Sentenza n. 259/1990

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 1, 2, 3, 15,

16 (recte: 17), 18, 19, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 56, 57 e 58 del

regio decreto 30 ottobre 1930, n. 1731 (Norme sulle comunità

israelitiche e sulla unione delle comunità medesime) promosso con

ordinanza emessa l'8 giugno 1989 dalla Corte di cassazione - Sezioni

Unite Civili - nel procedimento civile vertente tra la Comunità

Israelitica di Firenze e Daskal Mosche ed altra, iscritta al n. 512

del registro ordinanze 1989 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 44, prima serie speciale, dell'anno 1989;

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nella camera di consiglio del 21 febbraio 1990 il Giudice

relatore Vincenzo Caianiello;

Ritenuto in fatto In sede di regolamento preventivo di giurisdizione - proposto nel

corso di un giudizio pendente dinanzi al Pretore di Firenze, quale

giudice del lavoro, per il pagamento della indennità di fine

rapporto, la regolarizzazione previdenziale ed il risarcimento dei

danni richiesti da due soggetti, che assumevano di aver prestato

servizio per circa due anni alle dipendenze della Comunità

israelitica di quella città - la Corte di cassazione, sezioni unite

civili, ha sollevato questione di legittimità costituzionale degli

artt. 1, 2, 3, 15, 16, (recte: 17), 18, 19, 24, 25, 26, 27, 28, 29,

30, 56, 57 e 58 del regio decreto 30 ottobre 1930 n. 1731 (Norme

sulle Comunità israelitiche e sulla Unione delle Comunità

medesime), in riferimento all'art. 8, secondo comma, della

Costituzione nonché agli artt. 2, 3, 7, 8, 19 e 20 della

Costituzione, sotto il profilo che, poiché dalle norme impugnate

sarebbero desumibili, per le Comunità israelitiche, i caratteri

propri delle persone giuridiche pubbliche con conseguente

qualificazione del rapporto di lavoro con esse instaurato come

rapporto di pubblico impiego e come tale devoluto alla giurisdizione

esclusiva del giudice amministrativo, ciò sarebbe in contrasto con

il principio della autonomia istituzionale delle confessioni

religiose, quale si ricava dall'art. 8, secondo comma, della

Costituzione ed altresì con il principio supremo della laicità

dello Stato, quale emerge dagli altri parametri costituzionali

invocati.

Riferisce il giudice a quo che le parti, resistenti al ricorso

pregiudiziale proposto dalla Comunità israelitica, hanno affermato

la natura privatistica del rapporto di lavoro subordinato dedotto in

giudizio e la estraneità di esso rispetto alle attività comunitarie

disciplinate dalla normativa impugnata, ed hanno, in subordine,

precisato che, anche a voler ammettere la natura pubblicistica

dell'ente datore di lavoro, tale natura sarebbe venuta meno con

l'entrata in vigore della Costituzione o, in ulteriore subordine, per

effetto della sopravvenuta legge 8 marzo 1989, n. 101 (Norme per la

regolazione dei rapporti tra lo Stato e l'Unione delle Comunità

ebraiche italiane). Quest'ultima, infatti, avrebbe attuato il

principio costituzionale della autonomia organizzativa sancito

dall'art. 8, secondo comma, della Costituzione ed avrebbe

disciplinato le Comunità ebraiche come persone giuridiche private

(artt. 20, 21, terzo comma, 24, secondo comma), espressamente

abrogando le norme previgenti (art. 34).

Precisata la inconferenza della portata innovativa o meno della

predetta legge sopravvenuta circa la natura della personalità

giuridica di cui godono ora le Comunità ebraiche - e ciò in

applicazione del principio tempus regit actum, per essere il rapporto

di lavoro dedotto in giudizio pacificamente cessato in data anteriore

alla entrata in vigore della nuova disciplina - il giudice della

rimessione, escludendo di poter giungere ad una interpretazione delle

norme impugnate "adeguatrice" rispetto ai sopravvenuti principi

costituzionali, motiva sulla rilevanza della proposta questione che,

se accolta, consentirebbe di non qualificare più il rapporto di

lavoro come di pubblico impiego intrattenuto con ente pubblico non

economico, con le note conseguenze sul piano della giurisdizione.

