Sentenza n. 26/1965

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della

Regione del Trentino-Alto Adige, concernente "Modifiche alla legge

regionale 20 agosto 1952, n. 24, sulla elezione del Consiglio regionale

del Trentino-Alto Adige", riapprovata dal Consiglio regionale il 7

ottobre 1964, promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei

Ministri, notificato il 28 ottobre 1964, depositato nella Cancelleria

della Corte costituzionale il 31 successivo ed iscritto al n. 13 del

Registro ricorsi 1964.

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Presidente della

Regione Trentino-Alto Adige;

udita nell'udienza pubblica del 3 febbraio 1965 la relazione del

Giudice Giuseppe Castelli Avolio;

uditi il sostituto avvocato generale dello Stato Giuseppe

Guglielmi, per il Presidente del Consiglio dei Ministri, e l'avv.

Giorgio Franco, per il Presidente della Regione Trentino-Alto Adige.

Ritenuto in fatto :

1. - Con ricorso notificato il 28 ottobre 1964 il Presidente del

Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale

dello Stato, ha impugnato il disegno di legge concernente "Modifiche

alla legge regionale 20 agosto 1952, n. 24, sulla elezione del

Consiglio regionale del Trentino-Alto Adige", riapprovato, ai sensi

dell'art. 49 dello Statuto speciale della detta Regione, dal Consiglio

regionale il 7 ottobre 1964 e comunicato al Commissario del Governo il

13 ottobre successivo.

Il disegno di legge impugnato con l'art. 1 stabilisce che sono

elettori per l'elezione del Consiglio regionale i cittadini italiani i

quali, essendo iscritti nelle liste elettorali di un Comune delle due

provincie di Trento o Bolzano, compilate a norma della legge regionale

20 agosto 1952, n. 24, risiedano, nel giorno della votazione, da almeno

tre anni ininterrottamente nel territorio della Regione.

Con l'art. 2 stabilisce che il sindaco, entro dieci giorni dalla

pubblicazione nel Bollettino Ufficiale della Regione del decreto di

convocazione dei comizi elettorali, deve compilare un elenco di coloro

che, pur essendo iscritti nelle liste elettorali, non possono

raggiungere il requisito della residenza ininterrotta ai sensi

dell'articolo precedente, e prevede la trasmissione entro i cinque

giorni successivi dell'elenco stesso, in duplice copia, alla

Commissione elettorale comunale, la quale, dopo operata la revisione di

sua competenza, trasmette una copia dell'elenco alla Commissione

elettorale mandamentale e l'altra al sindaco, che deve curarne la

pubblicazione mediante avviso del deposito dell'elenco medesimo per

otto giorni nella segreteria comunale.

Avverso l'iscrizione nell'elenco è ammesso reclamo alle

Commissioni elettorali da parte di ogni elettore, nel termine di

pubblicazione. La Commissione mandamentale, poi, sulla scorta

dell'elenco approvato dalla Commissione comunale, ed in base alle

decisioni adottate sui ricorsi pervenuti, depenna in via definitiva

dalla copia delle liste sezionali destinate alla votazione i nominativi

degli elettori rimasti ancora compresi nell'elenco.

Con l'art. 3, infine, la legge impugnata, completando la descritta

disciplina elettorale, stabilisce che il sindaco, nelle prime ore del

giorno fissato per la votazione, e comunque prima dell'inizio delle

operazioni di voto, consegna al presidente dell'ufficio elettorale un

elenco degli elettori che, essendo iscritti nelle liste della Sezione,

revisionate dalla Commissione elettorale mandamentale, hanno tuttavia

trasferito la loro residenza fuori del territorio della Regione nel

periodo compreso fra la data di pubblicazione del decreto di

convocazione dei comizi elettorali ed il giorno della votazione.

2. - Rileva nel ricorso l'Avvocatura che l'art. 19 dello Statuto

Trentino-Alto Adige, dopo avere stabilito sia il sistema elettorale da

seguire nella Regione - proporzionale a suffragio universale diretto e

segreto -' sia il numero dei consiglieri da eleggere e la ripartizione

territoriale dei collegi, autorizza eccezionalmente la Regione a

fissare con propria legge le ulteriori modalità delle elezioni,

prevedendo - in deroga all'art. 48, sesto comma, della Costituzione,

secondo cui il diritto di elettorato attivo può essere limitato solo

con legge dello Stato e per determinati motivi - che possa stabilirsi

il requisito "della residenza nel territorio della Regione per un

periodo ininterrotto non superiore ai tre anni".

