Sentenza n. 263/1991

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 554, secondo

comma, del codice di procedura penale e 158 del decreto legislativo

28 luglio 1989, n. 271 (Norme di attuazione, di coordinamento e

transitorie del codice di procedura penale), promosso con ordinanza

emessa il 10 dicembre 1990 dal Giudice per le indagini preliminari

presso la Pretura di Camerino, nel procedimento penale a carico di

Massari Fabio ed altra, iscritta al n. 64 del registro ordinanze 1991

e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 7, prima

serie speciale, dell'anno 1991;

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nella camera di consiglio del 22 aprile 1991 il Giudice

relatore Ugo Spagnoli;

Ritenuto in fatto

1. - Con ordinanza del 10 dicembre 1990, il Giudice per le

indagini preliminari presso la Pretura di Camerino ha sollevato, in

riferimento agli artt. 101, secondo comma, 112 e 97 Cost., questione

di legittimità costituzionale degli artt. 554, secondo comma, del

codice di procedura penale e 158 delle norme di attuazione, di

coordinamento e transitorie dello stesso codice, approvate con

decreto legislativo 28 luglio 1989, n. 271, "laddove non prevedono il

controllo sostitutivo del Giudice al P.M. nella formulazione

dell'imputazione".

Nel caso di specie, il giudice rimettente aveva rigettato, "per

esclusive ragioni di diritto", la richiesta di archiviazione e

disposto che il pubblico ministero formulasse l'imputazione; ma

questi gli aveva restituito gli atti, chiedendo che "fossero formulate le indicazioni o direttive attinenti alla concreta formulazione

del capo d'imputazione" o, in subordine, che venisse sollevata la

suddetta questione di costituzionalità. Ritenendo che - in caso di

rigetto della richiesta di archiviazione per ragioni diverse dalla

necessità di ulteriori indagini - le norme impugnate non consentono

di dare le suddette indicazioni o direttive, detto giudice ha fatto

proprie, trascrivendole integralmente, le eccezioni di illegittimità

costituzionale prospettate dal pubblico ministero e di seguito illustrate.

Premesso che le garanzie costituzionali della soggezione soltanto

alla legge (art. 101, secondo comma) e della distinzione dei

magistrati solo per diversità di funzioni (art. 107, terzo comma)

spettano anche al pubblico ministero (sentenze nn. 95 del 1975 e 190

del 1970) e che esse comportano l'esclusione di rapporti gerarchici

tra i magistrati e la loro soggezione, all'interno di ciascuna

funzione, solo e direttamente alla legge, il giudice a quo osserva

che le funzioni del pubblico ministero e del giudice per le indagini

preliminari sono diverse, essendo le une volte a prendere le

determinazioni inerenti all'esercizio dell'azione penale (art. 326),

le altre all'esercizio del controllo sulle medesime ex art. 112 della

Costituzione.

Assume, poi, che l'essenza stessa del controllo consiste

nell'individuazione dell'imputazione e che perciò l'impugnato art.

554, secondo comma, in quanto impone che ad essa provveda il pubblico

ministero su ordine del giudice per le indagini preliminari, finisce

per fare del primo uno strumento della funzione di controllo

spettante al secondo - anziché mantenere ciascuno nell'ambito delle

rispettive funzioni - e per introdurre tra di essi una distinzione

per diversità non di funzioni ma di posizioni gerarchiche

nell'ambito della medesima funzione (di controllo).

Di qui, la censura di violazione dell'art. 101, secondo comma,

della Costituzione, a conforto della quale l'ordinanza richiama

talune decisioni di questa Corte (in specie, le sentenze nn. 95 del

1975 e 123 del 1971), volte ad escludere la vincolatività di ordini

di procedere (art. 74, ultimo comma) o di dar corso ad indagini (art.

370) previsti dall'abrogato codice di rito.

Rilevato, poi, che il rispetto dell'art. 112 della Costituzione

richiede la previsione di adeguate forme di controllo sull'esercizio

(o non esercizio) dell'azione penale, il giudice rimettente assume

che tale disposto sarebbe violato in quanto le norme impugnate, pur

instaurando un rapporto gerarchico tra giudice per le indagini

preliminari e pubblico ministero, prevedono un controllo non

sostitutivo - quale a suo avviso dovrebbe essere - ma meramente

sollecitatorio. Non essendo invero previsto, nell'art. 554, secondo

comma, né in che misura l'ordinanza debba essere motivata e quali

contenuto e funzione debba avere, né, soprattutto, che il pubblico

ministero sia obbligato ad adeguarsi perfettamente alle eventuali

direttive del giudice per le indagini preliminari (che peraltro

potrebbero anche mancare), il primo, pur se tenuto all'accusa,

rimarrebbe arbitro dell'esatta individuazione dell'imputazione

perché non vincolato ad un suo contenuto tassativo e potrebbe in tal

modo condizionare l'esito del processo.

Il non riservare al titolare della funzione di controllo la

formulazione dell'imputazione - che ne sarebbe il fulcro - viola

inoltre, secondo il giudice a quo, il principio del buon andamento

dell'amministrazione (art. 97 Cost.), applicabile anche agli uffici

giudiziari (sentenze nn. 86 del 1982 e 18 del 1989). Da un lato,

infatti, sarebbe favorita una sorta di "deresponsabilizzazione" del

giudice per le indagini preliminari, che, non assumendo la paternità

dell'imputazione, potrebbe non affrontare ulteriori problemi decisivi

ad essa pertinenti; dall'altro, il pubblico ministero sarebbe

costretto ad assumere tale paternità pur ignorando il contenuto

dell'accusa e pur credendo nell'innocenza dell'accusato.

2. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e

difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, ha chiesto che la

questione sia dichiarata infondata. L'Avvocatura richiama

integralmente, al riguardo, l'atto di intervento depositato in altro

giudizio: nel quale, peraltro, concludeva per l'inammissibilità

della questione in quanto sollevata dal Procuratore della Repubblica. Considerato in diritto

1. - Con l'ordinanza indicata in epigrafe, il Giudice per le

indagini preliminari presso la Pretura di Camerino dubita che gli

artt. 554, secondo comma, del codice di procedura penale e 158 delle

norme di attuazione, di coordinamento e transitorie del medesimo

codice, in quanto prevedono che il giudice per le indagini

preliminari, in caso di rigetto della richiesta di archiviazione,

ordini al pubblico ministero di formulare l'imputazione ma non

impongono che vi provveda direttamente, attraverso un controllo

sostitutivo, o che comunque la relativa ordinanza contenga al

riguardo indicazioni tassative, vincolanti per il pubblico ministero,

violino:

l'art. 101, secondo comma, della Costituzione, perché il

suddetto ordine darebbe luogo ad un rapporto gerarchico all'interno

della funzione di controllo spettante al giudice per le indagini

preliminari ed estranea alle funzioni del pubblico ministero, posto

che l'essenza del controllo starebbe nell'individuazione

dell'imputazione;

l'art. 112 della Costituzione, perché il controllo risulterebbe

inadeguato, non garantendo la totale prevalenza della funzione

controllante su quella controllata dato che il pubblico ministero

rimane arbitro dell'esatta individuazione dell'imputazione e può in

tal modo condizionare l'esito del processo;

l'art. 97 della Costituzione, dato che sarebbe favorita la

"deresponsabilizzazione" del giudice per le indagini preliminari ed

il pubblico ministero sarebbe costretto ad assumere la paternità di

un'accusa non condivisa e di cui ignorerebbe il contenuto.

2. - La questione non è fondata.

L'ordine di formulare l'imputazione previsto dagli artt. 409,

quinto comma e 554, secondo comma, del nuovo codice di procedura

penale costituisce - come la Corte ha rilevato nella sentenza n. 88

del 1991 - un incisivo strumento di garanzia del rispetto

sostanziale, e non solo formale, del principio costituzionale di

obbligatorietà dell'azione penale, che esige che l'inazione del

pubblico ministero, manifestata con la richiesta di archiviazione,

sia sottoposta ad un penetrante controllo da parte del giudice. A tal

fine, occorreva provvedere per l'ipotesi in cui il dissenso tra

pubblico ministero e giudice per le indagini preliminari circa

l'idoneità degli elementi acquisiti a sostenere l'accusa sia

determinato non da carenza di indagini, ma da divergenti valutazioni

in ordine alla ricostruzione dei fatti ed alla loro riconducibilità

in determinate figure criminose: e, stante la preminenza di quel

principio, si è stabilito che dovesse prevalere la valutazione del

giudice, cui si è di conseguenza attribuito il potere-dovere di

ordinare che l'azione penale venisse esercitata attraverso la

formulazione dell'imputazione.

Indubbiamente, vi è in ciò - come già si è osservato nella

predetta sentenza - una deviazione dall'astratto modello accusatorio:

ma essa è stata dal legislatore contenuta nei limiti necessari al

rispetto della titolarità ed obbligatorietà dell'azione, dato che

al giudice per le indagini preliminari è demandato solo l'atto

d'impulso, che non fuoriesce dalla funzione di controllo, mentre il

concreto promovimento dell'azione, che si esplica nella formulazione

dell'imputazione (art. 405), resta di competenza del pubblico

ministero. Non vi è, perciò, commistione tra le due funzioni, di

iniziativa e di controllo, dato che l'essenza di quest'ultima non

sta, come ritiene il giudice a quo, nell'individuazione

dell'imputazione, bensì nell'accertamento della necessità di

procedere. Di conseguenza, non vi è instaurazione di un rapporto

gerarchico, che presuppone l'identità della funzione esercitata dai

due organi, laddove nella specie si tratta di funzioni diverse.

L'art. 101 Cost. non può dunque dirsi violato.

3. - Del pari infondate sono le censure riferite agli artt. 112 e

97 della Costituzione: sia perché presuppongono un inesistente

rapporto gerarchico, sia perché muovono dall'assunto secondo cui

l'atto d'impulso del giudice per le indagini preliminari non potrebbe

contenere indicazioni (o direttive) in ordine all'imputazione

formulanda. Ma esso assume la forma dell'ordinanza, che deve quindi

essere motivata (art. 125, terzo comma): e si contrappone, per di

più, ad una parimenti motivata richiesta di archiviazione.

L'ordinanza, quindi, non può non contenere l'indicazione degli

elementi di fatto e delle ragioni giuridiche in base alle quali il

giudice per le indagini preliminari ritiene che l'azione penale deve

essere instaurata: e ciò, ovviamente, non in astratto, ma in

riferimento ad una, o più, determinate fattispecie criminose. Da

tali indicazioni, la cui specificità discende dall'obbligo di

motivazione, il pubblico ministero non potrà discostarsi: e dunque,

né vi è spazio per l'arbitrio di quest'ultimo, né può dirsi che

il giudice per le indagini preliminari sia "deresponsabilizzato". Ad

ulteriore garanzia del corretto esercizio dell'azione penale

soccorre, per di più, l'art. 158 delle disposizioni di attuazione,

che consente, nell'ipotesi qui esaminata, l'intervento sostitutivo

del procuratore generale mediante avocazione delle indagini.