Nel merito, richiamata la precedente pronuncia di questa Corte

(sent. n. 43 del 1988), denuncia le disposizioni impugnate in quanto

contrarie all'autonomia istituzionale delle Comunità israelitiche,

con la quale non è compatibile la ingerenza dello Stato.

2. - Non si sono costituite nel presente giudizio le parti

private.

Ha invece spiegato intervento il Presidente del Consiglio dei

Ministri per eccepire, da un canto, la irrilevanza della questione,

sotto il profilo che la peculiare configurazione delle Comunità

israelitiche, secondo il diritto previgente (rispetto alla

sopravvenuta legge n. 101 del 1989), non si ripercuoterebbe sui

rapporti di lavoro al punto da comportare la giurisdizione del

giudice amministrativo; questa, infatti, può essere esclusa senza

necessità di alcuna pronuncia demolitoria, la quale non si palesa

necessaria nemmeno per l'esigenza di adeguamento della normativa

impugnata ai parametri della Costituzione repubblicana, ben potendo a

ciò provvedersi in via interpretativa e nei limiti strettamente

necessari. Considerato in diritto

1. - Le Sezioni Unite della Corte di cassazione, in un giudizio

per regolamento preventivo di giurisdizione relativo ad una

controversia di lavoro promossa nei confronti di una Comunità

israelitica, ha sollevato, in riferimento agli artt. 8, secondo

comma, nonché 2, 3, 7, 8, 19 e 20 della Costituzione, questione di

legittimità costituzionale degli artt. 1, 2, 3, 15, 16 (recte: 17),

18, 19, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 56, 57 e 58 del regio decreto 30

ottobre 1930, n. 1731 (Norme sulle comunità israelitiche e sulla

Unione delle comunità medesime).

Si sostiene dal giudice rimettente che le norme denunziate,

considerate nel loro complesso, danno luogo alla attribuzione della

personalità giuridica di diritto pubblico alle comunità in parola,

il che contrasta sia con il principio costituzionale dell'autonomia

delle confessioni religiose, che rende illegittima ogni interferenza

dello Stato nell'autonomia degli enti costituiti per fini di

religione, sia con il principio della laicità dello Stato, espressi

nei parametri costituzionali invocati.

2. - Va preliminarmente disattesa l'eccezione di inammissibilità

per irrilevanza della questione, proposta dalla Presidenza del

Consiglio interveniente nell'assunto che la peculiare configurazione

pubblicistica delle Comunità israelitiche derivante dalla disciplina

che, ratione temporis, deve essere applicata al rapporto controverso,

non si ripercuoterebbe sui rapporti di lavoro al punto da comportare

la giurisdizione del giudice amministrativo e, di conseguenza, la

controversia potrebbe essere attribuita al giudice ordinario del

lavoro, indipendentemente dalla risoluzione della questione di

legittimità costituzionale.

Al riguardo va osservato che, come è stato posto in evidenza

nell'ordinanza di rimessione, alla stregua della previgente

disciplina dettata dal regio decreto 30 ottobre 1930, n. 1731

(espressamente abrogato dalla legge 8 marzo 1989, n. 101 che il

giudice a quo ritiene però non applicabile ratione temporis al

rapporto controverso), sotto il cui regime si è esaurito il rapporto

di lavoro oggetto del giudizio a quo, era pacifica, in giurisprudenza

e nella prevalente opinione della dottrina, la natura pubblica della

personalità giuridica delle comunità, perché tale natura, anche se

non era espressamente dichiarata dalla legge, si desumeva dal

complesso delle disposizioni contenute nella disciplina citata che

verrà in prosieguo meglio illustrata.

Le Sezioni Unite della Cassazione, muovendo da questa premessa,

ritengono che la risoluzione della questione di giurisdizione sia

esclusivamente condizionata dalla qualificazione della personalità

giuridica delle Comunità israelitiche nel senso che solo se,

attraverso la dichiarazione di illegittimità costituzionale delle

norme denunciate (che è appunto lo scopo per cui è stata sollevata

la questione), si faccia venir meno la qualificazione pubblica di

tali enti, potrebbe addivenirsi all'attribuzione della controversia

al giudice ordinario del lavoro.