Trattandosi di limitazione eccezionale che, come tale, postula una

interpretazione restrittiva, e versandosi in materia non compresa fra

quelle elencate nell'art. 4 dello Statuto, la potestà così attribuita

alla Regione dovrebbe, secondo l'Avvocatura, considerarsi solo

secondaria e, come tale, da esercitarsi nei limiti dei principi

stabiliti dalle singole leggi dello Stato. Di conseguenza la Regione

avrebbe potuto soltanto determinare, a norma del richiamato art. 19

dello Statuto, il periodo di residenza necessario per esercitare

l'elettorato attivo nelle elezioni regionali, e non, come invece ha

fatto con l'art. 1 dell'impugnato disegno di legge, apportare

modificazioni o aggiunte, tra le quali appunto sarebbe da inquadrare il

requisito della residenza anche nel giorno della votazione. Con ciò la

Regione avrebbe derogato ai principi di cui agli artt. 10 e 11 della

legge 7 ottobre 1947, n. 1058, privando i cittadini italiani nati o

residenti nella Regione delle potestà opzionali riconosciute a tutti

dall'ordinamento giuridico nazionale. Cosicché l'art. 1 in definitiva

sarebbe, secondo l'Avvocatura, in contrasto con gli artt. 3 della

Costituzione e 4 e 19 dello Statuto Trentino-Alto Adige, oltre che con

le citate disposizioni della legge n. 1058 del 1947.

Quanto all'art. 2, osserva l'Avvocatura che, mentre il primo e il

secondo comma, disciplinando l'aggiornamento delle liste in relazione

al periodo triennale di residenza, come sopra stabilito dall'art. 1,

incorrono nei vizi di illegittimità costituzionale già lamentati, il

terzo ed il quarto comma violerebbero i principi della citata legge 7

ottobre 1947, n. 1058, sotto il duplice profilo della previsione di due

organi diversi per la decisione dei ricorsi contro l'inclusione negli

elenchi degli esclusi dal voto, e della esclusione dell'azione

popolare, ammessa invece per principio generale, informativo di tutto

il contenzioso in materia elettorale.

L'art. 3, infine, sarebbe affetto da analoghi vizi e violerebbe

inoltre l'art. 25 della medesima legge n. 1058 del 1947, conferendo al

sindaco l'anomalo potere di modificare le liste approvate dalle

Commissioni elettorali.

Conclude il ricorso per la dichiarazione di illegittimità

costituzionale e il conseguente annullamento dell'impugnato disegno di

legge.

3. - La Regione, previa delibera del Consiglio regionale in data 29

ottobre 1964, si è costituita in giudizio, in persona del Presidente

pro tempore della Giunta regionale, rappresentato e difeso dagli

avvocati Feliciano Benvenuti e Giorgio Franco, i quali hanno depositato

nella cancelleria della Corte, il 17 novembre 1964, le proprie

deduzioni, notificate al Presidente del Consiglio dei Ministri il

precedente giorno 13.

Osserva anzitutto la difesa della Regione che la Regione stessa ha

competenza legislativa esclusiva in materia elettorale, data la

relativa completezza ed autonomia del sistema adottato nello Statuto

speciale.

Comunque, il carattere esclusivo della competenza legislativa in

materia elettorale deriverebbe anche dall'art. 4 dello Statuto

speciale, giacché tale articolo attribuisce alla Regione la potestà

di emanare norme legislative in materia di ordinamento degli uffici

regionali e del personale ad essi addetto. Ciò comprenderebbe anche la

materia elettorale in considerazione del fatto che i Consigli regionali

sarebbero appunto uffici della Regione, e la relativa potestà

legislativa rientrerebbe nella più generale potestà organizzatoria

della Regione. La potestà legislativa regionale in materia elettorale

non potrebbe quindi trovare altro limite se non quello della

conformità ai principi costituzionali, di cui appunto all'art. 4 dello

Statuto speciale. Verrebbe perciò meno il presupposto di diritto su

cui si articola l'impugnativa del disegno di legge in esame.

