Sentenza n. 25/1993

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 2, comma 2,

della legge 31 dicembre 1991, n. 415 (Legge finanziaria 1992), nella

parte in cui approva le tabelle A e B per gli anni 1993 e 1994; 7,

comma 1, della legge 31 dicembre 1991, n. 431 (Rifinanziamento delle

leggi 22 marzo 1985, n. 111, e 14 giugno 1989, n. 234, concernenti

interventi a favore del settore navalmeccanico e armatoriale); 9,

commi 1 e 2, della legge 31 dicembre 1991, n. 433 (Disposizioni per

la ricostruzione e la rinascita delle zone colpite dagli eventi

sismici del dicembre 1990 nelle province di Siracusa, Catania e

Ragusa); 42, commi 6 e 7, della legge 5 febbraio 1992, n. 104 (Legge

quadro per l'assistenza, l'integrazione sociale e i diritti delle

persone handicappate); 4, comma 1, della legge 7 febbraio 1992, n.

140 (Interventi per la realizzazione di opere di rilevanza nazionale

nel settore della irrigazione, nonché per la concessione di mutui a

tasso agevolato per operazioni di credito a sostegno della

cooperazione agricola di rilevanza nazionale); 1, comma 2, e 5 del

decreto legge 7 gennaio 1992, n. 5 (Autorizzazione di spesa per la

perequazione del trattamento economico dei sottufficiali dell'Arma

dei carabinieri in relazione alla sentenza della Corte costituzionale

n. 277 del 3-12 giugno 1991 e all'esecuzione di giudicati, nonché

perequazione dei trattamenti economici relativi al personale delle

corrispondenti categorie delle altre forze di polizia), convertito,

con modificazioni, nella legge 6 marzo 1992, n. 216; 7, 11 e 14,

comma 1, del decreto legge 18 gennaio 1992, n. 9 (Disposizioni

urgenti per l'adeguamento degli organici delle forze di polizia e del

Corpo nazionale dei vigili del fuoco, nonché per il potenziamento

delle infrastrutture, degli impianti e delle attrezzature delle forze

di polizia), convertito, con modificazioni, nella legge 28 febbraio

1992, n. 217, promosso con ordinanza emessa il 17 settembre 1992

dalla Corte dei conti - Sezione del controllo - nel procedimento

sull'ammissione al visto e alla registrazione di decreti del Ministro

del tesoro, iscritta al n. 698 del registro ordinanze 1992 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 46, prima

serie speciale, dell'anno 1992;

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nella camera di consiglio del 16 dicembre 1992 il Giudice

relatore Vincenzo Caianiello;

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un giudizio sull'ammissione al visto e alla

registrazione di alcuni decreti del Ministro del tesoro, attuativi di

altrettante leggi mediante variazioni di bilancio a carico degli

accantonamenti iscritti nei fondi speciali di parte corrente (n.

6856) e di parte capitale (n. 9001), per il 1992, e (per due decreti)

a carico dei capitoli del bilancio pluriennale dello stesso ministero

per gli anni 1993 e 1994, la Corte dei conti, Sezione del controllo,

con ordinanza emessa il 17 settembre 1992, ha sollevato, in

riferimento all'art. 81, quarto comma, della Costituzione, questioni

di legittimità costituzionale degli articoli:

a) 7, comma 1, della legge 31 dicembre 1991 n. 431;

b) 9, commi 1 e 2, della legge 31 dicembre 1991 n. 433;

c) 42, commi 6 e 7, della legge 5 febbraio 1992 n. 104;

d) 4, comma 1, della legge 7 febbraio 1992, n. 140;

e) 1, comma 2, e 5 del decreto legge 7 gennaio 1992 n. 5,

convertito, con modificazioni, nella legge 6 marzo 1992 n. 216;

f) 7, 11 e 14, comma 1, del decreto legge 18 gennaio 1992 n. 9,

convertito, con modificazioni, nella legge 28 febbraio 1992 n. 217;

g) 2, comma 2, della legge 31 dicembre 1991 n. 415, nella parte

in cui approva le tabelle A e B per gli anni 1993 e 1994, ove sono

iscritti gli accantonamenti dei fondi speciali (di parte corrente e

di parte capitale) utilizzati dalle disposizioni legislative sopra

elencate.

2. - Il Collegio rimettente ha rilevato che tutte le leggi "a

monte" dei decreti di variazione autorizzano spese a carattere

pluriennale e permanente, facoltizzando l'amministrazione ad

assumere, sin dal primo anno della loro operatività, obbligazioni

verso terzi i cui effetti sono destinati a prodursi sia nell'anno

1992, sia a carico degli altri due esercizi (1993 e 1994) compresi

nel bilancio triennale 1992-1994, sia infine a carico degli esercizi

successivi al triennio.

Gli interventi disposti da ciascuna di dette leggi presentano

infatti carattere unitario ed inscindibile tale da comportare, sia

per l'esercizio in corso che per quelli successivi, oneri

inderogabili, una volta che sia stata assunta la necessaria decisione

amministrativa di attivazione dei benefici.

Le leggi in esame, ad avviso del Collegio, non indicherebbero,

"nella quasi totalità, mezzi di copertura finanziaria relativamente

agli oneri che graveranno sui bilanci successivi a quello del 1994",

mentre, quanto agli oneri relativi al triennio 1992-1994,

prevederebbero unicamente il ricorso ad accantonamenti iscritti nei

fondi speciali di parte corrente e di conto capitale (di cui alle

tabelle A e B allegate alla legge finanziaria 1992), privi a loro

volta, per gli ultimi due anni del triennio (1993 e 1994), di

adeguate indicazioni di copertura, non trovando corrispondenza in

risorse finanziarie certe o ragionevolmente attendibili; donde il

dubbio che sia le suindicate leggi di spesa che la legge finanziaria

1992 (n. 415 del 1991) - quest'ultima nella parte in cui preordina, a

copertura degli oneri derivanti dalle stesse leggi, appositi

accantonamenti dei fondi speciali - abbiano violato l'obbligo di

copertura sancito dall'art. 81, quarto comma, della Costituzione.

