Sentenza n. 26/1980

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli articoli 2,

primo, secondo e terzo comma, 5 e 6, primo comma, del d.P.R. 11 gennaio

1956, n. 20 (Disposizioni sul trattamento di quiescenza del personale

statale), promosso con ordinanza emessa il 18 aprile 1973 dalla Corte

dei conti - Sezione III giurisdizionale per le pensioni civili - sul

ricorso di Rondoni Giuseppe, iscritta al n. 271 del registro ordinanze

1976 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 132 del

19 maggio 1976.

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nell'udienza pubblica del 3 maggio 1979 il Giudice relatore

Antonino De Stefano;

udito il sostituto avvocato generale dello Stato Giorgio Azzariti,

per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. Con ricorso alla Corte dei conti, Sezione III giurisdizionale

per le pensioni civili, depositato il 1 febbraio 1965, il maresciallo

di 1 classe di P.S. Rondoni Giuseppe, cessato dal servizio il 30

dicembre 1963, impugnava il decreto 8 maggio 1964 del Ministro per

l'Interno, consegnatogli il 30 novembre 1964, con il quale gli veniva

liquidato il trattamento di quiescenza sulla base dello stipendio del

coefficiente 271, al IX aumento periodico, nella misura del 77,6% per i

38 anni di servizio effettivo prestato. Lamentava il ricorrente che, in

sede di liquidazione, non si era tenuto conto ch'egli aveva maturato il

decimo aumento periodico di stipendio alla data del suo collocamento a

riposo; che non gli erano stati valutati i benefici coloniali per il

servizio prestato in Tripolitania (metà di anni 5, mesi 4 e giorni

19); che tale omissione gli aveva impedito di raggiungere i 40 anni di

servizio valido per ottenere il massimo della pensione (80 per cento in

luogo del 77,6 per cento liquidatogli).

La Corte dei conti, con decisione interlocutoria 18 aprile 1973,

depositata il 14 aprile 1975, pronunciando sui motivi di gravame, ha

dichiarato che al ricorrente spetta, ai fini di pensione, sia il

riconoscimento del decimo aumento periodico di stipendio, sia il

riconoscimento per metà del servizio prestato in colonia, onde

consegue che il servizio utile a pensione sale a 43 anni. Con lo stesso

provvedimento, però, interpretando la domanda del ricorrente come

richiesta del massimo di pensione spettante, in luogo della misura

massima dell'80 per cento consentita dalla normativa vigente, si è

posta il dubbio se questo limite invalicabile fissato dal legislatore

negli articoli 2, 5 e 6 del d.P.R. 11 gennaio 1956, n. 20 sia conforme

agli articoli 3, 36, primo comma e 38, primo e secondo comma, della

Costituzione, ed ha sollevato d'ufficio la relativa questione di

legittimità costituzionale, ritenendola rilevante ai fini

dell'accertamento del massimo della base pensionabile.

Ad avviso del giudice a quo le norme denunciate non lasciano

intravedere la causa giuridica della compressione operata dal

legislatore sui termini base pensionabile e serie di servizi utili. Il

limite massimo della serie di servizi è fissato in 40 anni, ma ad esso

non corrisponde, nella base pensionabile, l'ultimo stipendio goduto. Lo

stesso criterio limitativo è esteso alla ritenuta del 6 per cento in

conto entrate Tesoro sulle retribuzioni, in evidente contrasto con i

principi di tutela previdenziale affermati dagli articoli 36 e 38 della

Costituzione.

Nella materia pensionistica la discrezionalità del legislatore non

può spingersi fino a comprimere un diritto, come quello a pensione,

che per sua natura è anelastico "ope Constitutionis". Le limitazioni

possono essere disposte, ma solo come gradazioni di effetti, nel senso

che al massimo di una serie di servizi (minore o maggiore di anni 40)

deve corrispondere una base pensionabile pari all'ultimo stipendio

goduto in servizio, di guisa che si abbia perfetta coincidenza tra

retribuzione teorica e retribuzione differita; la definizione della

percentuale massima pensionabile dev'essere quindi tenuta presente

anche in sede di ritenuta in conto Tesoro, deve cioè contemplare tutto

il vigente sistema normativo dominato da una limitazione che altera il

principio dell'indennità retributiva nel tempo.

