Sentenza n. 268/1998

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 8 della legge

10 marzo 1955, n. 96, (Provvidenze a favore dei perseguitati politici

antifascisti o razziali e dei loro familiari superstiti) - (nel testo

sostituito prima dall'art. 4 della legge 8 novembre 1956, n. 1317, e

poi dall'art. 4 della legge 22 dicembre 1980, n. 932 - (promosso con

ordinanza emessa il 28 febbraio 1997 (pervenuta alla Corte

costituzionale il 29 settembre 1997) dalla Corte dei conti, sezione

III giurisdizionale centrale sul ricorso proposto da Dino Saraval

contro la commissione per le provvidenze ai perseguitati politici o

razziali e loro familiari superstiti, iscritta al n. 736 del registro

ordinanze 1997 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 44, prima serie speciale, dell'anno 1997.

Udito nella camera di consiglio del 22 aprile 1998 il giudice

relatore Cesare Mirabelli.

Ritenuto in fatto Nel corso di un giudizio promosso per ottenere la concessione

dell'assegno vitalizio di benemerenza previsto per i perseguitati

politici antifascisti e razziali, la Corte dei conti, sezione III

giurisdizionale centrale, con ordinanza emessa il 28 febbraio 1997 e

pervenuta il 29 settembre 1997, ha sollevato, in riferimento all'art.

3 della Costituzione, questione di legittimità costituzionale

dell'art. 8 della legge 10 marzo 1955, n. 96, (Provvidenze a favore

dei perseguitati politici antifascisti o razziali e dei loro

familiari superstiti) - nel testo sostituito prima dall'art. 4 della

legge 8 novembre 1956, n. 1317, e poi dall'art. 4 della legge 22

dicembre 1980, n. 932 -, nella parte in cui non prevede che un

esponente della comunità ebraica faccia parte della commissione che

esamina le domande dirette a conseguire i benefici previsti dalla

stessa legge. La disposizione denunciata stabilisce che le domande

siano sottoposte all'esame di una commissione - nominata dal

Presidente del Consiglio dei Ministri, di concerto con i Ministri

dell'interno, della giustizia, del tesoro, del lavoro e della

previdenza sociale - presieduta da un rappresentante della Presidenza

del Consiglio e composta, oltre che da rappresentanti dei ministeri

interessati, anche da tre rappresentanti dell'associazione nazionale

perseguitati politici italiani antifascisti.

La Corte dei conti ritiene che l'omessa previsione che della

commissione, cui è rimesso l'esame anche delle domande dei

perseguitati razziali, faccia parte un rappresentante della comunità

ebraica, determini, in contrasto con l'art. 3 della Costituzione, una

disparità di trattamento, giacché le deliberazioni relative ai

perseguitati politici sono assunte con la partecipazione dei

rappresentanti della loro associazione, mentre quelle relative ai

perseguitati razziali, che richiedono valutazioni non dissimili ed

egualmente complesse sulla esistenza dei presupposti per

l'attribuzione della condizione di perseguitato e per conseguire i

previsti benefici, sono adottate senza la partecipazione di un loro

rappresentante. Considerato in diritto

1. - La questione di legittimità costituzionale investe la

disposizione che disciplina la composizione della commissione cui è

rimesso l'esame delle domande dirette a conseguire i benefici

previsti, a favore dei perseguitati politici antifascisti o razziali,

e dei loro familiari superstiti, dalla legge 10 marzo 1955, n. 96.

L'art. 8, di tale legge - nel testo sostituito prima dall'art. 4

della legge 8 novembre 1956, n. 1317, e poi dall'art. 4 della legge

22 dicembre 1980, n. 932 - dispone che la commissione è presieduta

da un rappresentante della Presidenza del Consiglio dei Ministri ed

è composta, oltre che da un rappresentante per ciascuno dei

Ministeri le cui competenze sono coinvolte (dell'interno, della

giustizia, del tesoro, del lavoro e della previdenza sociale), da tre

rappresentanti dell'associazione nazionale perseguitati politici

italiani antifascisti.

La Corte dei conti ritiene che questa disposizione sia in contrasto

con l'art. 3 della Costituzione nella parte in cui non prevede, così

determinando una ingiustificata disparità di trattamento, che della

commissione faccia parte un esponente della comunità ebraica,

perché concorra ad esprimere per i perseguitati razziali,

analogamente a quanto avviene per i perseguitati politici con la

partecipazione di rappresentanti della loro associazione, le

complesse valutazioni richieste dalla stessa legge per il

riconoscimento della condizione di perseguitato e per la concessione

dei relativi benefici.

2. - La questione di legittimità costituzionale è fondata.