Passando ad esaminare i singoli motivi di doglianza, osserva la

difesa della Regione che, se l'art. 1 della legge regionale ha imposto

il requisito della residenza nel territorio regionale nel giorno della

votazione, ciò ha fatto in puntuale attuazione di quanto è disposto

dall'art. 19, ultimo comma, dello Statuto. Infatti la residenza

ininterrotta ivi richiesta avrebbe la sua ragion d'essere nell'intento

di far partecipare alla vita dell'amministrazione regionale coloro che

possono vantare una certa stabilità di rapporti ed un certo attuale

inserimento nella vita della Regione, requisiti che ovviamente non

potrebbero sussistere in chi, pur avendo risieduto a lungo nella

Regione, da essa si trasferisce proprio nell'imminenza della votazione.

Non potrebbe parlarsi, quindi, di violazione degli artt. 10 e il della

legge 7 ottobre 1947, n. 1058, perché i relativi principi sarebbero

già stati derogati dall'art. 19, ultimo comma, dello Statuto.

La impugnativa contro i primi due commi dell'art. 2 del disegno di

legge in esame, correlativi all'art. 1, sarebbe resistita poi dalle

argomentazioni come sopra svolte per sostenere l'infondatezza delle

doglianze mosse contro l'art. 1 medesimo; mentre i vizi attribuiti nel

ricorso al terzo e quarto comma sarebbero pure infondati, giacché la

pretesa forma anomala dei ricorsi troverebbe la sua giustificazione nel

carattere esclusivo della competenza legislativa regionale in materia

elettorale, che soffrirebbe soltanto i limiti dei precetti

costituzionali e dei principi dell'ordinamento giuridico dello Stato,

coi quali ovviamente non contrasterebbe la specifica disciplina

prevista nei citati commi terzo e quarto dell'art. 2.

Riguardo alla disciplina dell'azione popolare sostiene la difesa

della Regione che, poiché essa rientra indubbiamente nella materia

elettorale, si sarebbe in presenza di un oggetto che la legge ben

poteva regolare con i limiti derivanti dall'art. 19 e dall'art. 4, n.

1, dello Statuto.

Le considerazioni che precedono, secondo la stessa difesa,

varrebbero altresì a destituire di fondamento gli addebiti mossi

all'art. 3, che, oltre tutto, si presenterebbe come necessario

completamento della disciplina sancita dall'art. 1, al fine di

garantirne l'integrale applicazione.

Conclude la difesa della Regione chiedendo che il ricorso sia

respinto.

4. - L'Avvocatura dello Stato ha depositato, nei termini, una

memoria illustrativa con cui insiste nelle tesi già prospettate e, in

particolare, riafferma il carattere concorrente della potestà

legislativa della Regione Trentino-Alto Adige in materia elettorale,

attraverso una disamina sistematica delle disposizioni della

Costituzione (artt. 117 e 122) e degli altri Statuti speciali

regionali, dalla quale disamina emergerebbe che a nessuna Regione a

Statuto ordinario o speciale è riconosciuta potestà legislativa

primaria o esclusiva in materia di elezioni del Consiglio regionale e

soprattutto di elettorato attivo o passivo.

Inoltre l'Avvocatura esclude che - come vorrebbe invece la difesa

della Regione - possa comprendersi anche la materia elettorale nella

potestà organizzatoria attribuita alla competenza legislativa

regionale dall'art. 4, n. 1, dello Statuto speciale. Osserva che il

Consiglio regionale - come il Presidente e la Giunta - è organo di

rilevanza costituzionale e non ufficio della Regione, e che questa

distinzione trova fondamento negli artt. 97, 55, 83 e 92 della

Costituzione, che distinguono appunto gli uffici della pubblica

Amministrazione dagli organi dello Stato.

Anche dal raffronto fra le disposizioni di cui agli artt. 117 e

122 della Costituzione e fra le disposizioni di vari articoli degli

Statuti speciali, che disciplinano separatamente e distintamente, da un

lato, il potere legislativo regionale in materia di ordinamento degli

uffici, e, dall'altro la stessa potestà in materia elettorale,

emergerebbe la infondatezza della tesi regionale in esame, la quale,

invece, tenderebbe ad identificare, nella sostanza, le due potestà.

