Sentenza n. 242/1999

ha pronunciato la seguente Sentenza nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 7, comma 5, del

decreto-legge 19 settembre 1992, n. 384 (Misure urgenti in materia di

previdenza, di sanità e di pubblico impiego, nonché disposizioni

fiscali), convertito, con modificazioni, nella legge 14 novembre

1992, n. 438, e dell'art. 3, comma 36, della legge 24 dicembre 1993,

n. 537 (Interventi correttivi di finanza pubblica), giudizi promossi

con due ordinanze emesse il 9 maggio 1997 dal pretore di Torino nel

procedimento civile vertente tra Di Tanna Mario e altri e le Ferrovie

dello Stato S.p.a., e il 21 aprile 1998 dal pretore di Bologna nei

procedimenti civili riuniti vertenti tra Certoma' Giuliano e altri e

le Ferrovie dello Stato S.p.a., rispettivamente iscritte al n. 651

del registro ordinanze 1997 e al n. 473 del registro ordinanze 1998 e

pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 41 - prima

serie speciale, dell'anno 1997 e n. 27, prima serie speciale,

dell'anno 1998.

Visti gli atti di costituzione di Di Tanna Mario e altri e delle

Ferrovie dello Stato S.p.a. nonché gli atti di intervento del

Presidente del Consiglio dei Ministri.

Udito nell'udienza pubblica del 13 aprile 1999 il giudice relatore

Francesco Guizzi.

Uditi l'avvocato Franco Carinci per le Ferrovie dello Stato S.p.a.

e l'avvocato dello Stato Luigi Mazzella per il Presidente del

Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Alcuni dipendenti convenivano le Ferrovie dello Stato S.p.a.

dinanzi al pretore di Torino in funzione di giudice del lavoro,

chiedendo la condanna di esse al pagamento d'una somma di denaro a

titolo di corrispettivo per lavoro straordinario prestato, e non

retribuito.

Le Ferrovie, costituendosi, sostenevano di aver retribuito

regolarmente detto lavoro, aggiungendo però che i compensi, in

applicazione dell'art. 7, comma 5, del decreto-legge 19 settembre

1992, n. 384 (Misure urgenti in materia di previdenza, di sanità e

di pubblico impiego, nonché disposizioni fiscali), convertito, con

modificazioni, nella legge 14 novembre 1992, n. 438, erano stati

erogati, nel 1993, nella stessa misura prevista per il 1992; e

precisavano che il "blocco" dei compensi per lo straordinario era

stato successivamente prorogato sino al 31 dicembre 1999, in

applicazione dell'art. 3, comma 36, della legge 24 dicembre 1993, n.

537 (Interventi correttivi di finanza pubblica) e dell'art. 1, comma

66, della legge 23 dicembre 1996, n. 662 (Misure di razionalizzazione

della finanza pubblica).

Trattenuta la causa in decisione, il pretore ha sollevato, in

riferimento all'art. 36 della Costituzione, questione di legittimità

costituzionale dell'art. 7, comma 5, del decreto-legge n. 384 del

1992, nella parte in cui non prevede che le retribuzioni per lavoro

straordinario (in quanto comprensive, per legge o per contratto, di

una quota dell'indennità integrativa speciale di cui alla legge n.

324 del 1959, ovvero dell'indennità di contingenza prevista per il

settore privato, o che siano comunque rivalutabili in relazione alle

variazioni del costo della vita) vengano corrisposte per l'anno 1993

nella stessa misura del 1992. In proposito il rimettente osserva che,

in tema di lavoro straordinario, costituisce principio generale

dell'ordinamento la disposizione contenuta nell'art. 2108 del codice

civile, secondo cui la retribuzione per il lavoro straordinario deve

essere superiore a quella stabilita per il lavoro ordinario.

Tuttavia, qualora la retribuzione ordinaria comprenda più "voci"

(che è quanto si verifica per i ferrovieri composta com'è, per una

quota rilevante, dalla "indennità di utilizzazione"), tale

disposizione non imporrebbe che tutte le "voci" siano aumentate nella

medesima misura. Essa sembrerebbe infatti richiedere unicamente -

qualunque sia il criterio di calcolo della maggiorazione - che il

risultato finale produca l'effetto di garantire, per il lavoro

straordinario, un compenso orario maggiore di quello dovuto per il

lavoro ordinario.

