ad es., non

conformità alla programmazione urbanistica).

Infine, non sussistono pericoli conseguenti alla durata non

predeterminata del giudizio amministrativo, poiché nel processo

penale opera la sospensione della prescrizione secondo una

interpretazione ormai consolidata, essendo la sospensione (di cui si

discute) del procedimento penale imposta da particolare disposizione

di legge.

Inoltre, la legge prevede strumenti processuali acceleratori, anche

indipendenti da iniziativa di parte (art. 22, secondo comma, della

legge n. 47 del 1985), e nel contempo l'amministrazione comunale può

esercitare, come parte necessaria, tutte le facoltà di iniziativa o

sollecitatorie per la definizione del giudizio amministrativo, mentre

eventuali abusi della stessa amministrazione comunale, che colluda

con l'altra parte per procrastinare l'esito o per non porre in essere

le condizioni per un normale svolgimento del processo amministrativo,

ritardando ad esempio il deposito degli atti necessari o non

collaborando attivamente per la definizione, sono suscettibili di

responsabilità nelle opportune sedi, attesi i poteri-doveri del

comune in ordine al controllo del territorio, alla repressione degli

abusi edilizi e alla leale collaborazione processuale.

5. - Le suesposte considerazioni portano anche all'infondatezza

della questione sotto il profilo degli artt. 9 e 32 della

Costituzione, tenendo anche conto che l'estinzione può riguardare

solo le contravvenzioni urbanistiche (art. 22, terzo comma), mentre

il primo comma dell'art. 22 riguarda solo l'azione penale relativa

alle violazioni edilizie.

Del resto questa Corte ha ripetutamente sottolineato, con

riferimento alla normativa sul condono edilizio (sentenze n. 256 del

1996 e n. 427 del 1995) - e la considerazione può essere ripetuta

in relazione alla sanatoria ordinaria - che essa risponde

adeguatamente proprio alla finalità di realizzare un contemperamento

dei valori in giuoco, quali, tra gli altri, quello del paesaggio, e

della salute da una parte, e quelli, pure di fondamentale rilevanza

sul piano della dignità umana, dell'abitazione e del lavoro

dall'altra.