Le norme denunciate contrasterebbero, inoltre, con l'art. 3 della

Costituzione, perché creano sperequazione di trattamento, in analoga

materia, tra dipendenti pubblici con trattamenti previdenziali

amministrati dallo Stato - la cui base pensionabile non può superare

l'80 per cento dello stipendio - e dipendenti pubblici il cui fondo

pensioni è amministrato da apposite Casse (quali ad esempio la Cassa

previdenza per i dipendenti degli enti locali) per i quali la pensione

corrispondente al massimo dell'anzianità di servizio può arrivare ad

eguagliare l'ultima retribuzione percepita in servizio.

Perciò, sospeso il giudizio sul terzo motivo di gravame, la Corte

dei conti ha denunciato l'incostituzionalità, per contrasto con gli

articoli 3, 36, primo comma, e 38, primo e secondo comma, della

Costituzione, degli articoli 2, primo, secondo e terzo comma, 5 e 6,

primo comma, del d.P.R. n. 20 del 1956, nelle parti in cui la base

pensionabile e qualunque altra voce retributiva è presa in

considerazione a fini previdenziali nella misura massima dell'80 per

cento, escludendosi quindi che al dipendente statale possa essere

conferito un trattamento di quiescenza pari all'ultima retribuzione

percepita, con conseguente applicazione al personale in attività di

servizio della ritenuta in conto entrate Tesoro o altra analoga, sulle

voci retributive alla stessa soggette, in ragione dell'80 per cento

invece che per l'intero importo.

Il provvedimento di rimessione, ritualmente comunicato e

notificato, è pervenuto alla Corte costituzionale il 23 marzo 1976, ed

è stato pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 132

del 19 maggio 1976.

2. Nel giudizio dinanzi a questa Corte la parte privata non si è

costituita; ha spiegato invece intervento il Presidente del Consiglio

dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello

Stato, con deduzioni depositate in Cancelleria il 18 settembre 1975.

L'Avvocatura preliminarmente eccepisce l'irrilevanza della proposta

questione, osservando che la stessa non ha alcuna incidenza sul

giudizio che la Corte dei conti è chiamata a decidere, nel quale il

ricorrente Rondoni ha chiesto il massimo della pensione nella misura

dell'80 per cento del trattamento economico da lui goduto al momento

della cessazione del servizio.

Nel merito conclude per l'infondatezza.

Quanto al denunciato contrasto con l'art. 36 della Costituzione,

della normativa che limita all'80 per cento la base pensionabile,

l'Avvocatura precisa che dal citato precetto costituzionale può trarsi

solo la conseguenza, da un lato, che la misura minima della pensione

deve essere tale da assicurare al pensionato e alla sua famiglia i

mezzi di sostentamento - ciò che nella specie è fuori discussione - e

dall'altro, che il trattamento pensionistico deve essere ispirato a

criterio di proporzionalità rispetto alla quantità e qualità del

lavoro prestato. Da ciò non deriva che, oltre una determinata

anzianità, la pensione debba necessariamente coincidere con il

trattamento goduto alla cessazione del servizio.

Quanto alla pretesa violazione dell'art. 3 della Costituzione,

l'Avvocatura rileva che non può essere operato un raffronto con

trattamenti pensionistici di dipendenti pubblici diversi dallo Stato,

giacché non sussiste parità di situazioni tra discipline che

diversamente dispongono sia con riguardo al trattamento economico di

servizio, sia con riguardo al sistema di contribuzione.

Ciò vale anche per il raffronto, prospettato dal giudice a quo,

col trattamento spettante ai segretari comunali e provinciali, che

fanno parte del personale statale, trattamento che trova

giustificazione nella diversità del sistema contributivo.

