Sentenza n. 260/1996

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 68, quinto e

sesto comma, della legge della regione siciliana 29 ottobre 1985, n.

41 (Nuove norme per il personale dell'amministrazione regionale),

promosso con ordinanza emessa il 15 febbraio 1995 dal Consiglio di

giustizia amministrativa per la regione siciliana sui ricorsi riuniti

proposti da Campo Gesualdo contro l'Assessorato ai beni culturali,

ambientali e della pubblica istruzione della regione siciliana e

dall'Assessorato ai beni culturali, ambientali e della pubblica

istruzione della regione siciliana contro Campo Gesualdo, iscritta al

n. 783 del registro ordinanza 1995 e pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 48, prima serie speciale, dell'anno

1995;

Visto l'atto di costituzione di Campo Gesualdo, nonché l'atto di

intervento della regione siciliana;

Udito nell'udienza pubblica del 16 aprile 1996 il giudice relatore

Riccardo Chieppa;

Udito l'avvocato Antonio Romano per Campo Gesualdo e l'Avvocato

dello Stato Giuseppe Stipo per la regione Siciliana.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un giudizio di appello avverso una decisione del

tribunale amministrativo regionale della Sicilia - sezione di Catania

- che aveva, tra l'altro, ritenuto valutabile, ai fini della

ricostruzione della carriera, il servizio prestato in qualità di

borsista presso la Soprintendenza ai beni culturali, ambientali e

della pubblica istruzione di Catania dall'arch. Gesualdo Campo,

divenuto poi dirigente tecnico e direttore della Sezione beni

paesistici, architettonici, ambientali e della pubblica istruzione di

Messina, il Consiglio di giustizia amministrativa per la regione

siciliana, con ordinanza del 15 febbraio 1995, pervenuta alla Corte

costituzionale il 17 ottobre 1995 (r.o. n. 783 del 1995), ha

sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 68,

quinto e sesto comma, della legge della regione Siciliana 29 ottobre

1985, n. 41 (Nuove norme per il personale dell'amministrazione

regionale) per contrasto con gli artt. 3 e 97 della Costituzione.

La norma denunciata, al quinto comma, prevede, in favore del

personale regionale, il riconoscimento dei "servizi svolti

continuativamente presso l'università nella docenza universitaria in

posizione di "assistente volontario" , "laureato esercitatore" ,

titolare di borsa di studio di cui alle leggi 31 ottobre 1956, n. 946

e 24 febbraio 1967, n. 62, nonché titolare di borsa di studio del

Consiglio nazionale delle ricerche o assegnata a seguito di

concorso"; ed aggiunge, al sesto comma, che "per i predetti servizi,

da considerarsi per l'intero anno accademico, sono fatte salve le

istanze di cui alle leggi regionali 28 maggio 1979, n. 114, e 2

agosto 1982, n. 76".

Il tribunale amministrativo regionale aveva ritenuto applicabile la

norma estensivamente anche a borse di studio utilizzate al di fuori

dell'università, e, pertanto, aveva ritenuto valutabile il periodo

dal 2 novembre 1981 al 1 novembre 1982, in cui l'arch. Campo, quale

assegnatario di borsa di studio istituita ai sensi dell'art. 20,

secondo comma, della legge regionale 1 agosto 1977, n. 80, aveva

prestato servizio presso la Soprintendenza di Catania.

Il collegio rimettente non ha condiviso tale interpretazione,

rilevando che il citato art. 68 prende in considerazione solo i

servizi svolti continuativamente presso l'università nella docenza

universitaria. Peraltro, tale limitazione determinerebbe, ad avviso

del predetto collegio, una ingiustificata disparità di trattamento

nei confronti degli assegnatari di altre borse, come, nella specie,

quelle previste dall'art. 20, secondo comma, della legge regionale 1

agosto 1977, n. 80, che autorizza l'assessore regionale per i beni

culturali ed ambientali e per la pubblica istruzione ad istituire

borse di studio annuali in numero non superiore a trenta, da

utilizzarsi per motivate esigenze di alta specializzazione, presso

qualificati istituti italiani o esteri.