Senza dire che se l'ordinamento degli uffici regionali previsto

dall'art. 4, n. 1, dello Statuto Trentino-Alto Adige comprendesse anche

la materia delle elezioni, non avrebbero più senso gli artt. 19 e 42

dello Statuto stesso, che appunto tale materia espressamente

disciplinano.

Un ulteriore aspetto di illegittimità costituzionale infine

l'Avvocatura prospetta, osservando che il requisito della residenza da

almeno un triennio nel territorio regionale nel giorno della votazione

colpisce quegli elettori che si siano trasferiti temporaneamente a

causa di lavoro o per altri ragionevoli motivi; onde sussisterebbe la

violazione del principio di eguaglianza, anche per non avere la legge

regionale tenuto conto dei detti motivi, e non avere così

differenziato, nel trattamento, ipotesi indubbiamente differenziate

nella sostanza.

5. - Nell'udienza del 3 febbraio 1965 le difese delle parti hanno

illustrato le rispettive tesi ed hanno insistito nelle prese

conclusioni. Considerato in diritto :

1. - Per risolvere la controversia in esame deve decidersi,

anzitutto, la questione concernente la portata e i limiti della

potestà legislativa della Regione Trentino-Alto Adige in materia

elettorale.

Mentre il ricorso, infatti, si fonda essenzialmente

sull'affermazione che tale potestà, non rientrando nell'ambito

dell'art. 4 dello Statuto speciale, dovrebbe necessariamente

configurarsi come potestà legislativa "secondaria", soggetta quindi ai

limiti dei principi delle leggi dello Stato a norma dell'art. 5 dello

Statuto, la difesa della Regione ritiene, invece, che si tratterebbe di

competenza legislativa piena, come tale soggetta, ai sensi dell'art. 4,

ai principi costituzionali e dell'ordinamento giuridico. Sostiene,

anzi, che la potestà in esame potrebbe ritenersi compresa nella norma

del n. 1 dell'art. 4, che stabilisce la competenza della Regione per

l'ordinamento degli uffici regionali e del personale ad essi addetto.

2. - Sembra opportuno sgombrare subito il terreno da quest'ultimo

assunto.

L'ordinamento degli uffici della Regione, di cui al n. 1 dell'art.

4, e del personale addetto, non può riguardare il Consiglio, il

Presidente e la Giunta, che sono organi della Regione, ed organi di

rilevanza costituzionale, e non uffici, come agevolmente può

argomentarsi anche dalla Costituzione che distingue gli organi dello

Stato (artt. 55, 83 e 92) dagli uffici della pubblica Amministrazione

(art. 97), e come in tal senso e in via generale risulta da vari

articoli degli Statuti speciali (artt. 3, lett. a, e 17 dello Statuto

sardo; 24, lett. p. e 3 dello Statuto siciliano; 2, lett. a, e 16 dello

Statuto Valle d'Aosta; 4, n. 1, e 5, n. 1, dello Statuto Friuli-Venezia

Giulia).

3. - Per risolvere la questione non sembra che essa possa essere

posta con riferimento all'art. 5 o all'art. 4 dello Statuto speciale,

così come fanno, dai rispettivi punti di vista, le parti in causa.

Invero, come l'ambito della potestà legislativa regionale non è

desumibile soltanto dagli articoli degli Statuti che espressamente

elencano le materie affidate alla competenza regionale, non si

esaurisce cioè nelle materie ivi indicate, ma si estende ad altre

previste da diverse disposizioni statutarie (ad es. la materia

tributaria, di bilancio, di referendum, di controllo sugli enti

locali); così, in particolare, per quanto riguarda il Trentino-Alto

Adige, la competenza legislativa regionale non risulta esclusivamente

dagli artt. 4 e 5 dello Statuto, ma viene completata dalle disposizioni

di vari articoli dello Statuto medesimo (ad es. 7, 53, 56, 64, 65, 69 e

81) e, in particolare dell'art. 19, che aggiunge appunto la materia

elettorale.