3. - In ordine alla rilevanza delle questioni, nella ordinanza di

rimessione si afferma che la risoluzione del dubbio di

costituzionalità delle norme impugnate è condizione essenziale

perché l'organo di controllo si pronunci sulla conformità a legge

dei decreti ministeriali, attuativi di quelle norme, sul presupposto

di una loro idonea copertura finanziaria.

4.1. - Nel merito, il Collegio rimettente ricorda che le leggi nn.

478 del 1978 e 362 del 1988, recanti innovazioni alla disciplina del

bilancio dello Stato, prevedono, in sostituzione del previgente

sistema di bilancio meramente recettizio, un documento di

programmazione economico-finanziaria, un bilancio "a legislazione

vigente" - che riflette gli andamenti "inerziali" della spesa da

correggere con la manovra di bilancio - ed una legge finanziaria

chiamata ad assumere decisioni sostanziali di finanza pubblica per

l'"approvazione del bilancio annuale e pluriennale a valenza

programmatica, che riassume e conclude la decisione di bilancio". La

nuova disciplina legislativa costituisce applicazione dei precetti e

dei vincoli posti al bilancio dello Stato e alla legislazione di

spesa dall'art. 81, terzo e quarto comma, della Costituzione, come

interpretato dalla giurisprudenza costituzionale, a partire dalla

sentenza n. 1 del 1966, per le leggi pluriennali di spesa nel senso

della necessità dell'indicazione dei mezzi finanziari occorrenti

anche per gli oneri gravanti sugli esercizi successivi al primo,

senza che ciò si traduca in una previsione "stringente e puntuale",

ma occorrendo, comunque, un riscontro in "impegnative esplicitazioni

delle proiezioni pluriennali di finanza pubblica, in documenti

programmatici sufficientemente articolati ed analitici, in bilanci

pluriennali corredati di un'intelaiatura programmatica e previsionale

... (per le) decisioni di spesa che .. sono in grado di ipotecare ...

i bilanci a venire ...".

Tali principi sono stati confermati ed ulteriormente sviluppati di

recente dalla sentenza n. 384 del 1991, nella quale opportunamente si

esplicita l'esigenza di un "equilibrio tendenziale tra entrate e

spese, la cui alterazione, in quanto riflettentesi

sull'indebitamento, postula una scelta legata ad un giudizio di

compatibilità con tutti gli oneri già gravanti sugli esercizi

futuri".

Da ciò deriverebbe, sempre secondo l'ordinanza di rimessione, che

anche gli accantonamenti dei fondi speciali, iscritti nella legge

finanziaria - abilitata essa pure a prevedere nuove o maggiori spese

o minori entrate, e quindi "soggetta al vincolo di copertura di cui

al quarto comma dell'art. 81 Cost. - per costituire mezzi effettivi

di copertura riguardo alle leggi di spesa successive, debbano trovare

corrispondenza in risorse finanziarie "certe o almeno ragionevolmente

attendibili" non solo per il primo anno del triennio cui gli

accantonamenti si riferiscono, ma anche per il secondo e per il

terzo. Senonché né la legge finanziaria 1992 né le singole norme

di spesa impugnate risponderebbero ai suddetti canoni. Tale non

rispondenza si riscontrerebbe per la copertura sia degli oneri

ricadenti nei due esercizi successivi al primo anno del triennio, sia

degli oneri ricadenti negli esercizi successivi al triennio.

4.2. - Sotto il primo aspetto si rileva che la legge finanziaria

1992 sarebbe rispettosa del precetto costituzionale solo per il primo

esercizio, il 1992, e non anche per gli altri due (1993 e 1994), per

i quali avrebbe rinviato l'effettivo reperimento delle risorse alle

leggi finanziarie degli anni a venire; le sei leggi di spesa, a loro

volta, non conterrebbero altro "quadro programmatico della spesa", se

non il riferimento alle tabelle A e B allegate alla suddetta legge

finanziaria 1992, e quindi agli accantonamenti iscritti nei due fondi

speciali, privi anch'essi di adeguata copertura.

Gli stessi documenti di bilancio segnalerebbero che il legislatore

si sarebbe limitato a prevedere la spesa, senza collocare tale

previsione in un contesto di "ragionati equilibri di bilancio neppure

per il triennio al quale si estende la programmazione finanziaria";

infatti "per il 1993, mentre il bilancio pluriennale programmatico

(che riflette l'impostazione del documento di programmazione

economico-finanziaria per il triennio 92-94) reca l'indicazione di un

saldo netto da finanziare ( ..con indebitamento) pari a 102.700

miliardi, il bilancio triennale '92-94 (nel quale si riflettono le

effettive decisioni di spesa pluriennale assunte dalla legge

finanziaria 1992) indica che l'indebitamento raggiungerà, nel 1993,

i 152.147 miliardi; per il 1994, poi, il divario si prospetta ancora

più ampio poiché il saldo netto da finanziare auspicato dal

bilancio pluriennale programmatico è previsto nella misura di 78.600

miliardi, mentre l'analogo saldo esposto nel bilancio triennale

1992-94 ammonta a 169.328 miliardi".

Questa divaricazione sarebbe, secondo l'ordinanza di rimessione,

"del tutto irragionevole" e deriverebbe "in larga misura" dalla

previsione di spese pluriennali e permanenti a carattere inderogabile

e incomprimibile (cioè non modulabili dalle leggi finanziarie successive), alla cui previsione non farebbe riscontro l'indicazione,

"sia pure di larga massima", delle risorse con cui farvi fronte.

