Sentenza n. 245/1995

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della Regione

siciliana 30 dicembre 1965, n. 44 (Provvedimenti relativi

all'Assemblea regionale siciliana), promosso con ordinanza emessa il

4 ottobre 1994 dalla Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la

Regione siciliana, sull'istanza proposta dal Procuratore Regionale

nei confronti di Palillo Giovanni, iscritta al n. 773 del registro

ordinanze 1994 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 3, prima serie speciale, dell'anno 1995;

Visto l'atto di intervento della Regione siciliana;

Udito nella camera di consiglio del 20 aprile 1995 il Giudice

relatore Francesco Guizzi;

Ritenuto in fatto

1. - La Corte dei Conti, sezione giurisdizionale per la Regione

siciliana, chiamata all'esame del provvedimento con il quale il

Presidente della sezione ha autorizzato il sequestro conservativo di

alcuni beni del deputato dell'Assemblea regionale siciliana Palillo,

ma non dell'indennità corrispostagli quale componente di essa, ha

sollevato, in riferimento all'art. 3 della Costituzione e agli artt.

14 e 17 dello Statuto speciale della Regione, questione di

legittimità costituzionale della legge regionale 30 dicembre 1965,

n. 44 (Provvedimenti relativi all'Assemblea regionale siciliana),

nella parte in cui, richiamando l'art. 5 della legge 31 ottobre 1965,

n. 1261, esclude il sequestro dell'indennità e della diaria

corrisposte ai deputati della stessa Assemblea.

Il giudice rimettente fa rinvio alle osservazioni svolte dal

Procuratore regionale sulla diversa posizione dell'Assemblea

regionale siciliana rispetto a quella delle Camere, tale da

riflettersi sullo status dei singoli componenti: essendo eccezionale

la disciplina dettata per i parlamentari nazionali, ne conseguirebbe

l'illegittimità della norma regionale denunciata, alla luce dei

principi delineati da questa Corte nella sentenza n. 24 del 1968. La

Regione non avrebbe, infatti, potestà legislativa in materia, dal

momento che la insequestrabilità delle indennità parlamentari

incide sulla tutela di diritti patrimoniali, inerenti ai rapporti di

diritto privato dei singoli cittadini. A tali argomenti, conclude il

giudice a quo, non può disconoscersi un minimum di ragionevolezza,

anche se vanno ponderate le ragioni opposte dalla difesa del

sequestrando, che insiste sulla salvaguardia delle funzioni

attribuite all'Assemblea regionale siciliana, giacché le iniziative

di sequestro potrebbero influire sul comportamento dei deputati

regionali.

2. - È intervenuto il Presidente della Regione Siciliana, nel

senso della inammissibilità e, comunque, dell'infondatezza della

questione.

L'ordinanza, ad avviso della Regione, non indica la disposizione

sospettata di incostituzionalità, in violazione dell'art. 23 della

legge n. 87 del 1953, e soprattutto appare carente di autonoma

motivazione; il che andrebbe sanzionato con una pronuncia di

inammissibilità. In ogni caso, poi, la questione sarebbe infondata,

non avendo pregio i due argomenti a sostegno del dubbio di

costituzionalità: la diversa posizione dell'Assemblea regionale

siciliana rispetto a quella delle Camere, e l'incompetenza della

Regione a regolare i rapporti di diritto privato.

Il primo argomento, prosegue la Regione, non coglie nel segno: la

parificazione tra parlamentari nazionali e deputati regionali

siciliani, circa l'insequestrabilità dell'indennità e della diaria,

non tocca quanto affermato dalla sentenza n. 66 del 1964 sulla

peculiare posizione delle Camere, anche perché nella sentenza n. 24

del 1968 - vagliando la delibera legislativa regionale del 23 giugno

1965 - questa Corte ebbe modo di chiarire che in regime democratico

il legislatore ha l'obbligo di assicurare ai non abbienti l'accesso

alle cariche pubbliche, secondo i principi ricavabili dagli artt. 3,

secondo comma, e 51, primo comma, della Costituzione. D'altra parte,

l'art. 1 della legge statale 31 ottobre 1965, n. 1261, ricollega la

previsione della non gratuità del mandato, di cui all'art. 69 della

Costituzione, al libero esercizio delle funzioni parlamentari sancito

dagli artt. 67 e 68 della Costituzione.