2. - Premesso ciò in diritto, il pretore rileva in fatto che, nel

caso di specie, il contratto collettivo nazionale sottoscritto dai

dipendenti delle Ferrovie dello Stato, per il biennio 1990-1992,

prevedeva un aumento della retribuzione per lavoro straordinario

nella misura del ventuno per cento, da computarsi però non su tutte

le "voci", bensì soltanto su una parte di esse: stipendio,

indennità integrativa speciale e rateo della tredicesima mensilità.

Posto a garanzia della maggiore retribuzione del lavoro

straordinario, questo meccanismo di computo sarebbe stato "intaccato"

dall'art. 7, comma 5, del decreto-legge n. 384 del 1992: norma,

questa, che - statuendo il "blocco" d'ogni automatismo di

perequazione per il 1993, successivamente prorogato al 31 dicembre

1999 - avrebbe congelato non solo la componente per il lavoro

straordinario, costituita dall'indennità integrativa speciale, ma

tutto il compenso per detto lavoro. Sì che, per effetto della

concomitante crescita della retribuzione ordinaria, sin dal 1994, si

sarebbe gradualmente ridimensionata la differenza fra la retribuzione

dell'ora di lavoro ordinario (non toccata dal "blocco") e quella

dell'ora per lavoro straordinario che ha invece subito,

integralmente, le conseguenze del "blocco". Il divario circa la

misura delle due retribuzioni, riducendosi, sarebbe scomparso

nell'ottobre 1994, e da tale data - così conclude su questo punto

l'ordinanza di rimessione - la retribuzione oraria del lavoro

straordinario avrebbe superato l'altra.

Interpretato in tal senso il quadro normativo di riferimento, il

giudice a quo osserva come esso sia in contrasto con l'art. 36 della

Costituzione che a'ncora la retribuzione alla qualità e alla

quantità del lavoro prestato, mentre nel caso di specie l'art. 7,

comma 5, del decreto-legge n. 384 del 1992 ha di fatto stabilito che,

dall'ottobre 1994, l'ora di lavoro straordinario - da considerarsi

più faticosa - venga retribuita meno di quella del lavoro ordinario.

Con riguardo alla rilevanza, il rimettente sostiene che la norma

censurata ha consentito alle Ferrovie dello Stato di non tener conto,

nel calcolo retributivo del lavoro straordinario, della crescita

della retribuzione base per quello ordinario. Sì che, caducata la

norma, riprenderebbe vigore l'art. 2108 del codice civile, con il

conseguente obbligo per le Ferrovie di retribuire il lavoro

straordinario in misura maggiore rispetto a quello ordinario.

3. - Fattispecie analoga è quella che ha dato origine alla censura

mossa dal pretore di Bologna. Anche in questo caso, alcuni dipendenti

hanno chiesto giudizialmente la condanna della società Ferrovie

dello Stato al pagamento d'una somma di danaro a titolo di differenze

del compenso per lavoro straordinario prestato negli anni 1993-1995.

Le Ferrovie, costituendosi, hanno eccepito che i compensi liquidati

per il lavoro straordinario erano stati erogati tenendo conto del

"blocco" previsto, dapprima, dall'art. 7, comma 5, del decreto-legge

n. 384 del 1992 e, quindi, dall'art. 3, comma 36, della legge n. 537

del 1993 (il pretore di Bologna ha sollevato la questione con

riferimento non soltanto all'art. 7, comma 5, ma anche all'art. 3,

comma 36, il quale ha prorogato l'efficacia del "blocco").

Il rimettente osserva che la pretesa azionata dai ricorrenti si

sarebbe dovuta rigettare sulla base delle norme da ultimo citate, ma

esse sarebbero in contrasto con l'art. 36 della Costituzione, in

quanto volte a "limitare od impedire l'aumento delle paghe dei

lavoratori". Tuttavia nell'ordinanza non si indica se, nel caso in

esame, la retribuzione per lavoro straordinario sia divenuta, per

effetto del decorso del tempo, minore di quella dovuta per lavoro

ordinario.

