Sentenza n. 257/1982

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 53 del r.d.

11 dicembre 1933, n. 1775 (Testo unico delle leggi sulle acque e sugli

impianti elettrici), come sostituito dall'art. 1 della legge 4 dicembre

1956, n. 1377 e modif. dall'art. 1, terzo comma della legge 21

dicembre 1961, n. 1501 (Adeguamento dei canoni demaniali e dei

sovracanoni dovuti agli Enti locali ai sensi della legge 21 gennaio

1949, n. 8) promosso con ordinanza emessa l'1 aprile 1976 dalla Corte

di cassazione - Sez. unite civili, sul ricorso proposto dall'ENEL

contro il Ministero delle Finanze ed altri, iscritta al n. 666 del

registro ordinanze 1976 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 340 del 22 dicembre 1976.

Visti l'atto di costituzione dell'ENEL e del Ministro delle

finanze;

udito nell'udienza pubblica del 10 novembre 1982 il Giudice

relatore Antonio La Pergola;

uditi l'avv. Giancarlo Mazzullo, per l'ENEL, e l'avvocato dello

Stato Giovanni Albisinni, per il Ministro delle Finanze.

Ritenuto in fatto :

1. - Le Sezioni Unite civili della Corte di Cassazione con

ordinanza emessa il 1 aprile 1976 hanno sollevato, su ricorso proposto

dall'ENEL contro il Ministero delle finanze e altri, questione di

legittimità costituzionale dell'art. 53 R.D. 11 dicembre 1933, n.

1775, come sostituito dall'art. 1 legge 4 dicembre 1956, n. 1377, e

modificato dall'art. 1, terzo comma, legge 21 dicembre 1961, n. 1501,

in riferimento agli artt. 3, primo comma, e 23 Cost.

Il Tribunale Superiore delle acque pubbliche con sentenza 22 aprile

1972, n. 44, respingeva l'istanza di annullamento del decreto 19 maggio

1967, n. 51731, del Ministro delle Finanze, che imponeva all'ENEL sia

il pagamento relativo alla derivazione di acqua, per produrre energia,

concessa con il decreto interministeriale 1 luglio 1960, sia il

sovracanone, in favore dei comuni di Verzo e Crevola d'Ossola, nonché

dell'Amministrazione provinciale di Novara, in base all'art. 53 del

R.D. il dicembre 1933, n. 1775.

L'ENEL ha ricorso contro tale pronuncia; un controricorso è stato

proposto dal Ministero delle Finanze. Avanti la Corte di Cassazione

l'ENEL aveva sostenuto di non dover corrispondere il sovracanone,

eccependo fra l'altro l'incostituzionalità del citato art. 53, per

presunto contrasto con l'art. 23 Cost.; il giudice a quo ha ritenuto

tale eccezione rilevante, poiché la norma censurata è il presupposto

del potere impositivo esercitato dal convenuto ministero, e peraltro

non manifestamente infondata, anche in relazione all'art. 3 Cost. Il

sovracanone in questione - si afferma nell'ordinanza di rinvio - ha

carattere di prestazione patrimoniale imposta, e infatti costituisce

l'oggetto di un'obbligazione pecuniaria, che può essere addossata

autoritativamente al concessionario dall'Amministrazione in aggiunta al

canone fissato all'atto della concessione; il concessionario può

dunque sottrarsi all'assolvimento dell'onere pecuniario solo se

rinunzia alla derivazione. Peraltro, la norma impugnata non

determinerebbe con la necessaria adeguatezza le condizioni che

legittimano l'applicazione del sovracanone, né i criteri idonei a

regolarla, laddove l'esercizio del potere impositivo non è

obbligatorio e si giustificherebbe esclusivamente in vista di altre,

specifiche circostanze. Si afferma inoltre che la previsione della

misura massima fissata dalla legge non offre ancora alcun appiglio per

determinare l'effettiva misura del canone. Si osserva, infine, che le

condizioni economiche degli enti locali beneficiari e il danno da essi

subito sono ritenute sì rilevanti, ma in concorso con altri indefiniti

eventi, e in ogni caso non sono presi in considerazione con riguardo al

momento deliberativo dell'imposizione.