La legge n. 96 del 1955 prevede particolari provvidenze per i

perseguitati politici antifascisti: in particolare un assegno

vitalizio di benemerenza per chi ha subito, a seguito dell'attività

politica svolta contro il fascismo, anteriormente all'8 settembre

1943, atti di carattere persecutorio (detenzione in carcere, confino

di polizia, violenze o sevizie, internamento in campi di

concentramento), da cui sia derivata una menomazione della capacità

lavorativa. Lo stesso beneficio è concesso a chi ha subito, dopo il

7 luglio 1938, nelle identiche ipotesi, persecuzioni per motivi di

ordine razziale (art. 1). Inoltre ai perseguitati, sia politici che

razziali, sono riconosciuti servizi o contributi figurativi per il

trattamento di pensione (artt. 4 e 5).

Alle due distinte categorie, dei perseguitati politici antifascisti

e dei perseguitati razziali, sono attribuiti i medesimi benefici, pur

rimanendo differenti le cause e le finalità degli atti lesivi che

danno titolo all'indennizzo. Anche la disciplina del procedimento

amministrativo per il riconoscimento della qualifica di perseguitato

e delle situazioni che danno titolo alla concessione dei previsti

benefici è identica, mentre la composizione della commissione

appositamente istituita per l'esame delle relative domande vede

rappresentata una categoria, quella dei perseguitati politici

antifascisti, e non l'altra, giacché nessun componente della

commissione è riferibile ai perseguitati per motivi razziali.

Questa analogia di condizione, stabilita dalla legge per le due

categorie, pone le premesse per verificare la ragionevolezza della

diversità di disciplina in relazione alla loro rappresentanza nella

commissione.

3. - Va anzitutto ricordato che rientra nella discrezionalità del

legislatore, nel disporre in ordine all'organizzazione dei pubblici

uffici, prevedere l'istituzione di apposite commissioni per

l'esercizio di specifiche attività amministrative, non solo

consultive ma anche deliberative.

Espressione della stessa discrezionalità, da esercitare nei limiti

della ragionevolezza ed orientata dai principi di buon andamento e di

imparzialità, è la disciplina della composizione delle commissioni

amministrative, delle quali può essere chiamato a far parte anche

chi non ha un rapporto d'impiego con la pubblica amministrazione, ma

è ritenuto idoneo ad apportare all'attività amministrativa il

contributo di particolari conoscenze richieste nelle materie

attribuite alla competenza della commissione stessa o rappresenta

interessi particolari da tenere presenti nella valutazione

dell'interesse generale.

4. - Nel disciplinare la condizione di chi ha subito persecuzioni a

seguito dell'attività svolta contro il fascismo o per motivi

d'ordine razziale, il legislatore ha esercitato la sua

discrezionalità nell'organizzare gli uffici cui è demandato

l'esercizio della funzione amministrativa istituendo, appunto, una

commissione cui è attribuita la competenza ad esaminare le domande

di riconoscimento della qualifica di perseguitato politico o razziale

e ad accertare la sussistenza delle situazioni che danno titolo alla

concessione delle relative provvidenze.

La composizione della commissione rispecchia l'esigenza che queste

determinazioni siano assunte sulla base di valutazioni che implicano

anche l'apprezzamento di situazioni in base alla diretta conoscenza

ed esperienza delle vicende che hanno dato luogo agli atti

persecutori. In questa prospettiva, si giustifica la partecipazione

alla commissione, in numero non maggioritario, di estranei agli

apparati amministrativi dei Ministeri interessati, designati

dall'associazione nazionale perseguitati politici antifascisti, che

riunisce quanti subirono persecuzioni a causa del loro antifascismo:

arrestati, processati, detenuti, diffidati, feriti o comunque fatti

oggetto di violenze nella persona, danneggiati nei beni o esonerati

dalle pubbliche e private attività lavorative, esclusi da cariche

elettive, da organi centrali e locali. Questa associazione non solo

rappresenta gli interessi delle persone che hanno subito le

persecuzioni politiche, ma ha assunto, tra l'altro, il compito di

effettuare un preciso censimento delle vittime del fascismo (artt. 2

e 3 dello statuto); la stessa associazione, in relazione alle

finalità che la legge persegue, può dunque offrire l'esperienza di

particolari conoscenze, considerate utili per il migliore esercizio

della funzione amministrativa.

5. - La condizione di chi ha subito persecuzioni per motivi

razziali dopo il 7 luglio 1938, delineata dalla stessa legge n. 96

del 1955, presenta, sebbene siano identici i benefici previsti ed il

tipo di situazioni lesive cui si è, con tale legge, inteso porre

rimedio, caratteristiche diverse. Manca, difatti, per costoro ogni

collegamento con l'attività politica contro il fascismo, mentre

assume rilievo, come causa delle situazioni lesive della persona,

l'appartenenza alla minoranza ebraica: le persecuzioni sono infatti

dovute ad una condizione personale, indipendentemente dalle opinioni

e dall'attività politica di chi le ha subite.