Spese siffatte sarebbero quelle previste appunto dalle sei leggi

denunciate, il cui onere è distribuito nel triennio in modo non

uniforme e costante, bensì crescente da un anno all'altro, sì che

gran parte di esso grava proprio sugli ultimi due esercizi del

triennio. Orbene, pur se la graduazione degli oneri nel triennio

rientra nella discrezionalità del legislatore, ove si colleghi a una

"ragionevole" valutazione dei tempi di attuazione della spesa o

dell'intervento, nelle leggi in esame mancherebbe qualsiasi

indicazione sulle fonti e sui mezzi di copertura, anche solo in

termini di "ragionevole e credibile indicazione". Perché vi sia

ragionevolezza della copertura finanziaria delle spese di parte

corrente, osserva la rimettente che: "gli accantonamenti di segno

negativo dovrebbero essere sostenuti e supportati da progetti di

legge già presentati alle Camere (art. 11-bis, comma 3 (della legge

n. 362 del 1988)) e .. dalla indicazione, pur soltanto allo stato di

iniziativa legislativa, di incrementi di entrata o di riduzione di

spesa. Invece .. la natura straordinaria e non ripetibile di buona

parte dei mezzi di copertura previsti per il 1992 ha condotto a

prevedere, per gli esercizi finanziari 1993 e 1994, accantonamenti

negativi nel fondo speciale di parte corrente rispettivamente per

20.950 e 28.426 miliardi, senza che i corrispondenti progetti di

legge siano stati presentati alle Camere, rinviando così alle

manovre di bilancio per il 1993 ed il 1994 non solo l'individuazione

dei mezzi per avvicinare i saldi a legislazione vigente e quelli

programmatici, ma anche l'individuazione dei mezzi di copertura di

oltre la metà delle spese iscritte nel fondo speciale di parte

corrente".

Quanto alle spese in conto capitale nell'ordinanza si sostiene che

"la legge finanziaria 1992 non reca alcuna previsione di nuove o

maggiori entrate o di minori spese a fronte degli accantonamenti

iscritti per dette spese (tabella B allegata alla legge finanziaria

1992) ...; che l'art. 81, quarto comma, Cost. non distingue fra spese

correnti e spese in conto capitale ai fini dell'obbligo di copertura

... (e che) in ogni caso l'evoluzione della spesa in conto capitale

è anch'essa legata, nel contesto delle leggi n. 468/78 e 362/88,

all'equilibrata evoluzione delle grandezze di bilancio (art. 11,

sesto comma, della legge n. 468/78, nel testo novellato dalla legge

n. 362/88); equilibrata evoluzione che si è già dimostrato non

essere stata posta a fondamento della decisione di bilancio per il

1992".

4.3. - Per quanto concerne gli oneri ricadenti negli esercizi

successivi al periodo di vigenza del bilancio triennale, la

rimettente richiama la giurisprudenza costituzionale (sent. 384 del

1991 cit.) con la quale si è affermato l'obbligo di indicare i mezzi

di copertura esteso a tutto il periodo di durata delle leggi di

spesa, e non solo al triennio, e ribadisce che le disposizioni denunciate, "del tutto" prive della indicazione di idonei mezzi di

copertura per il periodo ultratriennale, non sarebbero rispettose del

parametro costituzionale invocato.

5. - È intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri, per il tramite dell'Avvocatura generale dello Stato,

chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile o infondata,

ovvero sia rimessa per un nuovo esame al giudice a quo.

Quanto all'inammissibilità, nell'atto di intervento si sostiene

che può dubitarsi della rilevanza della questione, "sia in generale

perché non. .. sollevata nell'ambito di un procedimento di controllo

riguardante l'attuazione di spese ipoteticamente non coperte, sia in

particolare, per quanto riguarda le leggi interessate da decreti

relativi a variazioni per il solo esercizio 1992, in ordine al quale

non vengono mossi rilievi nell'effettività della copertura della

spesa". Nel merito, ad avviso della difesa dello Stato, diversamente

da quanto sostenuto nell'ordinanza di rimessione, le leggi impugnate

recherebbero un'esatta quantificazione della spesa e una corretta

indicazione della relativa copertura.

Infatti, per gli oneri gravanti sui bilanci successivi a quello

del 1994, la "strumentazione contabile" consentirebbe di verificare

"come gli oneri inerenti al terzo anno di spesa siano pari a quelli a

regime; il che implica il massimo di attendibilità possibile nella

conseguente previsione di copertura .." in un'ottica di equilibrio

tendenziale della finanza pubblica. L'indicazione dei mezzi di

copertura per tutto il periodo di attuazione delle leggi di spesa si

realizzerebbe, infatti, "attraverso il controllo della perfetta

coerenza tra onere a regime e onere coperto nell'ultimo anno compreso

nell'orizzonte del bilancio triennale"; e "in una cornice

convenzionale di previsione pluriennale solo l'accennato equilibrio

può costituire l'elemento per una valutazione di ragionevolezza

della previsione di copertura", che si voglia mantenere sul piano

rigoroso della legittimità "senza invadere il campo dell'indirizzo

politico e degli apprezzamenti economici". Sulla specifica censura,

secondo la quale sussisterebbe una asserita carenza di copertura nel

terzo anno del bilancio triennale (e quindi nel momento della massima

esposizione finanziaria delle leggi in esame), tale da determinare

una frattura del sistema interno allo stesso ciclo triennale "che

impedirebbe di postulare, in proiezione, una continuità di

tendenziale equilibrio per gli esercizi ulteriori" - censura, questa,

che darebbe fondamento anche alla prospettazione inerente alla

mancanza di copertura per gli esercizi successivi al triennio - la

difesa dello Stato rileva che le norme di spesa impugnate prevedono

il ricorso ad accantonamenti iscritti nei fondi speciali (di parte

corrente e di conto capitale) della legge finanziaria 1992, la quale

"non presenta smagliature formali .." e "i (cui) profili problematici

hanno superato il vaglio delle specifiche procedure previste dai

regolamenti parlamentari".

