Sentenza n. 27/1965

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale del disegno di legge

approvato dal Consiglio regionale sardo l'8 luglio 1964 e riapprovato,

in seguito a rinvio, il 29 ottobre 1964, intitolato: "Concessione di un

sussidio ai combattenti della guerra 1915-18, che versano in condizioni

di bisogno", promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei

Ministri, notificato il 17 novembre 1964, depositato nella cancelleria

della Corte costituzionale il 25 successivo ed iscritto al n. 16 del

Registro ricorsi 1964.

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Presidente della

Regione autonoma della Sardegna;

udita nell'udienza pubblica del 3 febbraio 1965 la relazione del

Giudice Giovanni Cassandro;

uditi il sostituto avvocato generale dello Stato Giuseppe

Guglielmi, per il Presidente del Consiglio dei Ministri, e l'avv.

Pietro Gasparri, per il Presidente della Regione autonoma della

Sardegna.

Ritenuto in fatto :

1. - Il Consiglio regionale sardo ha approvato una prima volta l'8

luglio 1964 e una seconda volta, in seguito a rinvio, il 29 ottobre

1964, un disegno di legge intitolato: "Concessione di un sussidio ai

combattenti della guerra 1915-18, che versano in condizioni di

bisogno".

Questo disegno di legge autorizza nell'art. 1 l'Amministrazione

regionale a concedere ai combattenti della guerra 1915-18, che versano

in disagiate condizioni economiche e "fino a quando lo Stato non emani

provvedimenti per la concessione di pensioni sussidi e assegni", un

sussidio annuo nella misura di lire 60.000 "da liquidarsi in unica

soluzione entro il 31 marzo di ciascun anno". Il sussidio può essere

concesso a coloro che ne facciano domanda e dimostrino: a) di essere

nati e residenti in Sardegna; b) di possedere la qualifica di

combattente della guerra 1915-18; c) di aver superato il

sessantacinquesimo anno di età; d) di non godere di un reddito annuo

superiore a lire 240.000, sulla base degli accertamenti fiscali

dell'Amministrazione comunale (art. 2). La legge regola inoltre il

procedimento per la concessione del sussidio (art. 3); dispone che le

relative norme regolamentari debbano essere emanate entro un mese dalla

pubblicazione della legge con decreto del Presidente della Giunta

regionale su conforme deliberazione della Giunta medesima (art. 4);

provvede alla copertura della spesa prevista in lire 240 milioni annui

(art. 5); dichiara urgente la legge ai sensi e per gli effetti previsti

dall'art. 33 dello Statuto speciale (art. 6).

2. - Contro questo disegno di legge ha proposto ricorso il

Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso

dall'Avvocato Generale dello Stato, con atto depositato nella

cancelleria di questa Corte il 25 novembre 1964.

L'Avvocatura sostiene che l'impugnato disegno di legge "esorbita in

senso assoluto dalla competenza legislativa della Regione sarda" quale

è regolata dagli artt. 3, 4 e 5 dello Statuto regionale.

Il "sussidio" previsto dal disegno di legge, infatti, avrebbe

carattere pensionistico - concesso com'è con riferimento alla

qualifica di combattente, in riconoscimento, si vuol dire, di un

servizio prestato -, e soltanto nominalmente assistenziale. Ora,

secondo l'Avvocatura, non è dubbio che la materia pensionistica non è

di competenza regionale; e che, inoltre, la concessione di una pensione

a chi ha reso un servigio allo Stato, rappresenta un'indebita ingerenza

della Regione nella sfera di competenza dello Stato.

Né si potrebbe sostenere che il disegno di legge trovi fondamento

nella competenza regionale in materia di "assistenza e beneficenza

pubblica", di "lavoro, previdenza e assistenza sociale", attribuiti

rispettivamente alla competenza secondaria e terziaria della Regione

dagli artt. 4, lett. h) e 5, lett. b) dello Statuto. Nel primo caso,

infatti, la previsione statutaria concerne coloro che versino in stato

di bisogno indipendentemente da servigi resi e da qualità possedute;

