Sentenza n. 242/1990

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 7 del r.d. 12

luglio 1934, n. 1214 ("Approvazione del testo unico delle leggi sulla

Corte dei conti"), e dell'art. 4 del d.lgs. 5 maggio 1948, n. 589

("Riassetto dei servizi e revisione dei ruoli organici della Corte

dei conti"), promosso con ordinanza emessa il 7 giugno 1989 dal

T.A.R. del Lazio sul ricorso proposto da Sepe Onorato ed altri contro

la Presidenza del Consiglio dei ministri, iscritta al n. 31 del

registro ordinanze 1990 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 5, prima serie speciale, dell'anno 1990;

Visti gli atti di costituzione di Sepe Onorato ed altri e di

Casaccia Mario nonché l'atto di intervento del Presidente del

Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 20 marzo 1990 il Giudice relatore

Luigi Mengoni;

Uditi gli avv.ti Giulio Correale per Sepe Onorato ed altri e

Filippo Satta per Casaccia Mario e l'Avvocato dello Stato Giorgio

Zagari per il Presidente del Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un giudizio instaurato dal dott. Onorato Sepe ed

altri presidenti di sezione della Corte dei conti contro la

Presidenza del Consiglio dei Ministri e nei confronti del dott.

Emidio Di Giambattista per ottenere l'annullamento del provvedimento

di nomina di quest'ultimo a Procuratore generale della detta Corte

(d.P.R. 31 dicembre 1987), il T.A.R. del Lazio, con "decisione" del 7

giugno 1989, pervenuta alla Corte costituzionale il 17 gennaio 1990,

ha sollevato questione di legittimità costituzionale degli artt. 7

del r.d. 12 luglio 1934, n. 1214, e 4 del d.lgs. 5 maggio 1948, n.

589, nella parte in cui disciplinano la nomina del procuratore

generale della Corte dei conti.

Secondo il giudice remittente tale disciplina, in quanto riserva

al Governo, con piena discrezionalità, la nomina del procuratore

generale, contrasta con l'art. 100, terzo comma, Cost., che impone di

assicurare l'indipendenza del Consiglio di Stato e della Corte dei

conti, e dei loro componenti, e con l'art. 108, secondo comma, che

vuole assicurata dalla legge l'indipendenza del pubblico ministero

presso le giurisdizioni speciali. Il contrasto è accentuato dalla

considerazione delle particolari attribuzioni del procuratore

generale, chiamato a promuovere e sostenere, anche nei confronti dei

membri del Governo, i giudizi di responsabilità amministrativa e

contabile.

Sarebbe violato pure l'art. 3 Cost., attesa la diseguaglianza di

trattamento risultante dal confronto con la disciplina delle altre

magistrature speciali, le quali sono state in epoca recente dotate di

forme di autogoverno con riconoscimento agli organi interni di poteri

determinanti anche ai fini delle assegnazioni e dei mutamenti di

funzioni.

2. - Nel giudizio davanti alla Corte si sono costituiti i

ricorrenti riprendendo e sviluppando le argomentazioni del giudice

remittente, e concludendo per l'accoglimento della questione.

Con atto separato, in cui si espongono rilievi analoghi, si è

pure costituito il dott. Mario Casaccia, vice procuratore generale

della Corte dei conti, intervenuto nel giudizio principale, al quale

il provvedimento di rimessione, che dichiara inammissibile il suo

intervento, è stato tuttavia notificato dallo stesso Tribunale.

3. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri,

rappresentato dall'Avvocatura dello Stato, domandando che la

questione sia dichiarata infondata.

Dopo avere premesso di rimettersi alla Corte per "ogni valutazione

circa l'ammissibilità della questione proposta in relazione a una

certa atipicità del provvedimento di rimessione", nel merito

l'Avvocatura richiama specialmente la sentenza n. 1 del 1967 di

questa Corte, la quale, da un lato, ha affermato che "l'indipendenza

dell'istituto deve ricercarsi nei modi con cui esso svolge le sue

funzioni e non già in quelli con cui si provvede a regolare la

nomina dei suoi membri", dall'altro ha negato che il potere di scelta

del titolare di un ufficio sia ex se idoneo a condizionarne l'azione.