La previsione di un'indennità a favore dei consiglieri regionali

dà effettività all'accesso dei cittadini alle cariche elettive in

condizioni di eguaglianza, e rafforza l'altro principio (a questo

inscindibilmente collegato) della libertà di voto affermata

dall'art. 48 della Costituzione. Inoltre, l'attribuzione di una

rimunerazione pecuniaria per l'attività svolta pone i consiglieri

regionali al riparo da dipendenze e condizionamenti economici, che

potrebbero minarne l'indipendenza. Ciò che porta a escludere la

violazione dell'art. 3 della Costituzione.

Quanto alla seconda censura, mossa con riferimento agli artt. 14 e

17 dello Statuto, si richiama ancora la sentenza n. 24 del 1968: non

era l'equiparazione, in sé, tra parlamentari nazionali e deputati

regionali a essere illegittima, bensì il fatto che essa era stata

disposta dal legislatore regionale al di là delle sue competenze. Ma

la Corte dei conti non considera che il legislatore statale ha esteso

il regime tributario delle indennità parlamentari ai consiglieri

delle regioni a statuto speciale (art. 6, legge n. 1261 del 1965); e,

comunque, la potestà legislativa regionale ha come oggetto, nel caso

in esame, il regime giuridico dell'indennità e, dunque, un aspetto

dello status dei componenti dell'Assemblea, che rientra nelle

attribuzioni regionali. L'estensione agli stessi della norma sulla

insequestrabilità e impignorabilità è espressione di un principio

generale dell'ordinamento giuridico (art. 545 del codice di procedura

civile) sulla sostanziale impignorabilità e insequestrabilità delle

retribuzioni da chiunque percepite. Di carattere tendenziale, tale

principio diventa, qui, di totale impignorabilità e

insequestrabilità.

La Regione si sofferma, quindi, sulle conseguenze paradossali che

deriverebbero dall'accoglimento della questione: l'indennità e la

diaria dei deputati siciliani sarebbero sottoposte a sequestro

conservativo senza nemmeno il limite del quinto previsto per i

dipendenti pubblici o privati; e quella che per i consiglieri

regionali si pone come esigenza di maggior tutela, si convertirebbe

assurdamente in una sottrazione di garanzie rispetto a qualsiasi

altro credito di lavoro.

3. - Nell'imminenza dell'udienza, la Regione siciliana ha

presentato memoria, ribadendo gli argomenti in precedenza svolti nel

senso dell'infondatezza della questione. Considerato in diritto

1. - La Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione

Siciliana, solleva questione di legittimità costituzionale della

legge della Regione Siciliana 30 dicembre 1965, n. 44, nella parte in

cui - richiamando l'art. 5 della legge statale 31 ottobre 1965, n.

1261 - esclude il sequestro dell'indennità e della diaria

corrisposte ai deputati dell'Assemblea regionale siciliana, ritenendo

che vi sia lesione dell'art. 3 della Costituzione (per la diversa

posizione dell'Assemblea regionale siciliana rispetto a quella delle

Camere) e degli artt. 14 e 17 dello Statuto speciale della Regione,

giacché la legge regionale inciderebbe sulla tutela di diritti

patrimoniali e, quindi, su materia che rientra nei rapporti di

diritto privato, per i quali la Regione non è competente.

2. - La Regione eccepisce che l'ordinanza di rimessione non indica

specificamente la disposizione sospettata di incostituzionalità, né

è assistita da autonoma motivazione, dal momento che fa rinvio -

peraltro in forma dubitativa - ai rilievi formulati dal Procuratore

regionale.

Entrambe le eccezioni sono da disattendere.

Esaminata nel suo complesso, l'ordinanza individua chiaramente la

norma regionale oggetto di censura: la questione di legittimità

viene sollevata con riguardo alla legge regionale n. 44 del 1965,

nella parte che "rende insequestrabile la indennità e la diaria

dovuta ai parlamentari siciliani". È dunque inequivoco il

riferimento all'art. 1 di essa. Né può dirsi che l'ordinanza di

rimessione sia immotivata sul punto della non manifesta infondatezza

e della rilevanza della questione, grazie all'analisi dedicata agli

argomenti avanzati dal Procuratore regionale.

