Sentenza n. 244/1993

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 14, secondo

comma, del decreto-legge 29 dicembre 1987, n. 534 (Proroga di termini

previsti da disposizioni legislative ed interventi di carattere

assistenziale ed economico), convertito dalla legge 29 febbraio 1988,

n. 47 e dell'art. 22 della legge 20 maggio 1991, n. 158 (Differimento

di termini previsti da disposizioni legislative), promosso con

ordinanza emessa il 13 febbraio 1992 dal Tribunale di Santa Maria

Capua Vetere nel procedimento civile vertente tra Pascarella Giovanni

ed il Comune di Cervino, iscritta al n. 38 del registro ordinanze

1993 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Republica n. 7,

prima serie speciale, dell'anno 1993;

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nella camera di consiglio del 21 aprile 1993 il Giudice

relatore Gabriele Pescatore;

Ritenuto in fatto

1. - Il tribunale di S. Maria Capua Vetere, con ordinanza 13

febbraio 1992 - emanata nel corso di un giudizio di risarcimento dei

danni, promosso nel 1988 dal proprietario di un immobile assoggettato

nel 1985 ad occupazione d'urgenza (finalizzata all'occupazione di una

strada) per la durata di cinque anni - ha sollevato, in riferimento

agli artt. 24 e 42 della Costituzione, questione di legittimità

costituzionale dell'art. 14, secondo comma, del d.-l. 29 dicembre

1987, n. 534, conv. nella legge 29 febbraio 1988, n. 47 e dell'art.

22 della legge 20 maggio 1991, n. 158 in quanto, "prorogando i

termini di scadenza delle occupazioni temporanee autorizzate ai sensi

dell'art. 20 della legge 22 ottobre 1971, n. 865, non consentono ai

proprietari dei beni occupati, sui quali è stata realizzata l'opera

pubblica, di agire in giudizio per il ristoro dei danni subiti".

Secondo il giudice a quo la scadenza del termine di occupazione

legittima costituisce una condizione dell'azione di risarcimento e,

come tale, deve verificarsi nel corso del giudizio. Per effetto delle

proroghe intervenute, viceversa, il termine di scadenza - determinato

con il decreto che autorizzava l'occupazione in cinque anni

dall'immissione in possesso, avvenuta il 10 aprile 1985 - è stato

prorogato di due anni, ai sensi dell'art. 14 del d.l. 29 dicembre

1987, n. 534, convertito nella legge 29 febbraio 1988, n. 47, e

ancora di altri due anni, ai sensi dell'art. 22 della legge 20 maggio

1991, n. 158. Da qui la rilevanza della questione, in quanto, in

mancanza della declaratoria d'illegittimità costituzionale delle

norme impugnate, la domanda di risarcimento dovrebbe essere

rigettata, persistendo legittimamente l'occupazione sino al 10 aprile

1994.

Il contrasto delle ripetute proroghe dei termini di scadenza delle

occupazioni con gli artt. 24 e 42, terzo comma, della Costituzione è

dedotto in riferimento alla circostanza che il proprietario del bene

occupato può agire in giudizio solo per ottenere l'indennità di

occupazione, la quale non copre l'intera area del pregiudizio

sofferto. Infatti "il titolare del bene occupato, pur avendone perso

la disponibilità per effetto della realizzazione dell'opera

pubblica, nel termine autorizzato continua ad esserne il proprietario

e deve, quindi, sopportare i relativi oneri" e non può agire "per il

ristoro dei danni, benché la realizzazione dell'opera pubblica abbia

determinato la compressione delle facoltà connesse alla proprietà

del bene occupato".

Le proroghe suddette - secondo il giudice a quo - con la loro

continua reiterazione, pongono in essere un espediente per impedire

al proprietario di ottenere l'indennità di espropriazione prevista

dall'art. 42, terzo comma, della Costituzione.