Onde la ricerca dei limiti di tale potestà legislativa non va

tanto effettuata tenendo presenti quelli previsti dagli artt. 4 e 5

dello Statuto, e discutendo sulla loro estensibilità alla materia

elettorale, bensì va orientata verso il riconoscimento e la

determinazione di quei limiti che, comunque vogliano essere definiti,

emergono necessariamente dalla peculiarità della materia singola,

rapportata alle esigenze fondamentali che informano la vita dello

Stato, nel cui ambito le autonomie regionali si muovono, purché resti

salva l'unità politica dello Stato consacrata dall'art. 5 della

Costituzione. Questo precetto più spiccatamente, e necessariamente, si

concreta nella unitarietà dei principi ispiratori dell'attività

pubblica, che tende al conseguimento dei fini essenziali per la

conservazione e lo sviluppo del gruppo espresso dallo Stato. In

relazione a questi concetti la Corte costituzionale ha rilevato che,

per una esigenza logica, prima che giuridica, il regolamento

dell'esercizio dei diritti politici deve risultare da leggi dello

Stato, in quanto è lo Stato che presiede all'equilibrio generale degli

interessi dei cittadini (sentenza n. 105 del 1957). Si spiega perciò

come lo Statuto in esame doveva contenere apposita norma per regolare

il diritto elettorale per la Regione, e in relazione appunto a quei

fini unitari va stabilita la portata della norma medesima e vanno

intesi i limiti della potestà legislativa della Regione in materia

elettorale.

Bene pertanto è stato in proposito dalla prevalente dottrina

osservato che i principi stabiliti dalle norme che regolano

l'elettorato sia attivo che passivo, attenendo all'attuazione del

principio democratico, su cui si fonda la vita dello Stato, non possono

essere derogati dalle leggi regionali, specie nel caso in cui queste,

apportando modifiche ai principi medesimi, vengano a comprimere i modi

di attuazione della democrazia.

Né è possibile, secondo la tesi sostenuta dalla difesa della

Regione, restringere la sostanza dei limiti della potestà legislativa

regionale in materia elettorale solo ai principi costituzionali, con

esclusione degli altri principi stabiliti al riguardo dalle leggi

statali, assumendosi che, in tal modo, non verrebbe toccata l'unità

politica dello Stato, sufficientemente garantita dall'osservanza dei

principi costituzionali. Giova in contrario osservare che le leggi

statali in materia di diritti politici, e particolarmente in materia

elettorale, sono leggi di attuazione della Costituzione, la quale al

riguardo si limita ad enunciare soltanto criteri di massima, non

compiutamente definiti; e pertanto non si vede come potrebbe ritenersi

salvaguardata l'unità politica dello Stato in presenza di leggi

regionali regolanti, in modo diverso da quanto il legislatore statale

ha stabilito, una materia che, come si è affermato incide sulla

garanzia della libertà democratica del Paese.

4. - Quanto si è detto spiana la via per l'esame della

legittimità della legge impugnata.

Secondo la legge dello Stato (7 ottobre 1947, n. 1058) l'elettore

può essere ammesso ad esercitare il diritto di voto nel domicilio

elettorale anche se abbia trasferito la sua residenza prima del giorno

della votazione. Ciò si evince chiaramente dal disposto degli artt. 10

e 11 della citata legge n. 1058, che riconoscono appunto tale facoltà

e ne disciplinano l'esercizio. L'art. 1 del disegno di legge impugnato

pone invece, inderogabilmente, il requisito della residenza nel

territorio regionale "nel giorno della votazione"; si costituisce così

una disciplina restrittiva dell'esercizio del diritto di voto rispetto

a quella risultante dalle leggi dello Stato, e si incide in modo

sostanziale sulla consistenza dell'elettorato attivo, toccando quindi

uno dei punti essenziali della disciplina stessa. D'altra parte

affermare, come fa la difesa della Regione, che questa restrizione

sarebbe conseguenza necessaria della ratio della norma statutaria di

cui all'ultimo comma dell'art. 19, che prevede il requisito di un

periodo minimo di residenza nella Regione per poter votare, e vorrebbe

con ciò far partecipare alla vita della Regione solo chi può vantare

una certa stabilità ed attualità di rapporto con essa, ma fino

all'ultimo giorno, significa restringere arbitrariamente il contenuto

della norma, che pur si ispira a motivi analoghi a quelli in base ai

quali trova la sua giustificazione la facoltà di opzione prevista

dalla ricordata legge statale n. 1058 del 1947.