3. - Nel merito la questione è fondata, nei termini che si passa

ora a precisare.

Per la determinazione dell'indennità spettante ai componenti

dell'Assemblea regionale, l'art. 1 della legge regionale n. 44 del

1965 rinvia (con alcune modifiche successivamente specificate) alla

legge statale n. 1261 del 1965 che, all'ultimo comma dell'art. 5,

esclude il sequestro e il pignoramento dell'indennità mensile e

della diaria dei parlamentari nazionali e, all'art. 6, prevede che il

regime tributario riservato a costoro si applichi, per quanto

compatibile, all'indennità e agli assegni spettanti ai consiglieri

delle regioni a statuto speciale.

In tal modo, il legislatore del 1965 integra il precedente assetto

normativo che già esentava da tributo le indennità parlamentari,

vietandone il sequestro e il pignoramento (legge 9 agosto 1948, n.

1102, art. 3). Ma al momento di estendere tali misure ai consiglieri

delle regioni a statuto speciale ha fatto riferimento soltanto al

regime tributario, e non anche al divieto di sequestro e

pignoramento. Né deve sorprendere siffatta limitazione: trattandosi

di norme derogatorie, giustificate dalla salvaguardia del mandato

parlamentare ai sensi dell'art. 69 della Costituzione

(significativamente richiamato dall'art. 1 della citata legge n.

1261), ben si comprende che l'estensione ai consiglieri regionali sia

stata circoscritta, avendo cura di evitare refluenze sulla tutela dei

diritti patrimoniali e comunque sulla sfera dei rapporti di diritto

privato.

4. - Sussiste, d'altra parte, nell'ordinamento la garanzia

generale di cui è espressione l'art. 545 del codice di procedura

civile, che limita il pignoramento delle retribuzioni a un quinto:

garanzia che vale anche per le indennità di carica, nelle quali è

certo presente una funzione retributiva, insieme con le ulteriori

connotazioni che si riconnettono al libero svolgimento del mandato

elettivo.

Ora, la norma denunziata della legge regionale siciliana non si

limita a recepire quel principio generale, ma richiama il regime

dettato per i membri delle due Camere, ben al di là dell'estensione

consentita dall'art. 6 della legge n. 1261 e senza che vi sia

possibilità di interpretazione estensiva - o analogica - della

formula "trattamento tributario" ivi presente.

5. - Deve poi aggiungersi che l'analogia tra le attribuzioni delle

assemblee regionali e quelle parlamentari non significa identità: le

prime si svolgono a livello di autonomia, anche se costituzionalmente

garantite, le seconde a livello di sovranità; e, dunque, non sono

autonomamente applicabili agli organismi assembleari delle regioni le

prerogative riservate agli organi supremi dello Stato e le speciali

norme derogatorie che vi si riconnettono (sentenze n. 209 del 1994,

110 del 1970, 66 del 1964). E proprio con riguardo all'indennità dei

deputati dell'Assemblea regionale siciliana, la sentenza n. 24 del

1968 ricorda come la Regione non possa introdurre agevolazioni o

esoneri tributari che non abbiano riscontro in un corrispondente

"tipo" della legislazione statale, dichiarando l'illegittimità

dell'art. 1 della delibera legislativa del 23 giugno 1965, alla luce

della legge statale n. 1102 del 1948, che si è prima menzionata.

L'indipendenza dei consiglieri regionali e il libero svolgimento

del mandato elettivo vengono comunque salvaguardati dal principio

generale sotteso all'art. 545 del codice di procedura civile,

applicabile anche alle indennità in esame; di modo che risulta

illegittima la disposizione della legge regionale siciliana che, non

limitandosi a recepire detto principio, fa divieto assoluto di

pignoramento e sequestro delle indennità stesse attraverso il

richiamo della legge n. 1261 del 1965, con evidente esorbitanza dai

limiti delle attribuzioni regionali ed incidenza sulla sfera dei

rapporti di diritto privato.