Infine l'Avvocatura generale dello Stato osserva che è in corso

un'importante manovra di riequilibrio della finanza pubblica avviata

sulla base del decreto legge n. 384 del 1992 e della legge di delega

n. 421 del 1992, per cui "risulta del tutto innovato e corretto il

quadro di riferimento finanziario per gli anni 1993 e 1994". Ciò

comporta che le norme impugnate andrebbero valutate alla luce di tale

sostanziale modifica e che, di conseguenza, le sollevate questioni di

legittimità costituzionale dovrebbero essere rinviate alla Corte dei

conti per una nuova valutazione.

La difesa dello Stato riferisce, poi, che la stessa Corte dei

conti "si è di recente positivamente espressa" in ordine a decreti

del Ministro del tesoro relativi ad altre leggi di spesa (leggi nn.

145, 212 e 356 del 1992) che, in relazione alla copertura

finanziaria, hanno connotati analoghi a quelli delle leggi ora denunciate; il che dovrebbe far ritenere "caducato" ogni rilievo di

attendibilità precedentemente mosso in ordine alla copertura di tali

leggi.

6. - In prossimità dell'udienza l'Avvocatura generale dello Stato

ha depositato una memoria nella quale sostiene che i denunciati

scostamenti, per gli anni 1993 e 1994 - negli importi del saldo netto

da finanziare, riportati nel bilancio pluriennale programmatico,

rispetto ai valori esposti, sempre per gli anni '93 e '94, nel

bilancio triennale a legislazione vigente - sarebbero del tutto

normali in un sistema di programmazione finanziaria "a scorrimento"

ed irrilevanti ai fini del rispetto dell'art. 81 della Costituzione.

Quanto poi alla circostanza della mancata presentazione di

progetti di legge a sostegno degli accantonamenti negativi di fondo

speciale, la difesa dello Stato osserva che la funzione di tali

accantonamenti sarebbe proprio quella di "sterilizzare" le spese fino

al reperimento delle risorse occorrenti, per cui la omessa

presentazione delle iniziative legislative avrebbe comportato

automaticamente la mancata attivazione delle spese collegate; inoltre

con la legge finanziaria 1993 si sarebbe proceduto ad una

ricognizione della legislazione vigente, comprensiva della nuova

manovra, provvedendosi così al reperimento dei mezzi di copertura

anche per gli accantonamenti negativi non perfezionati, e l'entità

della manovra realizzata, valutabile in un miglioramento del saldo

netto da finanziare di oltre 88.000 miliardi, eliminerebbe "in

radice" qualsiasi perplessità cui possa aver dato luogo la legge

finanziaria 1992. Considerato in diritto

1. - La Sezione del controllo della Corte dei conti, nel corso di

procedimenti sull'ammissione al visto ed alla registrazione dei

decreti del Ministro del tesoro concernenti variazioni per l'anno

finanziario 1992 negli stati di previsione della spesa dei ministeri

del tesoro, dell'agricoltura e delle foreste, della marina

mercantile, dell'interno, della difesa, delle finanze, di grazia e

giustizia, dei lavori pubblici, dell'università e della ricerca

scientifica e tecnologica, del lavoro e della previdenza sociale,

della pubblica istruzione e della sanità, per l'anno finanziario

1992, nonché per due di detti decreti - riguardanti i ministeri

della marina mercantile e della difesa - anche gli anni 1993 e 1994,

ha sollevato, in riferimento all'art. 81, quarto comma, della

Costituzione, questioni di legittimità costituzionale degli artt. 2,

comma 2, della legge 31 dicembre 1991, n. 415 (legge finanziaria per

il 1992) nella parte in cui approva le tabelle A e B per gli anni

1993 e 1994; 7, comma 1, della legge 31 dicembre 1991, n. 431; 9,

commi 1 e 2, della legge 31 dicembre 1991, n. 433; 42, commi 6 e 7,

della legge 5 febbraio 1992, n. 104; 4, comma 1, della legge 7

febbraio 1992, n. 140; 1, comma 2, e 5 del decreto legge 7 gennaio

1992, n. 5, convertito, con modificazioni, nella legge 6 marzo 1992,

n. 216; 7, 11, 14, comma primo, del d.l. 18 gennaio 1992, n. 9,

convertito, con modificazioni, nella legge 28 febbraio 1992, n. 217.

Ad avviso della Corte dei conti, le sopracitate leggi,

autorizzando spese di carattere permanente, a valere tanto sul

triennio 1992-94, al quale si riferisce la programmazione di bilancio

operata dalla legge finanziaria 1992 (legge n. 415 del 1991) e dalla

legge di bilancio annuale e pluriennale (legge n. 416 del 1991),

quanto sugli esercizi successivi al suddetto triennio, non

prevederebbero, "nella quasi totalità", mezzi di copertura

finanziaria relativamente agli oneri che graveranno sui bilanci

successivi a quello del 1994. Quanto, invece, agli oneri che si

produrranno nel triennio 1992-94, le leggi predette non

risulterebbero adeguatamente coperte dalle risorse recate dalla legge

finanziaria suddetta nel suo complesso, la quale prevede anche il

ricorso ad accantonamenti di segno negativo iscritti nei fondi

speciali, privi a loro volta di provvista costituita da disegni di

legge almeno presentati alle Camere.

2. - La Presidenza del Consiglio interveniente ha adombrato

l'eventualità della restituzione degli atti alla Corte dei conti per

un riesame delle questioni, "in dipendenza dell'importante manovra di

riequilibrio della finanza pubblica, avviata sulla base del d.l. n.

384/1992 e della legge di delega 421/1991", che avrebbe "del tutto

innovato e corretto il quadro di riferimento finanziario per gli anni

1993 e 1994".

Questa Corte non ritiene che sussistano le condizioni per potersi

provvedere nei sensi anzidetti, con riguardo a tutte le questioni

sollevate nell'ordinanza di rinvio, perché non solo non risulta una

specifica corrispondenza fra la menzionata "manovra di riequilibrio"

e le varie leggi di spesa oggetto di censura, ma l'auspicio è

formulato dall'Avvocatura generale dello Stato con indicazione del

tutto generica, senza che sia chiarito in qual modo il jus

superveniens possa incidere sulle questioni nei termini in cui queste

sono state sollevate.