nel secondo i lavoratori dipendenti o autonomi. Ma, anche se il disegno

di legge potesse trovare fondamento nella competenza in materia di

assistenza e beneficenza, la Regione avrebbe esorbitato dai limiti

posti alla sua competenza perché non avrebbe rispettato i principi

della legislazione statale, che presuppongono in via primaria e non

accessoria la valutazione dello stato di bisogno al di fuori di

qualificazioni non espressive di per sé del bisogno stesso, le quali

potrebbero indurre - sempre considerando le cose sotto il punto di

vista assistenziale - ingiustificate disparità di trattamento. Ma il

disegno di legge violerebbe anche il principio di eguaglianza (art. 3

della Costituzione), creando una non giustificata sperequazione tra i

combattenti della guerra 1915-18 e quelli della guerra 1940-44, fra

quelli nati in Sardegna e gli altri nati nel restante territorio dello

Stato, e, infine, tra quelli nati e residenti in Sardegna e quelli

nati, ma non più residenti nell'isola.

3. - La Regione si è costituita in giudizio nella persona del suo

presidente, rappresentato e difeso dall'avv. Pietro Gasparri con atto

depositato il 7 dicembre 1964.

Sostiene la difesa regionale che pur ammesso che il sussidio

previsto dal disegno di legge impugnato possa essere qualificato

"pensione", non ne sarebbe escluso il carattere assistenziale, dato che

la pensione può assumere questo carattere tutte le volte che sia

concessa come soccorso a chi si trovi in particolari condizioni di

indigenza e non costituisca lo sviluppo di un preesistente rapporto

assistenziale; né questo carattere lo perde quando la corresponsione

di essa è condizionata oltre che alla situazione di bisogno, rivelata

dall'età e dal reddito insufficiente, al possesso di un requisito di

benemerenza.

La disparità di trattamento che lo Stato lamenta tra i combattenti

della guerra 1915-18 nati e residenti in Sardegna e quelli non nati e

non residenti nell'isola, sarebbe fondata se rivolta a una legge

statale, che limitasse una particolare forma di assistenza ai cittadini

di una parte del territorio nazionale, non già se mossa ad una

regione, competente in materia di assistenza e beneficenza, che

disponga provvidenze umanitarie in aggiunta a quelle previste dalle

leggi statali in ragione della particolare depressione economica

esistente nel suo territorio.

4. - In una memoria depositata il 19 gennaio 1965 la difesa della

Regione ha sottolineato il carattere eccezionale e temporaneo

dell'assegno previsto dalla legge regionale, per dedurre che non può

essere assegnata ad esso la natura di pensione. D'altra parte ha

chiarito la distinzione che correrebbe tra pensione previdenziale e

pensione assistenziale. L'istituzione di una pensione di questo secondo

tipo, alla base della quale manca un precostituito sistema di

versamenti e di trattenute in vista di una futura ed eventuale

situazione di bisogno, mirando essa, invece, a provvedere a situazioni

attuali di bisogno, bene potrebbe rientrare tra le competenze della

Regione. Infine, poiché la disposizione regionale in esame si

ispirerebbe a fini di solidarietà sociale, la difesa sostiene che

l'assegno previsto dalla legge della Regione avrebbe non tanto

carattere di assistenza pubblica, quanto di assistenza sociale e

troverebbe fondamento nell'art. 4 dello Statuto che prevede in tale

materia una competenza legislativa integrativa della Regione.

5. - All'udienza del 3 febbraio 1965 le difese delle parti hanno

confermato le loro argomentazioni e insistito nelle conclusioni prese

negli atti scritti. Considerato in diritto :

1. - Il ricorso deve essere accolto.

La difesa della Regione sarda ha invocato, per respingere la

censura di illegittimità costituzionale del disegno di legge

impugnato, le norme contenute nella lettera h dell'art. 4 e nella

lettera b dell'art. 5 dello Statuto, che riconoscono alla Regione, nel

primo caso, una potestà legislativa cosiddetta concorrente nella

materia dell'assistenza e beneficenza pubblica, nel secondo, una

potestà legislativa integrativa e di attuazione nella materia della

previdenza e assistenza sociale. Nella memoria e nella discussione

orale, anzi, essa ha insistito sulla seconda delle competenze ora

ricordate, sostenendo che un provvedimento della natura di quello che

la Regione si propone di adottare nei confronti dei combattenti della

guerra 1915-18 contiene di per sé elementi di solidarietà sociale,

dato che vuole far sentire a una categoria benemerita di cittadini in

istato di bisogno il calore della comprensione e il conforto

dell'aiuto.