2. - Dinanzi a questa Corte è intervenuto il Presidente del

Consiglio dei Ministri, chiedendo che la questione sia dichiarata non

fondata, tenuto conto che ai proprietari dei beni occupati spetta,

per tutto il periodo di occupazione, la relativa indennità e, al

termine dell'occupazione legittima, essi potranno agire a tutela di

ogni altro loro diritto. Considerato in diritto

1. - Questa Corte è chiamata a decidere sulla legittimità

costituzionale dell'art. 14, secondo comma, del

d.l. 29 dicembre 1987, n. 534, conv. nella legge 29 febbraio 1988, n.

47 e dell'art. 22 della legge 20 maggio 1991, n. 158, i quali hanno

prorogato i termini di scadenza delle occupazioni temporanee

autorizzate ai sensi dell'art. 20 della legge 22 ottobre 1971, n.

865.

Secondo il giudice a quo dette proroghe violerebbero gli artt. 24

e 42 della Costituzione, costituendo un espediente per impedire ai

proprietari dei beni occupati di agire in giudizio per ottenere le

indennità di espropriazione ed il risarcimento dei danni per il

protrarsi del termine originariamente stabilito.

2. - La questione non è fondata.

L'art. 20 della legge 22 ottobre 1971, n. 865, dopo avere statuito

al primo comma che l'occupazione d'urgenza delle aree da espropriare

perde efficacia se non è seguita, nel termine di tre mesi, dalla

emanazione del relativo decreto, stabilì, nel secondo comma, che

"l'occupazione può essere protratta fino a cinque anni dalla data di

immissione nel possesso".

Tale ultimo termine è stato prorogato una prima volta (di un

anno) dalla legge 29 luglio 1980, n. 385; poi, fino al 31 maggio

1982, dall'art. 1 del d.l. 28 luglio 1981, n. 396, così come conv.

dall'articolo unico della legge 25 settembre 1981, n. 535;

successivamente, fino al 31 dicembre 1982, dall'art. 1 del d.l. 29

maggio 1982, n. 298, conv. nella legge 29 luglio 1982, n. 481, e fino

al 31 dicembre 1983 dall'articolo unico della legge 23 dicembre 1982,

n. 943. Dette proroghe sono successive alla declaratoria

d'illegittimità costituzionale - pronunciata con la sentenza n.

5/1980 - dei criteri di determinazione dell'indennità di

espropriazione delle aree a destinazione edificatoria, stabiliti

dalla legge n. 10 del 1977.

Questa Corte (sent. n. 223/1983) ravvisò uno stretto collegamento

fra quelle proroghe e la normativa dettata dall'art. 1 della legge n.

385 del 1980, dichiarata incostituzionale per violazione degli artt.

42 e 136 della Costituzione, in quanto diretta - tra l'altro - ad

impedire la piena ed immediata operatività della sentenza n. 5/1980.

Fu pronunciata, pertanto, la illegittimità dell'articolo unico della

legge n. 535 del 1981, nonché quella conseguenziale, ai sensi

dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87, delle altre su

menzionate norme di proroga, non impugnate dai giudici remittenti.

Nella stessa sentenza n. 223, peraltro, la Corte costituzionale

auspicò un intervento legislativo che desse "una nuova e permanente

disciplina delle indennità per la espropriazione delle aree

edificabili", eliminando l'incertezza circa i possibili costi degli

espropri, rendendoli economicamente ragionevoli, pur nel rispetto

dell'art. 42 della Costituzione. Ciò in conformità del principio

secondo il quale l'indennizzo garantito dalla Costituzione non deve

corrispondere necessariamente al valore reale del bene, ma essere

"congruo" in relazione al contemperamento fra l'"interesse generale"

all'espropriazione e l'interesse del proprietario al giusto ristoro

per il sacrificio del suo diritto (cfr. al riguardo, per la

giurisprudenza più antica le sentenze n. 67/1959 e n. 91/1963 e, per

quella più recente, le sentenze n. 216/1990 e nn. 1022 e 530 del

1988).

3. - La nuova disciplina delle indennità di espropriazione, pur

essendo necessaria ed urgente, ha avuto un iter legislativo

estremamente lento ed è stata attuata solo con la legge 8 agosto

1992, n. 359 (art. 5- bis aggiunto, in sede di conversione, al d.l.