3. - L'interveniente Presidenza del Consiglio dei ministri ha

eccepito poi l'inammissibilità delle questioni per irrilevanza,

sostenendo che non sono state sollevate "nell'ambito di un

procedimento di controllo riguardante l'attuazione di spese

ipoteticamente non coperte in particolare per quanto riguarda le

leggi interessate da decreti relativi a variazioni per il solo

esercizio 1992, in ordine al quale non vengono mossi rilievi

sull'effettività della copertura della spesa".

L'eccezione è, nella sostanza, analoga a quella formulata nel

giudizio conclusosi con la sentenza n. 384 del 1991 ed allora già

disattesa da questa Corte in ragione del carattere unitario delle

leggi di spesa pluriennali quando sono riferite ad interventi per

loro natura finanziariamente inscindibili, per cui, anche se per la

maggior parte dei decreti di variazione - sottoposti al visto della

Corte dei conti e che riguardano il bilancio annuale o quello

triennale in corso - non vengono mossi rilievi relativamente

all'esercizio cui le variazioni si riferiscono, detta inscindibilità

determina la rilevanza delle questioni pur se il difetto di copertura

riguardi gli esercizi successivi; ciò non senza considerare che due

dei decreti predetti si riferiscono anche agli altri due esercizi del

triennio.

Le leggi di spesa ora denunciate presentano tali caratteristiche

perché esse, come risulta dal loro contenuto e come si precisa

nell'ordinanza di rinvio, regolano "interventi che, per il modo come

sono configurati, presentano carattere unitario ed inscindibile,

atteso che, una volta assunta la decisione amministrativa di far

luogo all'intervento, tale decisione determina, a carico

dell'esercizio in corso e di quelli successivi, oneri sostanzialmente

inderogabili".

4.1. - Ridotta ai suoi termini essenziali, l'ordinanza di

rimessione si muove su un duplice ordine di considerazioni

sostenendo, in primo luogo, che rispetto alle sei leggi di spesa,

sospettate di incostituzionalità negli articoli denunciati,

mancherebbe ogni attendibile indicazione dei mezzi di copertura

relativamente agli oneri successivi al triennio considerato dal

bilancio pluriennale 1992-94, per cui si verserebbe nella stessa

ipotesi censurata da questa Corte con la sentenza n. 384 del 1991. In

secondo luogo si sostiene che le previsioni di copertura indicate per

il triennio in corso dalla legge finanziaria 1992 (legge n. 415 del

1991) sarebbero a loro volta inattendibili perché fondate su entrate

occasionali e non ripetibili oltre il primo anno, mentre gli

accantonamenti di segno negativo, cui farebbero capo le leggi di

spesa denunciate, non sarebbero accompagnati dalla presentazione di

disegni di legge di provvista; onde, sotto questo profilo, il

sospetto di incostituzionalità, per inidoneità dei mezzi di

copertura, dell'art. 2, comma 2, della legge n. 415 del 1991 (legge

finanziaria 1992) si riverberebbe sulle leggi di spesa sopraindicate.

4.2. - Seguendo nell'ordine prospettato lo svolgimento delle

questioni, va innanzitutto dichiarata l'infondatezza di quella

concernente la mancanza di previsione della copertura ultratriennale

delle leggi di spesa denunciate.

In proposito questa Corte, anche alla stregua di precedenti

pronunce, nella più recente sentenza n. 384 del 1991, assunta

dall'ordinanza di rimessione a fondamento delle questioni sollevate

nel presente giudizio, ha affermato che, quando si tratti di oneri

inderogabili, pur dopo l'introduzione del bilancio pluriennale ad opera delle leggi n. 468 del 1978 e n. 362 del 1988 permane la

validità del principio secondo cui, relativamente alle leggi

pluriennali di spesa, l'obbligo di indicazione dei mezzi di copertura

riguarda anche gli esercizi successivi a quelli compresi nel bilancio

triennale. Nelle richiamate pronunce si è poi precisato che, mentre

per gli esercizi considerati dal bilancio è necessaria una puntuale

indicazione delle risorse finanziarie disponibili, per quelli

successivi è sufficiente che la previsione delle risorse, destinate

a far fronte ai relativi oneri, risulti in modo ragionevole e

credibile, tale da evitare previsioni fittizie ed arbitrarie.

Nel caso che aveva allora formato oggetto di sindacato di

costituzionalità, la richiamata sentenza n. 384 del 1991 aveva

dichiarato l'illegittimità costituzionale della legge denunciata in

quanto questa, riguardando l'assunzione da parte del bilancio dello

Stato degli oneri, per interessi e per ammortamenti, derivanti

dall'accensione di mutui e dalla emissione di obbligazioni da parte

degli enti di gestione delle partecipazioni statali, aveva previsto

un periodo di pre-ammortamento pari alla durata del bilancio

triennale in corso, sul quale andava a gravare solo la spesa per gli

interessi, mentre nessuna previsione dei mezzi di copertura risultava

relativamente agli anni successivi, nei quali sarebbero cominciati a

decorrere, in aggiunta agli interessi, i ben più consistenti oneri

di ammortamento del capitale.

L'illegittimità costituzionale della legge, che risultava così

coperta solo per i primi tre esercizi corrispondenti al bilancio

triennale, era stata perciò dichiarata in presenza del notevole

divario quantitativo tra il limite di impegno relativo ai soli

interessi - gravante sui primi tre anni e per il quale era prevista

la copertura nel bilancio triennale - e gli stanziamenti, comprensivi

di interessi ed ammortamento, che sarebbero andati a gravare sugli

esercizi successivi, senza che risultasse alcuna attendibile

previsione di copertura con cui far fronte agli oneri relativi agli

esercizi successivi al triennio, rispetto al quale essi, come si è

rilevato, sarebbero lievitati in modo tanto considerevole.