In presenza dell'obiettivo thema decidendum risultante

dall'ordinanza di rimessione, non può questa Corte, come invece

sembra adombrare l'interveniente, sostituirsi al giudice a quo con il

modificare l'oggetto del giudizio sulla giurisdizione spostandolo su

profili diversi, che possano consentire di far qualificare il

rapporto di lavoro come privatistico, indipendentemente dalla

qualificazione dell'ente datore di lavoro, su cui invece si basa

l'ordinanza di rimessione.

Una pronuncia del genere non spetta alla Corte costituzionale

che, nel valutare il presupposto della rilevanza, deve muovere

dall'oggetto del giudizio pendente dinanzi al giudice che ha rimesso

la questione per verificare se la sua decisione sia effettivamente

condizionata dal quesito di costituzionalità: il che, secondo quanto

si è avuto modo di esporre, appare nella specie indubitabile.

3.1. - Nel merito la questione è fondata.

In proposito non sembra possibile che si possa pervenire, come

adombrato dall'interveniente, alla affermazione della natura

privatistica delle Comunità israelitiche mediante una

interpretazione adeguatrice delle norme denunciate ai parametri

costituzionali invocati. Questa interpretazione è preclusa, secondo

quanto dimostrato anche dal giudice a quo, sia dalla contraria

concreta attuazione della disciplina, secondo la prassi

giurisprudenziale ed amministrativa e l'opinione della prevalente

dottrina - che si sono mosse sempre nel presupposto della natura

pubblica delle comunità - sia dalla considerazione che, come si

dirà fra poco, le norme denunciate delineano una disciplina nel suo

complesso incompatibile con la qualificazione privatistica di tali

enti, che non potrebbe perciò essere affermata se non per effetto

dell'eliminazione della disciplina sospettata di incostituzionalità.

L'art. 1 del regio decreto del 1930, n. 1731 determina difatti gli

scopi ed i compiti delle comunità; l'art. 2 indica le entità che

possono essere riconosciute quali comunità israelitiche e le

circoscrizioni territoriali di ciascuna di esse; l'art. 3 fissa le

modalità per l'istituzione di nuove comunità e per le loro

trasformazioni; l'art. 15 elenca i compiti del Consiglio; l'art. 16

(recte: 17, in quanto è riguardo a tale norma che in concreto si

appuntano le censure, come risulta nella parte motiva dell'ordinanza

di rimessione) determina i poteri della Giunta; gli artt. 18 e 19

riguardano la nomina e le attribuzioni del presidente e del vice

presidente; gli artt. da 24 a 30 concernono i poteri impositivi delle

comunità, i contributi obbligatori a carico degli appartenenti ad

esse, la fissazione della relativa aliquota da parte del consiglio,

la valutazione del reddito complessivo di ciascun contribuente, la

formazione e la pubblicazione della matricola, il sistema dei ricorsi

avverso la determinazione dell'imponibile ed il ricorso all'autorità

giudiziaria solo per violazione di legge, la pubblicazione del ruolo

e la riscossione dei contributi con le forme ed i privilegi previsti

per la riscossione delle tasse comunali, la disciplina dell'obbligo

di pagamento dei contributi: l'art. 56 (modificato per effetto del

regio decreto 20 luglio 1932, n. 884 e del regio decreto legge 19

agosto 1932, n. 1080) prevede la vigilanza e la tutela sulle

comunità, affidandole al ministero dell'interno; l'art. 57

disciplina lo scioglimento degli organi amministrativi e la nomina di

un commissario governativo; l'art. 58 concerne l'approvazione

governativa dei regolamenti generali di amministrazione e dei

regolamenti organici della comunità.