3. Alla pubblica udienza l'Avvocatura dello Stato ha insistito

nelle richieste e nelle deduzioni già formulate. Considerato in diritto :

1. Con ordinanza emessa contestualmente alla decisione

interlocutoria di cui in narrativa, la Corte dei conti, Sezione III

giurisdizionale per le pensioni civili, ha sollevato questione di

legittimità costituzionale, per contrasto con gli articoli 3, 36,

primo comma, e 38, primo e secondo comma, della Costituzione, degli

articoli 2, primo, secondo e terzo comma, 5 e 6, primo comma, del

d.P.R. 11 gennaio 1956, n. 20, recante disposizioni sul trattamento di

quiescenza del personale statale, "nelle parti in cui la base

pensionabile e qualunque altra voce retributiva è presa in

considerazione a fini previdenziali nella misura massima dell'80 per

cento, escludendosi quindi che al dipendente statale possa essere

conferito un trattamento di quiescenza pari all'ultima retribuzione

percepita".

2. Va innanzi tutto premesso che il provvedimento con il quale la

Corte dei conti ha deferito la questione, pervenuto a questa Corte il

23 marzo 1976, è stato emesso il 18 aprile 1973, anteriormente, cioè,

all'entrata in vigore (1 giugno 1974) del testo unico delle norme sul

trattamento di quiescenza dei dipendenti civili e militari dello Stato,

approvato con d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1092, le cui disposizioni,

in virtù del primo comma dell'art. 256, si applicano pure ai casi in

corso di trattazione, in sede amministrativa o giurisdizionale, anche

per gli effetti anteriori alla data della sua entrata in vigore.

Peraltro, il terzo comma dello stesso art. 256 dispone che la base

pensionabile non possa essere determinata in misura diversa da quella

prevista dalle norme che erano applicabili alla data in cui la base

stessa deve essere riferita; e poiché le norme denunciate, vigenti

all'epoca del collocamento a riposo del ricorrente, attengono appunto

alla determinazione della base pensionabile, su di esse la Corte

ritiene di doversi pronunciare, senza richiedere al giudice a quo di

valutare se alla stregua delle nuove disposizioni la sollevata

questione sia tuttora rilevante.

Occorre poi precisare che il riferimento all'art. 5 del decreto

legislativo n. 20 del 1956 va inteso come riferimento al testo

sostituito dall'art. 3 della legge 11 luglio 1956, n. 734.

3. L'Avvocatura dello Stato ha preliminarmente eccepito che nel

giudizio a quo, secondo risulta dagli atti, il ricorrente aveva, sì,

chiesto il massimo della pensione, ma nella misura, appunto,

dell'ottanta per cento del trattamento economico da lui goduto al

momento della cessazione dal servizio: donde la inammissibilità per

difetto di rilevanza della dedotta questione.

L'eccezione va disattesa. Nel provvedimento di rimessione

esplicitamente si afferma che la domanda del ricorrente va

"interpretata" come richiesta del massimo spettante a tenore di una

normativa che pone un limite invalicabile, la cui conformità ai

parametri costituzionali vien posta in dubbio; e la Corte non può non

prender atto di tale motivato apprezzamento che, per sua costante

giurisprudenza, compete al giudice a quo.

4. Nel merito, la questione non è fondata.

La denunciata normativa prevede che, ai fini della liquidazione dei

trattamenti ordinari di quiescenza del personale statale, si consideri,

quale base pensionabile, l'ottanta per cento dell'ultimo stipendio

integralmente percepito (oltre gli eventuali altri assegni utili a

pensione), e su tale porzione si applichi al personale in attività di

servizio la ritenuta in conto entrate Tesoro. All'atto della cessazione

dal servizio, la pensione normale spettante ai dipendenti che abbiano

almeno venti anni di servizio effettivo, è pari al quarantaquattro per

cento dello stipendio e degli altri assegni utili a pensione; per ogni

anno di servizio utile oltre il ventesimo, la pensione è aumentata

dell'1,80 per cento dello stipendio e degli assegni predetti, fino a

raggiungere il massimo dell'ottanta per cento degli emolumenti stessi,

in corrispondenza ad un massimo di servizio utile di anni quaranta.