Ai vizi summenzionati hanno tentato di ovviare - prosegue il

giudice a quo - sia l'Amministrazione, con circolare della direzione

del demanio, emanata nel 1959, sia la giurisprudenza, ordinaria ed

amministrativa. Detti interventi però, in quanto effettuati su un

piano diverso da quello legislativo, rafforzerebbero i dubbi di

costituzionalità prospettati a questa Corte con riferimento all'art.

23 Cost.: e precisamente al precetto, ivi stabilito, che la legge non

soltanto preveda la prestazione imposta, ma ne confermi presupposti e

limiti. Secondo la Corte di Cassazione sussisterebbe, peraltro, il

pericolo che, in base alla normativa censurata, situazioni analoghe

siano ingiustificatamente soggette a diversa disciplina.

Si costituisce nel presente giudizio l'ENEL.

Nella relativa memoria la difesa riporta le argomentazioni dedotte

davanti alla Corte di Cassazione. Si ricorda che l'ENEL aveva ricorso

al Tribunale S.A. contro il decreto ministeriale 19 maggio 1967 per

violazione e falsa applicazione della legge 4 dicembre 1956, n. 1377, e

altresì per insufficiente motivazione e travisamento dei fatti,

nonché per violazione dell'art. 1 legge 1377/56 e 37 T.U. 1775/33.

Innanzi a detto Collegio la difesa dell'ENEL aveva prospettato la

questione di costituzionalità ora promossa dalla Corte di Cassazione.

Ma il Tribunale ne aveva ritenuto la manifesta infondatezza,

respingendo i rimanenti motivi del ricorso, sull'assunto che

l'assolvimento dell'onere pecuniario fosse subordinato alla sola e

discrezionale determinazione dell'autorità, e non anche dell'effettiva

utilizzazione delle acque da parte del concessionario. Con cio si

sarebbe escluso che il sovracanone in questione rivesta alcun carattere

di indennizzo.

Nel ricorso alle Sezioni Unite della Corte di Cassazione la difesa

dell'ENEL ha invece sostenuto l'opposta tesi, che viene avanzata anche

in questa sede. Il maggior contributo a carico dei concessionari di

grandi derivazioni per la produzione di forza motrice si giustifica -

viene infatti dedotto - per via dell'esigenza che i comuni rivieraschi

e le rispettive province godano almeno parzialmente dei beni ricavati

da risorse attinte dal loro territorio, e siano così compensati dei

danni dipendenti dall'installazione degli impianti elettrici. Dal che

si deduce, continua la difesa dell'ENEL, la natura risarcitoria del

sovracanone, del resto sancita nel testo originario dell'art. 53 del

T.U. del 1933 e confermata dalle previsioni della legge 4 dicembre

1956, n. 1377, la quale non ha alterato l'intimo fondamento della

disposizione censurata.

La difesa dell'ENEL osserva poi che è stato chiesto al T.S.A. di

statuire se i concessionari delle grandi derivazioni debbano versare il

sovracanone, anche quando gli impianti occorrenti per l'utilizzazione

delle acque non siano stati ancora realizzati, né dunque vi sia

necessità di alcun ristoro dei danni subiti dagli enti rivieraschi.

L'adito Collegio ha affermato che la prestazione è dovuta solo che il

Ministero abbia accertato l'esistenza della concessione e i termini di

decorrenza e scadenza del canone principale. Ma tale affermazione,

secondo la difesa dell'ENEL, rende ancora più seri i dubbi di

costituzionalità sopra prospettati: se infatti il sovracanone non ha

natura di indennizzo, la norma che lo prevede vulnererebbe le

statuizioni indicate come parametri di legittimità nel presente

giudizio, sempre per la considerazione che la discrezionalità

dell'organo esecutivo, al quale compete di statuire detto onere

pecuniario, non è stata sufficientemente delimitata.

2. - Interviene nel presente giudizio di costituzionalità il

Presidente del Consiglio, per il tramite dell'Avvocatura dello Stato,

la quale deduce l'infondatezza della questione.

Premette l'Avvocatura che in un primo tempo la giurisprudenza aveva

affermato il carattere risarcitorio del sovracanone in questione;

successivamente però si è venuto affermando il principio che tale

prestazione abbia lo scopo di venire incontro ai bisogni degli enti

locali. Il fine indennitario non potrebbe però del tutto essere

escluso, se si tiene conto del disposto del secondo commma dell'art. 1

della legge n. 1377 del 1956, che configura comunque idonee limitazioni

del potere discrezionale del Ministro per le Finanze.