La Corte non può condividere questa interpretazione per due

motivi: il primo che la "previdenza e assistenza sociale", della quale

fa parola la lettera b dell'art. 5 dello Statuto, riguarda i

lavoratori, alla dipendenza altrui o autonomi, per i quali l'art. 38,

secondo comma, della Costituzione, vuole che siano "preveduti e

assicurati mezzi adeguati alle loro esigenze di vita in caso di

infortunio, malattia, invalidità e vecchiaia, disoccupazione

involontaria", come si ricava anche dalla collocazione che questa

materia della previdenza e assistenza trova nello Statuto, nella citata

lettera b dell'art. 5, subito dopo quella del "lavoro". La seconda

ragione è che, pur se si potesse concedere che il "sussidio" previsto

dal disegno di legge regionale trovi la sua sede nella invocata

competenza regionale, la Regione avrebbe ugualmente travalicato i

confini della sua competenza, non potendosi al certo sostenere che il

disegno di legge impugnato si limiti a integrare e a dare attuazione a

una legge della Repubblica.

2. - Nemmeno può dirsi che la legge impugnata trovi fondamento

nell'art. 4, lett. h. L'assistenza e la beneficenza pubblica che questa

norma assegna alla competenza sussidiaria della Regione è quella alla

quale si riferisce il primo comma dell'art. 38 della Costituzione, per

il quale ogni cittadino inabile al lavoro e sprovvisto dei mezzi

necessari per vivere ha diritto al mantenimento e all'assistenza

sociale, e, come ha osservato esattamente la difesa del Presidente del

Consiglio, essa si propone di sovvenire chiunque si trovi in condizioni

di bisogno, prescindendo da particolari qualità o situazioni personali

o da servigi particolari resi allo Stato. Né vale opporre che la legge

regionale prevede, fin nel titolo, che il sussidio può essere

corrisposto soltanto ai combattenti che versano in condizioni di

bisogno, perché il bisogno viene, nel caso, come condizione

sussidiaria, non principale e determinante, non diversamente, del

resto, da quel che è disposto nelle numerose proposte di legge

presentate al Parlamento dal 1960 al 1963 (20 ottobre 1960; 1 dicembre

1960; 1 febbraio 1961; 17 febbraio 1962; 15 ottobre 1963), e che non

intendevano al certo adottare una misura di assistenza e di

beneficenza. La potestà legislativa della Regione, poi, si deve

esercitare, in questa materia, nei limiti dei principi delle leggi

dello Stato e, perciò, in relazione con un tipo di assistenza che le

leggi dello Stato prevedano e regolino, come non è del caso in esame.

Ne consegue che la legge regionale non trova fondamento nella

competenza legislativa assegnata dallo Statuto alla Regione, sia che si

voglia qualificare il "sussidio" previsto dall'art. 1 quale una misura

assistenziale, sia che, invece, si voglia riconoscergli il carattere di

pensione. E non occorre, perciò, verificare la consistenza della

distinzione proposta dalla difesa regionale tra pensione previdenziale

e pensione assistenziale.

3. - La verità è che il sussidio o pensione che la Regione, con

lodevole intento, vorrebbe assegnare agli ex-combattenti della guerra

1915-18, a prescindere dalla qualificazione giuridica relativa, è di

quelle misure che lo Stato, e soltanto lo Stato, può adottare, perché

in corresponsione di un servizio, il più alto e il più nobile, che il

cittadino è tenuto a prestargli. Una Regione che si arroghi di

provvedere in questa materia, al posto dello Stato, in favore dei

cittadini nati, e viventi nel territorio in cui si esercita la sua

competenza, commette un'invasione della sfera di competenza dello Stato

e, conseguentemente e necessariamente, anche una violazione dell'art. 3

della Costituzione, che consacra il principio di eguaglianza dei

cittadini. E che così sia è confermato dalla medesima legge

impugnata, che limita la sua efficacia nel tempo "fino a quando lo

Stato non emani provvedimenti per la concessione di pensioni sussidi o

assegni" e dall'ammissione della difesa della Regione che la legge non

avrebbe invaso la sfera di competenza dello Stato, ma questa avrebbe

anzi riaffermata.