Oggetto del dubbio di costituzionalità prospettato dal giudice a

quo, non è il limite massimo dei quaranta anni di servizio utile, per

cui - a differenza degli anni compresi tra i ventuno ed i quaranta -

quelli oltre il quarantesimo, pur normalmente ipotizzabili, non

comportano alcun aumento dell'aliquota; ma l'altro massimo, e cioè il

limite della stessa aliquota dell'ottanta per cento, che preclude al

dipendente in possesso della massima anzianità di servizio presa in

considerazione dal legislatore (la quale, ripetesi, non è sotto tale

profilo messa in discussione), di conseguire una pensione pari

all'ultimo stipendio goduto. In ciò si ravvisa contrasto con i

principi di tutela previdenziale affermati dagli artt. 36 e 38 della

Costituzione.

Ora, dagl'invocati precetti, congiuntamente considerati,

innegabilmente scaturisce, secondo la costante giurisprudenza di questa

Corte, una particolare protezione per il lavoratore, nel senso che il

suo trattamento di quiescenza - al pari della retribuzione in costanza

di servizio, della quale costituisce sostanzialmente un prolungamento a

fini previdenziali - deve essere proporzionato alla quantità ed alla

qualità del lavoro prestato, e deve in ogni caso assicurare al

lavoratore medesimo ed alla sua famiglia mezzi adeguati alle loro

esigenze di vita, per un'esistenza libera e dignitosa. Proporzionalità

ed adeguatezza, che non devono sussistere soltanto al momento del

collocamento a riposo, ma vanno costantemente assicurate anche nel

prosieguo, in relazione ai mutamenti del potere d'acquisto della

moneta. Ma ciò non comporta automaticamente che, nella fase della

liquidazione, il livello della pensione, in progressiva puntuale

concomitanza con il servizio prestato, debba poter attingere il

traguardo della integrale coincidenza con la retribuzione goduta

all'atto della cessazione dal servizio. obiettivo indubbiamente

ottimale, questo (ovviamente in quei rapporti di lavoro in cui, come in

quelli dell'impiego statale, l'ultima retribuzione non possa essere

quanto meno inferiore a quelle precedenti). Ad esso il legislatore

può, però, con gradualità avvicinarsi (come ha poi operato, sempre

nell'ambito del sistema pensionistico statale, aumentando la base

pensionabile con gli artt. 43 e 53 del citato t.u. n. 1092 del 1973,

nel testo sostituito dagli artt. 15 e 16 della legge 29 aprile 1976, n.

177), nell'esercizio di una discrezionalità, che faccia pur sempre

salvi gl'inderogabili criteri di proporzionalità e di adeguatezza

sopra indicati; e valgono in proposito i principi già affermati da

questa Corte nelle sentenze n.124 del 1968, n.57 del 1973, n.92 del

1975, n. 275 del 1976.

5. Le norme in esame sono state denunciate anche per violazione del

principio d'eguaglianza, in quanto creerebbero una sperequazione in

subiecta materia tra i dipendenti statali, i cui trattamenti di

quiescenza sono direttamente amministrati dallo Stato, e quei

dipendenti pubblici, il cui fondo pensioni è gestito da apposite Casse

amministrate dagl'Istituti di Previdenza nell'ambito del Ministero del

Tesoro: per i primi, infatti, il limite superiore della base

pensionabile non può travalicare, come detto, l'ottanta per cento,

mentre per i secondi è possibile che la pensione eguagli l'ultima

retribuzione percepita in servizio.

Nemmeno sotto questo profilo la questione è fondata.

Come esattamente dedotto dall'Avvocatura dello Stato, non sussiste,

sia riguardo al trattamento economico in attività di servizio, sia

riguardo al sistema contributivo preordinato al trattamento di

quiescenza, quella parità di situazioni che è il presupposto per la

valutazione della legittimità costituzionale, in riferimento all'art.

3 della Costituzione, di una diversità di disciplina. Diversità che

nel caso in esame (a differenza della questione oggetto della sentenza

di questa Corte n. 15 del 1980) va rapportata appunto ad elementi

specifici, quali sopra indicati, dei due sistemi pensionistici. Il che

non impedisce, peraltro, di sottolineare anche in questa occasione

l'esigenza di procedere ad un riordino dell'intera materia, nel segno

di una sostanziale perequazione, onde agguagliarne gl'istituti al

meglio.