Gli assegnatari, che godrebbero del beneficio di cui all'art. 68

della legge impugnata ove abbiano prestato servizio presso istituti

universitari, ne sarebbero, invece, irragionevolmente privati, se,

per esigenze e disposizione della stessa amministrazione, siano stati

"inviati presso una soprintendenza" anziché presso un'università,

"e vi abbiano prestato servizio".

2. - Nel giudizio si è costituita la parte privata, arch. Campo,

chiedendo la declaratoria di illegittimità costituzionale della

norma impugnata.

3. - Ha, altresì, spiegato intervento il presidente della regione

siciliana, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello

Stato, che ha concluso per la manifesta infondatezza della questione.

Ha rilevato in proposito che l'assegnazione dell'interessato alla

soprintendenza e non all'università non sarebbe frutto di una scelta

dell'amministrazione, ma sarebbe stata, invece, dovuta alla stessa

disposizione di cui all'art. 20 della legge regionale n. 80 del 1977,

che, al primo comma, prevede la utilizzazione presso le università

del personale dipendente (qualifica all'epoca non rivestita dal

Campo) e, al secondo comma, la utilizzazione di borsisti presso altri

istituti.

Pertanto, date le differenti situazioni giuridiche, non

sussisterebbe la violazione dell'art. 3 della Costituzione.

Né sarebbe pertinente il richiamo all'art. 97 della Costituzione,

essendo la norma denunciata estranea alla materia della

organizzazione degli uffici o della attribuzione delle funzioni ai

dipendenti.

Del resto, il riconoscimento a fini di carriera e pensionistici di

periodi di servizio prestato in qualità di borsista costituirebbe

una deroga eccezionale all'opposto principio generale della

legislazione nazionale, operata nell'esercizio dell'ampia

discrezionalità del legislatore nella materia, e, come tale, non

applicabile estensivamente ad altre fattispecie non previste dalla

legge.

4. - Nell'imminenza dell'udienza, la difesa della parte privata ha

depositato una memoria nella quale insiste per l'accoglimento della

questione, denunciando l'intrinseca irragionevolezza della norma

impugnata, che esclude la valutabilità ai fini della carriera di un

periodo di servizio prestato presso la stessa amministrazione, che è

stato considerato titolo idoneo per l'accesso in via privilegiata al

relativo ruolo.

Nella memoria si evidenzia, altresì, l'elevato livello scientifico

delle soprintendenze ai beni culturali ed ambientali, sicché ogni

discriminazione tra soggetti che hanno goduto della borsa di studio

presso le università e coloro che ne hanno fruito presso le

soprintendenze sarebbe priva di fondamento. Considerato in diritto

1. - Il Consiglio di giustizia amministrativa per la regione

siciliana ha sottoposto a scrutinio di legittimità costituzionale

l'art. 68, quinto e sesto comma, della legge di quella regione 29

ottobre 1985, n. 41 (Nuove norme per il personale

dell'amministrazione regionale) nella parte in cui, nel riconoscere,

ai fini della ricostruzione della carriera dei dipendenti regionali,

i servizi svolti continuativamente presso l'università in posizione

di "assistente volontario", "laureato esercitatore", titolare di

borsa di studio di addestramento didattico e scientifico, nonché di

borsa di studio del Consiglio nazionale delle ricerche o assegnata a

seguito di concorso, esclude la valutazione dei servizi prestati da

coloro che abbiano beneficiato di borse di studio presso gli organi

della stessa amministrazione che le ha assegnate. Il mancato

riconoscimento di tali servizi, ad avviso del collegio rimettente,

determinerebbe, in contrasto con gli artt. 3 e 97 della Costituzione,

una ingiustificata disparità di trattamento in danno di coloro che,

per esigenze e disposizione dell'amministrazione, abbiano prestato la

loro attività presso la stessa amministrazione anziché presso

l'università.

2. - La questione non è fondata.