4. - Va preliminarmente rilevata, in rito, la tardività della

costituzione dei ricorrenti nel giudizio a quo e la conseguente

irricevibilità degli atti depositati.

4.1. - Si è costituito in entrambi i giudizi l'ente Ferrovie dello

Stato, concludendo per l'infondatezza sulla base di due motivi che

sinteticamente si espongono.

In primo luogo, le Ferrovie ricordano che l'art. 7 del

decreto-legge n. 384 del 1992 ha bloccato per l'anno 1993 sia la

contrattazione, sia l'adeguamento automatico dei compensi in

qualunque modo legati alla indennità integrativa speciale o a quella

di contingenza; che, successivamente, il "blocco" della

contrattazione (comma 1) è stato revocato, mentre quello degli

aumenti retributivi legati a meccanismi automatici di indicizzazione

(commi 5 e 6) è stato prorogato al 31 dicembre 1999; e, infine, che

la proroga di cui ai predetti commi 5 e 6 non avrebbe alcun senso,

né efficacia pratica, se ogni aumento stipendiale rinegoziato

potesse riverberare effetti anche sui compensi che, come quello per

lavoro straordinario, includevano nella base di computo l'indennità

integrativa speciale. Avendo il legislatore inteso inequivocabilmente

evitare la crescita dei compensi per lavoro straordinario a seguito

dell'aumento del costo della vita, si deve concludere che l'art. 7,

comma 5, del citato decreto-legge n. 384 abbia introdotto una deroga

all'art. 2108 del codice civile, da ritenere costituzionalmente

legittima in quanto temporanea e resa necessaria dalla superiore

esigenza di garantire l'equilibrio di bilancio.

In secondo luogo, la difesa delle Ferrovie osserva che il principio

di adeguatezza della retribuzione, di cui all'art. 36 della

Costituzione, non può essere formulato in riferimento a singole

"voci", ma si deve valutare in "via forfetaria" e sulla base di un

apprezzamento complessivo della qualità delle prestazioni effettuate

dal lavoratore. Non vi sarebbe perciò violazione dell'art. 36 della

Costituzione, in quanto il "blocco" dell'incremento della

retribuzione per lavoro straordinario era stato ampiamente

compensato, per i ferrovieri, dalla notevole crescita della

retribuzione ordinaria, sì che questa doveva ritenersi adeguata e

sufficiente, nel suo complesso, come prevede la disposizione

invocata. D'altronde, fermo il principio dell'adeguatezza e

sufficienza della retribuzione complessiva, non esisterebbe, ad

avviso delle Ferrovie, alcuna norma costituzionale che imponga di

retribuire il lavoro svolto oltre i limiti contrattuali dell'orario

stabilito, a meno che esso non sia particolarmente gravoso.

5. - È intervenuto in entrambi i giudizi il Presidente del

Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello

Stato, eccependo preliminarmente l'inammissibilità della questione

sollevata dal pretore di Torino. È infatti lo stesso rimettente,

secondo l'interventore, a dichiarare che il compenso per lavoro

ordinario ha superato l'altro soltanto a partire dall'ottobre 1994,

per cui la censura si sarebbe dovuta appuntare sull'art. 3, comma 36,

della legge n. 537 del 1993, il quale ha prorogato fino al 1996 il

"blocco" previsto dall'art. 7, comma 5, del decreto-legge n. 384 del

1992. L'Avvocatura eccepisce, altresì, che l'interpretazione

adottata dal pretore (e sospettata di illegittimità costituzionale)

non è l'unica possibile né può configurarsi come diritto vivente.

In subordine, la difesa del Governo conclude per l'infondatezza,

essendo l'art. 7, comma 5, norma eccezionale, giustificata da

esigenze di riequilibrio del bilancio statale. Considerato in diritto

1. - Il pretore di Torino dubita, in riferimento all'art. 36 della

Costituzione, della legittimità costituzionale dell'art. 7, comma 5,

del decreto-legge n. 384 del 1992, convertito, con modificazioni,

nella legge 14 novembre 1992, n. 438, nella parte in cui -

precludendo la possibilità di corrispondere aumenti automatici -

consente che la retribuzione oraria dovuta per il lavoro

straordinario sia inferiore a quella per il lavoro ordinario.