Le discriminazioni nei confronti degli ebrei, lesive dei diritti

fondamentali e della dignità della persona, hanno assunto

consistenza normativa con un complesso di provvedimenti che hanno

toccato i diversi settori della vita sociale: dalla scuola (regio

d.-l. 5 settembre 1938, n. 1390; regio d.-l. 15 novembre 1938, n.

1779), all'esercizio delle professioni (legge 29 giugno 1939, n.

1054); dalla materia matrimoniale (regio d.-l. 17 novembre 1938, n.

1728), a quella delle persone, del nome e delle successioni (legge 13

luglio 1939, n. 1055); dall'interdizione all'esercizio di determinati

uffici, alle limitazioni in materia patrimoniale e nelle attività

economiche (ancora il regio d.-l. n. 1728 del 1938).

In questo contesto normativo, la discriminazione razziale si è

manifestata con caratteristiche peculiari, sia per la generalità e

sistematicità dell'attività persecutoria, rivolta contro un'intera

comunità di minoranza, sia per la determinazione dei destinatari,

individuati come appartenenti alla razza ebraica secondo criteri

legislativamente stabiliti (art. 8 del regio d.-l. n. 1728 del 1938),

sia per le finalità perseguite, del tutto peculiari e diverse da

quelle che hanno caratterizzato gli atti di persecuzione politica:

la legislazione antiebraica individua una comunità di minoranza, che

colpisce con la "persecuzione dei diritti", sulla quale si

innesterà, poi, la "persecuzione delle vite".

L'esigenza, avvertita dal legislatore, di acquisire il contributo

della diretta conoscenza delle vicende persecutorie, quale può

essere attinta da competenze esterne all'apparato amministrativo, per

l'esame delle domande di concessione dei benefici previsti dalla

legge n. 96 del 1955, è stata soddisfatta inserendo nella

commissione, appositamente istituita, componenti rappresentativi di

quanti hanno subito le persecuzioni. Questo obiettivo è stato

tuttavia realizzato solo per la categoria dei perseguitati politici e

non per quella dei perseguitati razziali. Posta dal legislatore la

distinzione tra le due categorie, costituisce un'irragionevole

disparità di trattamento tra di esse l'omesso inserimento nella

commissione di una rappresentanza dei perseguitati razziali, perché

apporti, analogamente a quanto avviene per i perseguitati politici,

il particolare contributo di esperienza e conoscenza delle specifiche

situazioni lesive; né, proprio in ragione della diversità di

contesti e vicende, la rappresentanza dei perseguitati razziali può

ritenersi assorbita dall'associazione nazionale perseguitati politici

italiani antifascisti.

La specificità delle situazioni che fanno capo alle due categorie

e la distinta rappresentanza di esse sono state, del resto, già

affermate dal legislatore in un analogo contesto normativo. Anche per

l'esame delle domande per la concessione di un assegno vitalizio a

favore degli ex deportati nei campi di sterminio nazisti, è stata

istituita un'apposita commissione con funzioni del tutto analoghe a

quelle della commissione istituita con la norma denunciata, ma

prevedendo, accanto ai rappresentanti delle associazioni dei

deportati politici e dei perseguitati politici antifascisti, anche un

rappresentante dell'Unione delle comunità israelitiche (art. 3 della

legge 18 novembre 1980, n. 791). Alla minoranza ebraica è stata

dunque riconosciuta una specificità di posizione, e ne è stata

attribuita la rappresentanza all'ente che, secondo la legislazione

allora vigente, curava gli interessi degli israeliti italiani e delle

loro comunità (art. 36 del regio decreto 30 ottobre 1930, n. 1731).

Alla violazione dell'art. 3 della Costituzione può essere posto

riparo superando la disparità di trattamento che la norma denunciata

determina con i criteri seguiti dal legislatore nell'analoga e già

richiamata situazione relativa ai deportati: integrando, quindi, la

composizione della commissione con un rappresentante della comunità

che ha subito le persecuzioni razziali. Lo stesso legislatore ha

individuato tale rappresentanza nell'unione delle comunità

israelitiche italiane, ente che, ora con la denominazione di Unione

delle comunità ebraiche italiane, è rappresentativo degli ebrei in

Italia e ne tutela gli interessi generali (art. 37 dello statuto

approvato dal congresso straordinario dell'unione tenutosi il 6 - 8

dicembre 1987) e la cui rappresentatività è riconosciuta dall'art.

19 della legge 8 marzo 1989, n. 101 (Norme per la regolazione dei

rapporti tra lo Stato e l'Unione delle comunità ebraiche italiane).

6. - Ricondotta a legittimità costituzionale la norma denunciata,

colmando l'omessa previsione nella composizione della commissione di

un rappresentante dell'Unione delle comunità ebraiche italiane,

permane integro il potere del legislatore di dettare eventualmente

una nuova disciplina anche relativa ad una diversa composizione della

commissione ed ai criteri di designazione dei suoi componenti.