L'art. 68, primo comma, della legge della regione siciliana n. 41

del 1985 disciplina la valutabilità, in favore del personale

dell'amministrazione regionale in servizio alla data del 1 gennaio

1985, ai fini della progressione giuridica ed economica, nonché del

trattamento di quiescenza, dei servizi pregressi. Tali servizi sono

individuati in quelli già indicati dall'art. 9 della legge regionale

2 agosto 1982, n. 76, che, a sua volta, si richiama alle precedenti

leggi regionali 28 maggio 1979, n. 114, 1 agosto 1974, n. 34, e 3

giugno 1975, n. 38. Si tratta dei servizi prestati "presso uffici

centrali o periferici delle amministrazioni dello Stato, comprese

quelle con ordinamento autonomo, o altri enti pubblici sottoposti a

tutela o vigilanza dello Stato o della regione o, a qualsiasi titolo,

alle dipendenze di uffici centrali o periferici dell'amministrazione

regionale..." (art. 1 della legge regionale n. 114 del 1979), nonché

del servizio prestato presso le soppresse scuole professionali

regionali (art. 5 della legge regionale n. 34 del 1974) o, ancora, di

quello svolto in qualità di incaricato presso le scuole sussidiarie

istituite con la legge regionale siciliana 23 settembre 1947, n. 13

(art. 6 della legge regionale n. 38 del 1975).

A tale analitica previsione, che comprende servizi riconducibili a

rapporti di pubblico impiego, anche se non di ruolo (o ad essi

assimilabili per funzioni e natura sostanziale del rapporto), il

comma quinto dell'art. 68 citato ha aggiunto altre categorie,

stabilendo che "per i fini di cui al primo comma sono considerati

utili i servizi svolti continuativamente presso l'università nella

"docenza universitaria" in posizione di "assistente volontario" ,

"laureato esercitatore" , titolare di borsa di studio di cui alle

leggi 31 ottobre 1956, n. 946 (recte: 31 ottobre 1966, n. 942) e 24

febbraio 1967, n. 62" - di addestramento didattico e scientifico -

"nonché titolare di borsa di studio del Consiglio nazionale delle

ricerche o assegnata a seguito di concorso. Il comma successivo

precisa che "per i predetti servizi, da considerarsi per l'intero

anno accademico, sono fatte salve le istanze di cui alle leggi

regionali 28 maggio 1979, n. 114, e 2 agosto 1982, n. 76".

Il legislatore siciliano ha, cioè, inteso riconoscere, a fini di

carriera e pensionistici, i servizi accomunati da un unico

denominatore di "docenza", cioè di elevata qualificazione didattica

e scientifica, resi in ambito universitario anteriormente alla

immissione nei ruoli del personale regionale, assimilandoli a quelli

di cui all'art. 68, primo comma.

3. - La elencazione dei servizi contenuta nell'art. 68, quinto

comma, che riveste, come risulta dalla dizione della norma, carattere

tassativo, e non meramente indicativo, porta a considerare utili, ai

fini della ricostruzione della carriera e del trattamento di

quiescenza, soltanto i servizi "docenza" prestati presso le

università, ivi compresi quelli svolti dai borsisti, non prendendo

in considerazione, quindi, i periodi di fruizione di altre borse di

studio non collegate a "docenza" e per di più assegnate da altri

enti e altrove godute.

Peraltro, tale esclusione non può essere considerata una

violazione del principio di uguaglianza di cui all'art. 3 della

Costituzione, né dei principi di imparzialità e buon andamento

della pubblica amministrazione di cui all'art. 97 della Costituzione.

Al riguardo, la Corte ha già avvertito che non esiste un comune

canone, enucleabile dalla legislazione in materia di pubblico

impiego, al quale si possa attribuire la valenza di norma generale

sul riconoscimento, ai fini della carriera, dei servizi prestati

(sentenza n. 305 del 1995).