Da quanto precede risulta che si è in presenza di un corpo

normativo unitario che imprime alle comunità israelitiche il

carattere di enti pubblici. Difatti, come si rileva nell'ordinanza di

rimessione, da un canto esso attribuisce agli organi dello Stato un

penetrante potere di ingerenza sul modo di essere strutturale e

funzionale di detti enti, molto simile a quello proprio degli enti

pubblici territoriali minori e quale non è dato di riscontrare nel

nostro ordinamento per nessun ente privato e, d'altra parte,

conferisce alle comunità poteri autoritativi e privilegi in materia

di riscossione dei contributi, che presuppongono l'implicito

riconoscimento della natura pubblica degli enti cui essi vengono

attribuiti.

Trattandosi di un corpo normativo unitario - in cui il

conferimento di poteri propri degli enti pubblici è reso possibile

dalla particolare posizione di soggezione in cui le comunità sono

poste nei confronti degli organi dello Stato mentre, reciprocamente,

questa posizione di soggezione si giustifica in virtù della

contemporanea attribuzione di poteri pubblicistici - non sembra

possibile isolare ciascuna delle norme denunciate, per cui, ai fini

dello scrutinio di legittimità, esse devono essere considerate

globalmente. Ma come è stato bene posto in evidenza dal giudice

rimettente, è proprio dalla reciproca connessione tra tali norme che

viene desunto il carattere pubblico della personalità giuridica

delle comunità in parola, carattere che si presenta del tutto

incompatibile con il principio costituzionale dell'autonomia

statutaria delle confessioni religiose diverse dalla cattolica (art.

8, secondo comma, della Costituzione) e con quello della laicità

dello Stato (artt. 2, 3, 7, 8, 19 e 20 della Costituzione).

3.2. - Che sussista tale incompatibilità discende anche dalla

considerazione che, come questa Corte ha già affermato (sent. n. 43

del 1988), "al riconoscimento da parte dell'art. 8, secondo comma,

della Costituzione, della capacità delle confessioni religiose,

diverse dalla cattolica, di dotarsi di propri statuti, corrisponde

l'abbandono da parte dello Stato della pretesa di fissarne

direttamente per legge i contenuti".

La natura pubblica della personalità giuridica conferita alle

comunità israelitiche dal complesso delle norme denunciate contrasta

con detto principio, perché tale natura presuppone un regime cui

corrisponde tutt'altro che l'abbandono da parte dello Stato di quel

potere di ingerenza che questa Corte ha ritenuto in contrasto con

molti dei parametri costituzionali assunti dal giudice a quo come

termine di riferimento. Tale regime, come è stato difatti osservato

dalla dottrina, cui già in passato ha fatto riferimento la

giurisprudenza di questa Corte (sent. n. 239 del 1984) per trarne

analoghe conclusioni, determina una sorta di "costituzione civile" di

una confessione religiosa ad opera del legislatore statale, un

esempio, forse unico nel nostro ordinamento giuridico, di statuto di

confessione religiosa formato ed emanato dallo Stato.

Non può perciò reputarsi conforme ai richiamati principi la

normativa da cui tale regime deriva, soprattutto perché essa

comporta l'assoggettamento di formazioni sociali, che si

costituiscono sul sostrato di una confessione religiosa, alla

penetrante ingerenza di organi dello Stato; il che, inoltre, rispetto

alle altre religioni, costituisce una palese discriminazione che

contrasta con il principio di uguaglianza, con quello della libertà

religiosa e con quello della autonomia delle confessioni religiose.

Tale discriminazione - conseguente al carattere pubblicistico

impresso alla personalità giuridica dal complesso delle norme

denunciate - sia che si manifesti in una penetrante ingerenza nel

modo di essere e nelle attività delle comunità israelitiche, sia

che si manifesti, reciprocamente, nell'attribuzione di poteri

autoritativi che sono propri degli enti pubblici, si pone altresì in

contrasto con il principio di laicità dello Stato perché, come è

stato già affermato dalla Corte (sent. n. 203 del 1989), questo

"implica... garanzia dello Stato per la salvaguardia della libertà

di religione, in regime di pluralismo confessionale e culturale".

Invece un regime così speciale - relativo ad istituzioni che trovano

la loro ragion d'essere nel fattore religioso - sia esso di favore o

di sfavore o contemporaneamente, come nella specie, nell'uno e

nell'altro senso, fa venir meno proprio tale garanzia.