Il legislatore avrebbe pertanto pienamente osservato i criteri

fissati dalla Corte in relazione all'art. 23 Cost. Le medesime

argomentazioni bastano secondo l'Avvocatura a dimostrare l'infondatezza

della questione che ha riguardo alla presunta violazione dell'art. 3

Cost. Considerato in diritto

1. - Con l'ordinanza in epigrafe la Corte di Cassazione a Sezioni

Unite censura in questa sede, in riferimento agli artt. 3 e 23 Cost.,

l'art. 53 R.D. 11 dicembre 1933, n. 1775, come modificato dall'art. 1

terzo comma, legge 4 dicembre 1956, n. 1377 e dalla successiva

disposizione (art. 1, terzo comma, della legge 21 dicembre 1961, n.

1501). La testé citata norma di legge dispone che il Ministero per le

finanze può stabilire, sentito il Consiglio Superiore dei Lavori

pubblici - a carico del concessionario di una grande derivazione

d'acqua, e a favore dei comuni rivieraschi, nonché delle rispettive

province - un ulteriore canone fino a L.436 per ogni Kwtt nominale

concesso (cfr. art. 1, secondo comma, della citata legge n. 1377 del

1956), poi elevato a L.800 (ai sensi dell'art. 1, terzo comma, della

citata legge n. 1501 del 1961). Decorrenza e scadenza del sovracanone

sono quelle stesse del canone fissato all'atto della concessione.

La previsione normativa in esame configurerebbe una prestazione

patrimoniale imposta al concessionario, senza, tuttavia, la necessaria

indicazione né dei presupposti di fatto, né dei criteri che

riguardano l'esercizio del potere demandato al Ministro. Si deduce,

infatti, che l'area degli anzidetti presupposti non può considerarsi

esaurita con la semplice previsione della "attualità della

concessione", dalla quale trae origine il sovracanone, restando

l'imposizione affidata alla discrezionalità dell'organo esecutivo; che

il potere impositivo così configurato non incontra poi alcuna idonea

limitazione, per il solo fatto che il legislatore ha stabilito la

misura massima del sovracanone ed individuato gli enti beneficiari. La

norma censurata, si soggiunge, fa riferimento alle condizioni

economiche degli enti interessati, e al danno da essi eventualmente

subito in dipendenza dalla concessione - "oltre che ad altri, non

precisati eventi" - esclusivamente con riguardo alla ripartizione del

sovracanone tra i comuni rivieraschi e le rispettive province; non si

detta dunque alcun criterio, vien precisato, in ordine all'altro ed

autonomo momento, in cui la prestazione è deliberata. Le denunziate

carenze della previsione normativa - alle quali, si dice non può

supplire l'opera dell'interprete - offenderebbero la riserva di legge

posta nell'art. 23 Cost., ed altresì il principio costituzionale di

eguaglianza, in quanto, non avendo il legislatore adeguatamente

definito presupposti, criteri e limiti dell'imposizione, sussiste il

pericolo che situazioni analoghe possano risultare assoggettate ad

un'ingiustificata disparità di trattamento.

2. - La questione non è fondata. Il sovracanone costituisce,

certo, una prestazione patrimoniale, che va imposta al concessionario

della derivazione di acqua nel rispetto dell'art. 23 Cost.; nella

specie, però, essa trova, come esige l'invocato disposto

costituzionale, idoneo fondamento nella legge.