L'art. 1 impugnato, contrastando pertanto, con la riferita

restrizione, con i principi della legge dello Stato, è da ritenere

costituzionalmente illegittimo.

5. - Per quanto concerne il primo ed il secondo comma dell'art. 2

del disegno di legge impugnato, poiché essi costituiscono una

disciplina strettamente collegata e conseguenziale alla restrizione ora

rilevata, incorrono indubbiamente nello stesso vizio.

6. - Altrettanto può dirsi per il terzo e quarto comma, i quali

prevedono la facoltà di ricorso contro gli elenchi degli esclusi dal

voto in base al requisito della residenza così come previsto dall'art.

1.

Può però aggiungersi che è fondato anche l'altro motivo di

doglianza sollevato in proposito dal Presidente del Consiglio, col

porre in rilievo l'anomalia della disciplina dei ricorsi ivi disposta.

Stabiliscono le norme in esame che l'elettore, entro un certo

termine "può produrre tanto alla Commissione elettorale comunale

quanto alla Commissione elettorale mandamentale documentato reclamo per

ottenere la eventuale cancellazione dall'elenco. La Commissione

mandamentale, sulla scorta dell'elenco approvato dalla Commissione

comunale, ed in base alle decisioni adottate sui reclami eventualmente

pervenuti, depenna i nominativi degli elettori rimasti ancora compresi

nelle liste sezionali". Esattamente osserva l'Avvocatura che si è

così introdotta la competenza di due organi diversi per la decisione

dei ricorsi, in contrasto con quanto prescrive, in materia, la legge

elettorale statale. La stessa difesa della Regione, che si limita,

anche su questo punto, a ribadire la propria interpretazione della

portata della potestà legislativa regionale nel campo elettorale, che

già si è più sopra dimostrata infondata, non nega il contrasto.

In realtà la menzionata norma regionale, forse a cagione della sua

non perfettamente chiara formulazione, si presta alla interpretazione

prospettata dall'Avvocatura, specie in considerazione della mancanza di

ogni indicazione relativa all'organo decidente dei ricorsi, la cui

produzione è invece prevista in modo alternativo all'una o all'altra

delle Commissioni elettorali.

Si profila così una ulteriore causa di illegittimità

costituzionale della norma in esame, che si discosta dal regime statale

delle impugnative in materia elettorale.

7. - Infine è illegittimo anche l'art. 3, impugnato, che

rappresenta l'integrazione della disciplina degli iscritti nelle liste

elettorali che abbiano trasferito la residenza fuori del territorio

della Regione nel periodo compreso fra la data di pubblicazione nel

Bollettino Ufficiale della Regione del decreto di convocazione dei

comizi elettorali ed il giorno di votazione.

E ciò anche prescindendo dalla considerazione che il potere

affidato da quella norma al Sindaco di procedere all'aggiornamento

delle liste secondo i criteri già descritti, escludendo i cittadini

che egli affermi trasferiti nel giorno della votazione, costituisce una

sostanziale deroga a quanto stabilisce in materia la legge elettorale

statale, in base alla quale sono riservate alle Commissioni elettorali

le attribuzioni di maggior rilievo, e comunque quelle che comportano

apprezzamenti e decisioni di merito, restando affidati al Sindaco i

compiti di ridotta importanza e di carattere prevalentemente esecutivo,

quali la pubblicazione di manifesti, la trasmissione di atti, le

notificazioni ecc. (vedi artt. 15 e 16 della legge elettorale).

Con il che emerge, anche sotto questo profilo, il contrasto

dell'art. 3 impugnato con la legislazione statale.

8. - Quanto precede dimostra la illegittimità dell'intera legge, e

pertanto non è necessario passare all'esame degli altri motivi dedotti

col ricorso, e cioè il contrasto col principio di eguaglianza, di cui

all'art. 3 della Costituzione, e il mancato inserimento, nella legge

stessa, dell'azione popolare.