Sotto il primo profilo si osserva anzitutto che "la scelta

governativa deve avvenire nell'ambito di rigorose categorie

all'interno della Corte dovendo cadere su qualificatissimi

magistrati", in secondo luogo che l'attività della Corte dei conti

si svolge libera da ogni intervento estraneo e senza possibilità di

ingerenze esterne, contro le quali le attribuzioni del procuratore

generale sono presidiate da una forte processualizzazione. Sotto

l'altro profilo si richiama l'attenzione sulle garanzie di

inamovibilità previste dall'art. 8 del t.u. n. 1214 del 1934, esteso

al procuratore generale dall'art. 4 del d.lgs. n. 589 del 1948.

L'Avvocatura ricorda altresì che l'invito formulato da questa

Corte nella sentenza n. 230 del 1987 a una piena conformazione della

disciplina delle nomine e delle promozioni presso la Corte dei conti

alle direttive costituzionali è stato già in parte accolto dalla

legge 13 aprile 1988, n. 117, peraltro posteriore alla data del

decreto impugnato.

Quanto alla pretesa violazione dell'art. 3 Cost., si obietta che

le difformità tra le funzioni e i modi operativi delle diverse

magistrature e dei loro organi escludono che le differenze di

disciplina possano costituire violazioni del principio di

eguaglianza, il quale presuppone una sostanziale omogeneità delle

situazioni da comparare.

All'udienza pubblica l'Avvocatura ha eccepito l'inammissibilità

della costituzione in giudizio del dott. Casaccia. La Corte,

ritiratasi in camera di consiglio, ha respinto l'eccezione con

ordinanza, inserita a verbale, di cui è stata data lettura alla

ripresa dell'udienza. Considerato in diritto

1. - Il T.A.R. del Lazio ritiene contrastante con la tutela

costituzionale dell'indipendenza della Corte dei conti e dei suoi

componenti (art. 100, terzo comma, Cost.), e in particolare del

procuratore generale in qualità di pubblico ministero (art. 108,

secondo comma), la disciplina degli artt. 7 del r.d. 12 luglio 1934,

n. 1214, e 4 del d. lgs. 5 maggio 1948, n. 589, la quale "riserva la

nomina del procuratore generale proprio al Governo, nei cui confronti

è proclamata la garanzia dell'indipendenza". Sarebbe violato anche

l'art. 3 Cost. a causa dell'irragionevole disparità di trattamento

rispetto alle altre magistrature speciali per le quali "sono state

realizzate negli ultimi anni forme di autogoverno con riconoscimento,

tra l'altro, agli organi interni di poteri determinanti anche ai fini

delle assegnazioni e dei mutamenti di funzioni".

2. - La questione, sollevata con un provvedimento inserito in una

"decisione", è inammissibile per difetto di pregiudizialità.

Secondo quanto risulta dall'esposizione in fatto e in diritto del

giudice a quo, il decreto di nomina, della cui legittimità si

controverte nel giudizio principale, è stato impugnato per tre

motivi:

a) violazione di legge per mancata conformazione alla

designazione vincolante espressa dal Consiglio di presidenza della

Corte dei conti, la quale escludeva ogni potere discrezionale del

Governo. Il carattere vincolante della designazione è sostenuto dai

ricorrenti in base a una prassi, che si asserisce sempre seguita in

passato, "divenuta, ormai, vera e propria consuetudine";

b) eccesso di potere sotto specie di difetto assoluto di

motivazione sul punto della preferenza accordata a un nominativo

diverso da quello indicato dalla Corte. Il carattere quanto meno

obbligatorio del parere della Corte, e il conseguente obbligo di

motivazione in caso di decisione difforme, sono affermati

argomentando dai principi generali e, in particolare, dall'art. 13

della legge n. 1345 del 1961;

c) in via subordinata, carenza o, rispettivamente, eccesso di

potere in conseguenza dell'illegittimità costituzionale delle norme

che disciplinano la nomina del procuratore generale, in quanto

attribuiscono il relativo potere al Governo anziché al Consiglio di

presidenza della Corte dei conti, o almeno in quanto attribuiscono al

Governo un potere assolutamente discrezionale escludendo ogni forma

di partecipazione della Corte al procedimento di nomina.