Nell'ordinanza di rinvio si lamenta, prima di tutto, che il solo

presupposto di fatto per l'imposizione in esame stia "nell'attualità

della concessione". Ma questo rilievo, come ammette lo stesso giudice a

quo, non basta a concretare la prospettata ipotesi di illegittimità

costituzionale: né implica ancora che difetti alcun limite o criterio,

al quale l'organo esecutivo debba, per stabilire il sovracanone,

secondo legge adeguarsi. Infatti, la disposizione censurata individua

il soggetto passivo della prestazione, che è il concessionario della

derivazione d'acqua. Così si fa implicito ma chiaro riferimento al

contesto dei dati - quali la potenziale utilizzazione delle acque, o

l'importanza delle opere da eseguire - che vengono, secondo

l'atteggiarsi del rapporto di concessione, di volta in volta in rilievo

nell'apprezzamento dell'organo competente a gravare il concessionario

di quest'onere aggiuntivo. In secondo luogo è individuato il

necessario beneficiano della prestazione. Tale, precisamente, è l'ente

locale, che la norma contempla; e là dove si statuisce che il

sovracanone è "stabilito a favore dei comuni rivieraschi e delle

relative provincie", si definisce, con ciò stesso, anche lo scopo

dell'imposizione. Del resto, la normativa sottoposta al giudizio della

Corte testualmente prevede le condizioni economiche degli enti

anzidetti (prima ancora che l'eventuale danno scaturente dalla

concessione) come un elemento di valutazione, di cui l'organo

deliberante è tenuto a giovarsi, dove si tratti di ripartire il

sovracanone fra gli enti rivieraschi. Il giudice a quo, è vero,

distingue l'imposizione della ripartizione del sovracanone, e ne trae

la conseguenza che i parametri indicati in sede di riparto non

concernono il momento in cui l'onere è deliberato. Ma ciò non toglie

che la ragione giustificativa della prestazione patrimoniale sia qui,

nel sistema della legge, quella di sopperire alle esigenze degli enti

interessati. Si spiega allora, pur adottando il punto di vista accolto

nell'ordinanza di rinvio, come lo stesso criterio, che viene in

considerazione al fine di imporre l'onere, sia stato, per coerenza di

disciplina, poi richiamato con espresso e puntuale riferimento alla

fase in cui il gettito dell'imposizione è ripartito fra gli enti

anzidetti.

Ancora: la discrezionalità riconosciuta al Ministro va esercitata

con l'osservanza della garanzia procedurale, che si connette

all'obbligo di sentire l'organo consultivo - il Consiglio superiore dei

Lavori pubblici - anche quando si versi fuori dagli apprezzamenti di

indole prettamente tecnica, e comunque - ciò che più importa, per

l'attuale indagine -in conformità ed attuazione della finalità

perseguita dalla legge. La quale vuole, in definitiva, che l'autorità

competente tenga in conto le circostanze, in cui decide se stabilire il

sovracanone, sotto un duplice riguardo: da un canto l'apporto che può

essere ragionevolmente preteso dal titolare della sottostante

concessione, dall'altro le condizioni economiche dei beneficiari.

3. - Detto ciò, occorre ricordare che il potere conferito al

Ministro è delimitato anche in relazione al possibile ammontare del

sovracanone. Ora, come la Corte ha in altra occasione affermato (cfr.,

ad esempio, sentenza n. 4 del 1957), la legge che manchi di fissare il

massimo della prestazione imponibile non vulnera, per ciò solo, il

precetto dell'art. 23 Cost. Siffatta cautela, si è sopra precisato (v.

supra n. 1), è stata invece introdotta nella disciplina del caso in

esame. Vi è quindi un'altra e decisiva ragione per fugare il sospetto

che la scelta demandata all'Amministrazione resti esente dai vincoli

prescritti dal testo costituzionale e così possa trasmodare in

arbitrio.

Per concludere: la concessione della derivazione di acqua opera

come presupposto di fatto perché il concessionario sia obbligato, in

virtù del provvedimento ministeriale, al versamento dell'ulteriore

canone, oggetto dell'attuale controversia. L'onere pecuniario così

configurato deve essere tuttavia stabilito in base alla previsione di

legge, e dunque secondo il criterio impositivo che ha riguardo - sempre

entro i limiti della prestazione massima consentita - sia a quanto è

esigibile dal soggetto passivo in rapporto alla sua posizione di

concessionario, sia al fabbisogno dei comuni o delle province, cui è

destinato il sovracanone.

Non si può, d'altronde, nemmeno trascurare che l'imposizione in

parola soddisfa anche ad una specifica esigenza di ordine

costituzionale, qual è il sostegno dell'autonomia locale: tanto più

rilevante, sul piano della applicazione fin qui ricevuta dalla norma

censurata, in quanto il sovracanone ha offerto la via per

un'indispensabile integrazione delle risorse degli enti rivieraschi.

Le considerazioni svolte valgono, infine, ad escludene la

violazione del principio di eguaglianza, delineata nel provvedimento di

rimessione sull'assunto che risultasse inosservata la riserva di legge,

posta nell'ant. 23 Cost.