Il principio, desumibile dalla richiamata sentenza, è dunque che,

in presenza di leggi pluriennali di spesa che si protraggono anche

negli esercizi successivi a quelli considerati dal bilancio triennale

in corso, non è sufficiente la copertura degli oneri relativi alla

durata di esso, quando per gli anni successivi le quote assumono

andamenti marcatamente crescenti e richiedono perciò un fabbisogno

ulteriore rispetto a quello previsto per l'ultimo anno del triennio.

Difatti l'equilibrio contabile tra onere coperto ed onere a regime

deve costituire l'elemento formale da prendersi a riferimento per

valutare - senza invadere il campo dell'indirizzo politico in materia

di bilancio - la ragionevolezza della copertura, dallo specifico

punto di vista del mantenimento di un plausibile rapporto di

equilibrio tra entrate e spese.

Invece, il caso delle leggi di spesa oggetto del presente giudizio

è diverso da quello risolto con la richiamata sentenza n. 384 del

1991, che impropriamente la Corte dei conti invoca come precedente

per la soluzione della presente questione. Difatti, relativamente

alle leggi ora denunciate, per gli esercizi successivi al bilancio

triennale, non si ravvisa quell'apprezzabile scostamento rispetto

alle previsioni di spesa gravanti nell'anno di massima esposizione

finanziaria del triennio, che questa Corte aveva allora censurato

nella prospettiva della salvaguardia del tendenziale equilibrio tra

entrate e spese. Di conseguenza, muovendo dal presupposto di un

presumibile andamento non regressivo del flusso delle entrate secondo

dati confortati dall'esperienza, si realizza una ragionevole coerenza

tra onere coperto nel triennio e onere a regime, il che non risultava

invece relativamente alla legge censurata con la richiamata sentenza.

5. - Per quel che riguarda il secondo dei profili indicati,

relativo al difetto di copertura nell'arco del triennio - profilo,

questo, che può riverberarsi sulla questione della copertura per gli

anni successivi, per l'effetto di trascinamento che su questi sarebbe

prodotto dalla asserita carenza di mezzi finanziari nel triennio -

poiché le sei leggi di spesa in esame fanno capo ai fondi speciali

previsti dalla legge finanziaria per il triennio 1992-94, la censura

di inattendibilità delle previsioni di copertura, pur investendo sia

le leggi di spesa che la legge finanziaria 1992, riguarda

direttamente quest'ultima. Difatti, quello che viene presentato anche

come argomento rivolto a sorreggere la questione riguardante le leggi

di spesa in precedenza elencate, si risolve in sostanza nella censura

dell'art. 2, comma 2, della legge finanziaria 1992 (legge n. 415 del

1991) influendo solo indirettamente sulle altre leggi denunciate, in

quanto si basa sulla asserita natura straordinaria di buona parte

delle previsioni di entrate contemplate dalla legge finanziaria, che

non sarebbero ripetibili oltre il 1992, e sulla mancata provvista

degli accantonamenti di segno negativo della stessa legge, per cui la

censura potrebbe influire, ove accolta, solo in via consequenziale

sulle leggi pluriennali di spesa.

Per mettere in dubbio l'attendibilità delle previsioni di

copertura relative al secondo e al terzo anno del triennio 1992-94,

la Corte dei conti ritiene, "per quanto riguarda le spese di parte

corrente", non rispettata la "legge n. 362/88, nel senso che gli

accantonamenti di segno negativo dovrebbero essere sostenuti e

supportati da progetti di legge già presentati alle Camere (art.

11-bis, comma 3) e, insomma, dalla indicazione, pur soltanto allo

stato di iniziativa legislativa, di incrementi di entrata o di

riduzione di spesa". Sostiene la Corte dei conti che "la natura

straordinaria e non ripetibile di buona parte dei mezzi di copertura

previsti per il 1992 ha condotto a prevedere per gli esercizi

finanziari 1993 e 1994, accantonamenti negativi nel fondo speciale di

parte corrente rispettivamente per lire 20.950 e 28.426 miliardi,

senza che i corrispondenti progetti di legge siano stati presentati

alle Camere, rinviando così alle manovre di bilancio per il 1993 ed

il 1994 non solo l'individuazione dei mezzi per avvicinare i saldi a

legislazione vigente a quelli programmatici, ma anche

l'individuazione dei mezzi di copertura di oltre la metà delle spese

iscritte nel fondo speciale di parte corrente".

In primo luogo va rilevato che se, da quel che è possibile

arguire dall'ordinanza di rimessione, la Corte dei conti abbia inteso

dire che proprio a causa della irripetibilità delle entrate negli

anni successivi al 1992 si è dovuti ricorrere al meccanismo degli

accantonamenti negativi, la censura relativa alla irripetibilità

anzidetta perderebbe valore perché sarebbe allora la stessa legge

finanziaria a dimostrare la consapevolezza che dal 1993 non si potrà

più contare su quel tipo di entrate, tanto è vero che, per

compensarne la mancanza, sono stati previsti accantonamenti di segno

negativo; di conseguenza residuerebbe soltanto la censura relativa al

meccanismo di quegli accantonamenti, di cui si parlerà in prosieguo.

Ma poiché, come è più probabile dal tenore dell'ordinanza,

sembra che la Corte dei conti abbia prospettato entrambe le censure,

pur accomunandole sotto un unico profilo, esse concretano due

autonome questioni: la prima, che riguarda la sufficienza dei fondi

speciali nel loro complesso a far fronte alle leggi di spesa in

parola e, la seconda, che riguarda l'asserita violazione della norma

(art. 11- bis della legge n. 468 del 1978, come modificata dalla

legge n. 362 del 1988) che disciplina il meccanismo compensativo

degli accantonamenti di segno negativo sostenendosi che, nella specie, essi sarebbero stati iscritti nella legge finanziaria, per far

fronte ad accantonamenti di segno positivo, senza l'avvenuta

presentazione dei "corrispondenti progetti di legge" (comma 3)

relativi alle "minori spese o maggiori entrate" (comma 2).