Questione analoga è sollevata dal pretore di Bologna, il quale

peraltro denuncia anche l'art. 3, comma 36, della legge n. 537 del

1993 che ha prorogato nel tempo l'efficacia dell'art. 7, comma 5,

testé richiamato.

2. - La questione sollevata dal pretore di Bologna è inammissibile

per difetto di motivazione sulla non manifesta infondatezza. Questa

Corte ha infatti più volte affermato che la motivazione

dell'ordinanza di rimessione deve essere autosufficiente, e non è

possibile ricorrere a motivazioni per relationem con rinvio ad altri

atti o provvedimenti (sentenze nn. 79 del 1996 e 451 del 1989;

ordinanze nn. 411 del 1994, 513 del 1993, 405 del 1991).

Nel caso di specie, il pretore ha motivato la non manifesta

infondatezza facendo ricorso a tre argomenti:

la circostanza che analogo incidente di costituzionalità era

già stato sollevato dal pretore di Torino (circostanza

espressamente definita "fatto che appare idoneo a far ritenere

l'eccezione non manifestamente infondata");

l'affermazione secondo cui il giudizio di costituzionalità può

essere compiuto soltanto dalla Corte costituzionale, "una volta che

appaia prospettabile (...) la possibilità della lesione dei criteri

e dei principi" posti dalla norma costituzionale;

l'affermazione in base alla quale la questione "va sollevata per

consentire ai difensori dei lavoratori di poter sostenere

adeguatamente le ragioni dell'eccezione di fronte alla Corte

costituzionale".

Le tre argomentazioni, seppure unitariamente valutate, non

costituiscono adeguata motivazione del giudizio di non manifesta

infondatezza che deve consistere in una sommaria, ma esaustiva

prospettazione dei profili di conflitto fra la norma censurata e

quella costituzionale.

3. - Venendo all'esame della questione sollevata dal pretore di

Torino va preliminarmente rigettata l'eccezione di inammissibilità

avanzata dall'Avvocatura dello Stato, secondo cui il giudice a quo

avrebbe erroneamente individuato la norma, censurando soltanto l'art.

7, comma 5, del decreto-legge n. 384 del 1992, e non le norme che ne

hanno prorogato il vigore nel tempo, per effetto delle quali la

vigenza dell'art. 7 è stata prorogata fino al 31 dicembre 1999 (art.

3, comma 36, della legge n. 537 del 1993, e art. 1, comma 66, della

legge n. 662 del 1996).

L'eccezione è infondata.

Il pretore ha esattamente riferito, con ampia motivazione, i

termini della questione: e, cioè, se sia conforme a Costituzione la

possibilità di retribuire il lavoro straordinario in misura

inferiore a quello ordinario. Tale possibilità, stando

all'interpretazione fatta propria dal giudice a quo, è consentita

dall'art. 7, comma 5, ovvero dalla norma correttamente individuata ai

fini della censura. Ciò premesso, nell'ordinanza si osserva come

questa Corte abbia ripetutamente affermato che l'eccezione di

inammissibilità per erronea individuazione della norma va respinta

in tutti i casi in cui il giudice a quo abbia indicato correttamente

non la disposizione, bensì la norma cui è imputata la violazione

dei parametri costituzionali. Il che è avvenuto nel caso di specie

(sentenze nn. 310 del 1996, 27 del 1995, 155 del 1992).

4. - Nel merito la questione non è fondata.