11 luglio 1992, n. 333). Tale ritardo ha esplicato gravi riflessi

sull'attività amministrativa, determinando situazioni di incertezza

e di asseriti inadempimenti e creando un diffuso contenzioso.

Le norme impugnate dai giudici remittenti - così come il

precedente art. 1, comma 5-bis, aggiunto al

d.l. 22 dicembre 1984, n. 901 dalla legge di conversione 1 marzo

1985, n. 42 - sono state emanate (secondo quanto si evince dai lavori

parlamentari) al fine di protrarre la validità delle occupazioni dei

suoli connesse ai procedimenti espropriativi, in attesa che il

Parlamento procedesse all'approvazione della nuova disciplina delle

indennità di esproprio.

A tale scopo, ai sensi dell'anzidetto comma 5-bis, per le

occupazioni di urgenza in corso alla data di entrata in vigore di

quest'ultima, la scadenza del termine quinquennale di cui al secondo

comma dell'art. 20 della legge 22 ottobre 1971, n. 865, è stata

prorogata di un anno e la proroga è stata successivamente protratta,

complessivamente, di altri quattro anni dall'art. 14, secondo comma,

del d.l. n. 534 del 1987 e dall'art. 22 della legge 20 maggio 1991,

n. 158.

Trattasi di un periodo di tempo sicuramente lungo, che non ha

consentito la tempestiva liquidazione ed il pagamento delle

indennità di espropriazione, nonché l'esperibilità delle azioni

per il risarcimento dei danni da occupazione illegittima. Ma tali

ritardi, determinati da riconosciute esigenze obiettive, sorrette da

motivi di pubblico interesse, non possono essere considerati tali da

compromettere i diritti del proprietario con lesione dell'art. 42

della Costituzione.

Va osservato al riguardo che le norme di adozione delle proroghe

in questione sono sorrette da una ratio diversa da quella posta a

fondamento della disciplina dichiarata illegittima con la sentenza n.

223/1983. Quest'ultima normativa era elusiva di una dichiarazione

d'incostituzionalità, mentre la disciplina in esame persegue lo

scopo di dare attuazione all'invito di questa Corte volto a

realizzare la sistemazione della materia in modo conforme ai principi

dalla Corte stessa fissati.

È da rilevare poi, secondo quanto è stato affermato con la

sentenza n. 365/1992, che l'art. 42, terzo comma, della Costituzione,

nello statuire che la proprietà privata può essere, nei casi

preveduti dalla legge, e salvo indennizzo, espropriata per motivi

d'interesse generale, "dà fondamento e disciplina, con le relative

implicazioni costituzionali, non soltanto agli atti espropriativi in

senso proprio, ma pure a quelli inerenti all'occupazione del bene,

imponendo un giusto indennizzo anche per la durata di tale

occupazione, che impedisce al proprietario la disponibilità e il

godimento del bene". Tale indennizzo, dopo la declaratoria

d'illegittimità costituzionale - contenuta nella sentenza n.

470/1990 - dell'art. 20, quarto comma, della legge n. 865 del 1971

(nel testo modificato dall'art. 14 della legge 28 gennaio 1977, n.

10), può essere, invero, richiesto dall'interessato sin dal momento

dell'occupazione del bene.

Ne deriva che le norme impugnate, pur protraendo la legittimità

delle occupazioni, determinando alcune remore temporali nell'ambito

del procedimento espropriativo, non producono lesione all'art. 42,

terzo comma, della Costituzione, trovando la loro giustificazione

nella peculiarità della situazione alla quale hanno inteso

provvedere. Ed è inoltre da osservare che alle anzidette remore, che

gravano il proprietario, corrisponde il suo diritto a chiedere

l'immediata liquidazione dell'indennità di occupazione.

La legittimità delle proroghe preclude l'esistenza di un diritto

al risarcimento del danno e la conseguente tutela ex art. 24 della

Costituzione. È pertanto infondata anche la questione di

legittimità costituzionale sollevata in riferimento a tale norma.