Quanto alla prima delle questioni anzidette, che riguarda

l'inattendibilità della copertura in dipendenza della occasionalità

ed irripetibilità di alcune entrate, essa è inammissibile per

genericità. Difatti dal collegio rimettente non vengono indicate le

entrate che sarebbero caratterizzate da tale occasionalità ed

irripetibilità, il che non consente a questa Corte di compiere, con

propri autonomi criteri, un'indagine diretta ad individuarle, non

essendosi in grado di stabilire, in mancanza di qualunque

indicazione, quale sia il punto di vista da cui muove l'organo

rimettente per esprimere tale giudizio.

6.1. - Relativamente alla questione della provvista degli

accantonamenti di segno negativo iscritti nel fondo speciale di parte

corrente della legge finanziaria 1992, la Corte dei conti lamenta il

mancato rispetto del meccanismo previsto dall'art. 11- bis della

legge n. 468 del 1978, come modificato dalla legge n. 362 del 1988.

Questo consente di prevedere, nei fondi speciali della legge

finanziaria, accantonamenti di segno negativo in corrispondenza di

accantonamenti di segno positivo diretti a coprire leggi di spesa in

itinere, solo nel caso in cui i corrispondenti provvedimenti

legislativi, recanti minori spese o maggiori entrate, siano

presentati alle Camere. Nell'ordinanza di rinvio si assume che,

invece, la previsione di tali accantonamenti negativi è nella specie

avvenuta senza presentazione di dette leggi di provvista, onde

l'illegittimità costituzionale della legge finanziaria per

violazione di tale prescrizione, considerata attuativa dell'art. 81,

quarto comma, della Costituzione. L'illegittimità della legge

finanziaria sotto tale aspetto si riverbererebbe così sulle leggi di

spesa denunciate, la cui copertura grava su tali accantonamenti.

In proposito l'Avvocatura generale dello Stato sostiene che la

funzione "degli accantonamenti negativi è proprio quella di

sterilizzare talune iniziative di spesa fino al concretarsi dei mezzi

di copertura corrispondenti, per cui la mancata presentazione dei

relativi disegni di legge ha comportato automaticamente la mancata

attivazione delle spese collegate".

L'assunto non può essere condiviso perché, in primo luogo,

l'Avvocatura generale dello Stato non considera che il meccanismo

dell'art. 11- bis è proprio nel senso che la previsione degli

accantonamenti di segno negativo sia collegata alla presentazione di

disegni di legge di provvista e ciò in relazione alla circostanza

che la pluriannualità delle coperture è posta a difesa

dell'equilibrio finanziario, per cui ai vantaggi del promettere i

benefici della maggiore spesa deve corrispondere, fin dalla sua

deliberazione e con sufficiente credibilità, la previsione dei costi

della promessa.

In secondo luogo, se è vero che la copertura delle leggi di spesa

impugnate, e propriamente soltanto di alcune di esse, come si vedrà

in prosieguo, andrà a gravare - peraltro solo dal 1994 - su uno

degli accantonamenti in parola, è pur vero che i decreti di

variazione sottoposti a controllo attivano interventi che, una volta

avviati, determinano spese che l'organo rimettente asserisce

inderogabili per tutti gli esercizi successivi. Di conseguenza, come

si è già avuto modo di osservare nel respingere in limine analoga

eccezione per irrilevanza di tutte le questioni, si è in presenza di

oneri inscindibili rispetto ai quali le previsioni di copertura

devono essere osservate per tutto l'arco degli interventi.

Non può quindi parlarsi di "sterilizzazione" degli accantonamenti

di segno positivo e, quindi, per questa parte, della legge

finanziaria, perché, attivandosi, mediante i decreti di variazione,

interventi che determinano oneri inscindibili, fin dal primo momento

deve essere garantita la provvista della copertura anche per il 1994.

6.2. - Sulla questione in esame questa Corte condivide, perciò,

le preoccupazioni da cui muove l'ordinanza di rimessione sulla

possibilità che il meccanismo degli accantonamenti, se non

puntualmente osservato, si risolva in un "espediente contabile" per

eludere l'obbligo di copertura previsto dall'art. 81, quarto comma,

della Costituzione. Il rispetto sostanziale di questo esige difatti

che, per gli oneri pluriennali di spesa, il meccanismo compensativo

dell'art. 11- bis non si traduca, come paventa la Corte dei conti, in

un rinvio della copertura alle successive manovre di bilancio,

dovendosi, fin dal momento in cui una spesa viene deliberata, essere

consapevoli dei suoi costi reali e delle fonti di

approvvigionamento, in vista del perseguimento della linea di

tendenziale equilibrio finanziario.

D'altronde l'art. 11-bis, il cui meccanismo non è posto in

discussione in sé, ma solo per lamentarne l'abuso, ritiene

soddisfatta quest'ultima esigenza con la previsione - che l'ordinanza

di rinvio dichiara non rispettata - dell'obbligo della previa

presentazione alle Camere dei disegni di legge (comma 3) a fronte

degli accantonamenti di segno negativo, consentendo quindi

l'utilizzazione concreta (comma 2) dei corrispondenti accantonamenti

di segno positivo solo a seguito dell'approvazione di tali leggi. Il

che, assecondando una giusta esigenza di elasticità, pone in grado

gli organi preposti alla manovra di bilancio di modulare le

previsioni della legge finanziaria nel tempo in relazione ai concreti

esiti di tali iniziative legislative.

Peraltro, risulta che nel corso del dibattito parlamentare

(documento di base n. 8 del servizio bilancio del Senato sulla legge

finanziaria 1992) il problema fu espressamente affrontato, ma

superato nonostante che ci si fosse fatti carico che non erano stati

presentati i disegni di legge di provvista degli accantonamenti

negativi.