La norma censurata dispone che "tutte le indennità, compensi,

gratifiche ed emolumenti di qualsiasi genere, comprensivi, per

disposizione di legge o atto amministrativo previsto dalla legge, o

per disposizione contrattuale, di una quota di indennità integrativa

speciale di cui alla legge 27 maggio 1959, n. 324, e successive

modificazioni, o dell'indennità di contingenza prevista per il

settore privato o che siano, comunque, rivalutabili in relazione alla

variazione del costo della vita, sono corrisposti per l'anno 1993

nella stessa misura dell'anno 1992". Questo tipo di norma non è

ignoto al nostro ordinamento: in passato, il legislatore aveva fatto

ricorso, più volte, a simili meccanismi di "blocco" al dichiarato

fine di contenere la dinamica salariale e prevenire effetti

inflazionistici o, come accadde nel 1992, per contenere una spesa

pubblica dai livelli esorbitanti, e tale da porre a rischio

l'equilibrio di bilancio (si vedano l'art. 7, comma 16, della legge

22 dicembre 1984, n. 887, e l'art. 6, comma 8, della legge 28 marzo

1986, n. 41). Norme simili, nel cui genus rientra quella censurata,

sarebbero in contrasto con l'art. 36 della Costituzione se

consentissero di retribuire un'ora di lavoro straordinario,

notoriamente più gravosa, in misura inferiore rispetto a un'ora di

quello ordinario.

A tal riguardo si deve però osservare che, dinanzi a una scelta

interpretativa suscettibile di determinare un contrasto fra la norma

censurata e la Costituzione, l'interprete deve ricercarne una diversa

che eviti il supposto conflitto; e nel caso di specie l'opzione

interpretativa del rimettente non era l'unica plausibile.

Con il decreto-legge n. 384 del 1992 il legislatore si è prefisso

di contenere la spesa pubblica agendo lungo due direttrici: da un

lato, impedire la stipulazione di nuovi accordi economici collettivi;

dall'altro, far cessare la crescita automatica delle retribuzioni per

effetto dei meccanismi di indicizzazione. Poiché tale crescita può

avvenire in seguito a una nuova contrattazione o attraverso

l'indicizzazione, il legislatore ha dunque mirato a precludere sia

l'una che l'altra.

Tuttavia, mentre l'art. 7, comma 1, impeditivo di nuove

contrattazioni, non è stato prorogato, lo è stato invece l'art. 7,

comma 5, che si applicherà sino al 31 dicembre 1999. L'esame

diacronico del "blocco", determinato dalle norme sin qui esaminate,

dimostra che il legislatore ha inteso inibire aumenti automatici

della retribuzione, e non quelli contrattati.

5. - La possibilità di "ricontrattare" la retribuzione base,

consentita dallo spirare del termine di efficacia dell'art. 7, comma

1, del decreto-legge n. 384 del 1992, riverbera effetti sul compenso

per lavoro straordinario. Quest'ultimo è infatti determinato - nel

caso dei ferrovieri - applicando una maggiorazione del ventuno per

cento ad alcune delle voci che compongono la "retribuzione base"

ordinaria, per cui l'aumento di essa ha un effetto di "trascinamento"

sul compenso per lavoro straordinario. Diversamente argomentando, si

perverrebbe a equiparare, quanto al trattamento inibitorio di

adeguamenti contrattuali, l'indennità di contingenza e la paga base:

esito, questo, in contrasto con la volontà manifestata dal

legislatore che non ha reiterato l'efficacia della norma preclusiva

di nuove contrattazioni.

L'art. 7, comma 5, citato, va pertanto interpretato nel senso che

la norma ha riguardo unicamente ai meccanismi automatici di

indicizzazione e soltanto su questi ultimi ha prodotto effetti di

"blocco". In quei casi, invece, in cui la dinamica retributiva sia

agganciata non a voci indicizzate, ma a voci contrattate (come,

appunto, nel caso del compenso per lavoro straordinario) la crescita

di queste, che non è vietata dal citato art. 7, comma 1, non

impedisce neppure la crescita del compenso per lavoro straordinario.

In questo senso, del resto, si è consolidata la giurisprudenza della

Corte di cassazione, formatasi con riferimento a norme di identico

contenuto rispetto a quella di cui dubita il pretore di Torino.

La ritenuta infondatezza della censura non tocca, ovviamente, la

diversa questione circa la validità di eventuali norme, contenute

nel C.C.N.L. dei ferrovieri in vigore all'epoca dei fatti, che

abbiano derogato all'art. 7, comma 5, del decreto-legge n. 384 del

1992, impedendo crescite (anche contrattate) del compenso per lavoro

straordinario.