In siffatto quadro, spetta alla discrezionalità del legislatore -

nella specie di quello regionale - stabilire, ai fini della

progressione in carriera dei dipendenti, l'incidenza dei servizi

prestati e graduare il rilievo degli stessi (v. sentenza n. 19 del

1989), con una valutazione che può essere censurata solo sul piano

della ragionevolezza, ovvero in caso di differente trattamento di

situazioni giuridiche identiche: ciò non è ravvisabile nella

fattispecie all'odierno esame. Il legislatore ha ragionevolmente

ritenuto di attribuire rilievo al servizio prestato nell'ambito della

"docenza universitaria", cui non sono equiparabili i periodi di

fruizione di borse di studio presso altri enti, e non lo sono, in

particolare, quelli previsti dall'art. 20, secondo comma, della legge

della regione siciliana 1 agosto 1977, n. 80, all'origine della

vicenda che ha dato luogo al presente giudizio di costituzionalità.

La citata disposizione prevede che l'assessore regionale per i beni

culturali ed ambientali e per la pubblica istruzione sia autorizzato,

sentito il consiglio regionale, ad istituire borse di studio annuali,

in numero non superiore a trenta, da utilizzarsi "per motivate

esigenze di alta specializzazione, presso qualificati istituti

italiani o esteri".

Appare di tutta evidenza che l'assegnazione di tali borse di studio

non è correlata né alla instaurazione di un qualsivoglia rapporto

di lavoro di natura subordinata, elemento che, per quanto si è

chiarito sopra, caratterizza le ipotesi principali cui il legislatore

ha inteso attribuire rilievo ai fini della ricostruzione e

progressione della carriera dei dipendenti regionali, né ad

esplicazione di attività di "docenza universitaria". Invece, nel

caso di cui si discute, la borsa di studio era intesa semplicemente a

realizzare un'attività di miglioramento ed approfondimento culturale

e di esperienza anche pratica del borsista presso istituti, in essi

ricomprendendosi, nell'applicazione concreta, anche le

amministrazioni specializzate nel settore. Attività cui non si è,

poi, trascurato di attribuire una qualche specifica valenza, tant'è

che, ai sensi dell'art. 18, ultimo comma, della legge regionale 7

novembre 1980, n. 116, la fruizione delle predette borse di studio è

stata riconosciuta quale titolo per l'ammissione ai concorsi per

l'accesso nei ruoli dell'amministrazione dei beni culturali in

Sicilia, nel rispettivo settore, dando, altresì, luogo ad esenzione

dall'obbligo dell'anno di specializzazione, previsto per tutti gli

altri vincitori degli stessi concorsi.

Con ciò è rimasta confermata la finalità di specializzazione

delle predette borse di studio.

Nella prima applicazione della stessa legge n. 116 del 1980, i

vincitori delle borse di studio in questione sono stati, altresì,

ammessi ad un beneficio eccezionale, in sostituzione del sistema

tipico concorsuale di accesso, cioè la sottoposizione ad un semplice

esame di idoneità per l'accesso alla qualifica iniziale di dirigente

tecnico presso la citata amministrazione dei beni culturali.

Ma non è lecito desumere, da tale quadro normativo, alcun obbligo,

costituzionalmente sanzionato, del legislatore di estendere la norma

di favore prevista per le categorie di cui all'art. 68, quinto e

sesto comma, della legge regionale n. 41 del 1985 alle diverse

ipotesi di cui all'art. 20, secondo comma, della legge regionale n.

80 del 1977. E ciò a prescindere dall'ente presso il quale sia stata

fruita la borsa di studio, ma esclusivamente in virtù della distinta

natura, peculiarità e finalità delle borse previste nelle diverse

norme.

Tant'è che non risulta che sia stato riconosciuto il periodo di

servizio svolto dai fruitori delle borse, ex art. 20, secondo comma,

della citata legge regionale n. 80 del 1977, neanche qualora

occasionalmente prestato presso istituzioni universitarie anziché,

come nel caso di specie, presso la Sovrintendenza ai beni culturali,

ambientali e della pubblica istruzione della regione siciliana.