3. - In conformità di questo ordine logico il Tribunale ha preso

in esame anzitutto il motivo sub a) e lo ha dichiarato infondato sul

riflesso che l'art. 7 del r.d. n. 1214 del 1934, il quale attribuisce

al Governo il potere di nomina, non può ritenersi modificato dalla

prassi "che si asserisce sempre seguita nel passato (acquisizione

della proposta del Consiglio di presidenza con riconoscimento ad essa

di forza vincolante)", perché altrimenti si finirebbe col dare

efficacia a una consuetudine contra legem.

Con la pronuncia negativa in merito al primo motivo il giudice a

quo ha implicitamente deciso anche in ordine a un profilo del terzo,

escludendo che la questione di legittimità costituzionale dell'art.

7 possa essere ritenuta non manifestamente infondata nei termini

della prima della due prospettazioni alternativamente enunciate sub

c), ma lasciando aperta la possibilità dell'incidente di

costituzionalità nei termini dell'altra.

4. - Riconosciuto che il potere di nomina spetta al Governo, e

quindi che non spetta alla Corte dei conti un potere di designazione

vincolante, si poneva al Tribunale il problema interpretativo sotteso

al secondo motivo di ricorso: se, come sostengono i ricorrenti

"sviluppando una argomentazione alternativa", il potere del Governo

sia limitato dal requisito di previa acquisizione del parere

(obbligatorio) della Corte dei conti, donde l'illegittimità di un

provvedimento difforme che non fosse adeguatamente motivato, oppure

si tratti di un potere insindacabile, al cui esercizio è estraneo

ogni intervento di carattere procedimentale di organi della Corte.

Avendo scelto la seconda interpretazione - la quale, in stretta

aderenza alla lettera della legge, riconosce al Governo una "lata

discrezionalità" -, il Tribunale avrebbe dovuto sospendere il

giudizio in merito al motivo sub b) e sollevare senz'altro la

questione di legittimità costituzionale dell'art. 7 del r.d. n. 1214

del 1934 (e dell'art. 4 del d.lgs. n. 589 del 1948) nella parte in

cui non prevede il parere obbligatorio della Corte. Invero, una volta

respinto il motivo di ricorso sub a), il motivo sub c) si restringe

alla censura di eccesso di potere per difetto di motivazione,

riformulata, anziché sulla base dell'interpretazione "adeguatrice"

dell'art. 7 proposta sub b), in ragione dell'illegittimità

costituzionale della norma, se interpretata nel senso

dell'attribuzione al Governo di un potere di nomina assolutamente

discrezionale.

Il giudice a quo si è invece pronunciato anche in merito al

secondo motivo dichiarandolo, al pari del primo, infondato, e solo

dopo avere "definito in senso negativo" entrambe le censure sub a) e

sub b), ha disposto "la sospensione del giudizio con riserva di ogni

ulteriore pronunzia all'esito dell'incidente di costituzionalità".

In tal modo, avendo affermato "la lata discrezionalità di cui

dispone il Governo nella nomina del procuratore generale", il

Tribunale si è precluso la possibilità di rimetterla in discussione

sollevando la questione di costituzionalità della legge che tale

potere conferisce. La pregiudizialità della questione risulta

tardiva perché la legge è già stata applicata, e non si vede quale

ulteriore decisione sul merito della causa potrebbe essere

pronunciata dal Tribunale in esito alla definizione dell'incidente di

costituzionalità.

5. - Né varrebbe obiettare che la censura sub b) è stata

dichiarata infondata "allo stato", senza pregiudizio della questione

di legittimità costituzionale delle norme regolatrici della nomina e

con riserva di pronunzia definitiva dopo che la questione sarà

risolta. Un giudizio "allo stato" sul merito del ricorso è un

giudizio ipotetico ("se si applicasse la disciplina vigente, il

ricorso non sarebbe fondato") finalizzato esclusivamente alla

valutazione di rilevanza della questione di costituzionalità di tale

disciplina, e quindi non può essere pronunziato con una decisione di

infondatezza della censura. Espresso in questa forma, esso perde il

carattere di ipoteticità e diventa un giudizio immediatamente e

definitivamente applicativo della legge, con conseguente irrilevanza

della sollevata questione di legittimità costituzionale per difetto

di pregiudizialità.