6.3. - Relativamente a quest'ultima questione, va innanzi tutto

precisato che, come si è già accennato, non per tutte le leggi di

spesa denunciate e non per tutti gli esercizi del triennio cui esse

fanno riferimento, i relativi accantonamenti di segno positivo fanno

capo ad accantonamenti di segno negativo, per la iscrizione dei quali

vige la previsione del ricordato art. 11-bis.

La tabella A allegata alla legge finanziaria 1992, per le spese di

parte corrente, prevede, tra l'altro, accantonamenti di segno

negativo di lire 20.950 miliardi per il 1993 e di lire 28.426

miliardi per il 1994, contrassegnati dalla lettera (a) corrispondente

a quella che contraddistingue alcuni accantonamenti di segno positivo

riportati nella tabella stessa a copertura di diverse leggi. Delle

sei leggi di spesa impugnate, nessuna è interessata al meccanismo

degli accantonamenti di segno negativo sopra illustrato (v. nn. 6.1 e

6.2) per l'esercizio 1993, mentre per il 1994 soltanto il decreto

legge n. 9 del 1992, convertito nella legge n. 217 del 1992 ed il

decreto legge n. 5 del 1992, convertito nella legge n. 216 del 1992,

fanno riferimento nelle loro norme di copertura (rispettivamente, il

primo, negli artt. 7 e 14, e, il secondo, nell'art. 5)

all'accantonamento di segno positivo di lire 540 miliardi (appunto

per il 1994) denominato "potenziamento delle forze di polizia" (sotto

la voce Ministero dell'interno), per un onere rispettivamente di

circa 380 miliardi, il primo, e di circa lire 60 miliardi il secondo

(complessivamente lire 440 miliardi).

Questo specifico accantonamento positivo, come risulta dalla nota

in calce alla tabella A sopra ricordata, fa capo solo per 100

miliardi all'accantonamento di segno negativo di oltre 28.000

miliardi, sempre per il 1994.

Alla stregua di tale ricostruzione, che non emerge direttamente

dall'ordinanza di rimessione, va dichiarata l'inammissibilità

dell'ultima questione per genericità, perché in primo luogo non

risulta se la Corte dei conti intendesse sollevare la questione

riferita agli accantonamenti nei confronti di tutte le leggi denunciate, nel qual caso l'asserita mancanza di copertura triennale per

effetto del meccanismo degli accantonamenti di segno negativo e della

connessa violazione dell'art. 11- bis sopra ricordato, sarebbe

addirittura irrilevante per quella parte della legge finanziaria cui

si riferiscono le leggi di spesa che non fanno capo agli

accantonamenti negativi; in secondo luogo non è dato comprendere in

qual modo non vi sarebbe sufficiente copertura delle richiamate leggi

nn. 216 e 217 del 1992 (le sole per le quali, in via consequenziale,

sarebbe rilevante l'eccezione di incostituzionalità), nonostante che

l'onere complessivo da esse previsto per il 1994 (lire 440 miliardi)

sembrerebbe già soddisfatto per eccesso nelle disponibilità indicate dall'accantonamento positivo di lire 540 miliardi, dei quali,

come si è detto, solo 100 miliardi fanno capo all'accantonamento di

segno negativo che manca della provvista di cui all'art. 11-bis,

comma 3, più volte ricordato; in terzo luogo, non è possibile

stabilire come tale limitato onere, per la sua irrilevante entità

rispetto agli oneri complessivi gravanti sulla legge finanziaria 1992

- e che, se effettivamente esistente, potrebbe far apparire

comprensibile un rinvio alla successiva manovra di bilancio - possa

incidere in modo sostanziale sull'equilibrio tra entrate e spese che,

nel sollevarsi una questione di legittimità costituzionale

riguardante la provvista degli accantonamenti di segno negativo della

legge finanziaria, cui rinviano, tramite i corrispondenti

accantonamenti di segno positivo, altre numerose leggi di spesa, è

l'aspetto che potrebbe essere preso in considerazione.

7. - Residua il rilievo di cui è cenno nell'ordinanza di

rimessione, circa l'esigenza del legame che dovrebbe sussistere tra

la legge finanziaria ed il documento di programmazione economica e

finanziaria.

Osserva in proposito questa Corte che tale legame non può essere

inteso nel senso di un vincolo assoluto, bensì come coerenza con gli

indirizzi emergenti dal documento programmatico. Questo, come è

noto, è espressione, per sua essenza, di un momento indicativo - e

non precettivo come sembrerebbe invece trasparire dalle

considerazioni della Corte dei conti - per cui gli scostamenti dalle

sue previsioni, e specificamente da quelle del bilancio triennale

programmatico, anch'esso di indirizzo, che fa parte del documento in

parola, potrebbero assumere rilievo nello scrutinio di

costituzionalità, attinente a profili di copertura finanziaria delle

leggi nel quadro del tendenziale equilibrio tra entrate e spese

(sent. n. 384 del 1991), non tanto su di un piano meramente

quantitativo, ma se denotino mancanza di coordinamento tra il momento

di fissazione degli obbiettivi e quello della individuazione delle

scelte concrete, sì da togliere al primo quel valore di indirizzo

che invece gli è riconosciuto dalla giurisprudenza costituzionale

(sentenze nn. 384 del 1991, 12 del 1987 e 1 del 1966). Ciò non senza

osservare che tale coordinamento assume rilevanza essenzialmente per

le spese in conto capitale, perché, essendo possibile per la loro

copertura il ricorso all'indebitamento, il documento programmatico

costituisce un indubbio indirizzo per la ponderatezza delle relative

decisioni.

Tutta una serie di problemi, questi, che la Corte dei conti -

sembrando reputare prevalente, se non addirittura essenziale,

l'aspetto quantitativo e senza tener conto del diverso rilievo che il

documento programmatico assume per le spese di parte corrente

rispetto a quelle in conto capitale - affronta in un'ottica diversa

dalle linee anzidette che comunque escludono, come si è osservato,

di poter attribuire a quel documento carattere precettivo.