Sentenza n. 241/1996

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 4, primo comma,

del d.-l. 7 gennaio 1992, n. 5 (Autorizzazione di spesa per la

perequazione del trattamento economico dei sottufficiali dell'Arma

dei Carabinieri in relazione alla sentenza della Corte costituzionale

n. 277 del 3-12 giugno 1991 e all'esecuzione di giudicati, nonché

perequazione dei trattamenti economici relativi al personale delle

corrispondenti categorie delle altre forze di polizia), convertito,

con modificazioni, nella legge 6 marzo 1992, n. 216, promosso con

ordinanza emessa l'8 febbraio e il 1 giugno 1995 dalla Corte dei

conti, sezione giurisdizionale per la Regione Piemonte, sul ricorso

proposto da Pilone Eduardo contro il Ministero della difesa, iscritta

al n. 806 del registro ordinanze 1995 e pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 49, prima serie speciale, dell'anno

1995;

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nella camera di consiglio del 29 maggio 1996 il giudice

relatore Fernando Santosuosso.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un procedimento promosso da un ex dipendente

dello Stato collocato a riposo, col grado di maresciallo capo

dell'Arma dei Carabinieri, in data 3 giugno 1982, la Corte dei conti,

sezione giurisdizionale per la Regione Piemonte, ha sollevato

questione di legittimità costituzionale dell'art. 4, primo comma,

del d.-l. 7 gennaio 1992, n. 5 (Autorizzazione di spesa per la

perequazione del trattamento economico dei sottufficiali dell'Arma

dei Carabinieri in relazione alla sentenza della Corte costituzionale

n. 277 del 3-12 giugno 1991 e all'esecuzione di giudicati, nonché

perequazione dei trattamenti economici relativi al personale delle

corrispondenti categorie delle altre forze di polizia), convertito,

con modificazioni, nella legge 6 marzo 1992, n. 216, in riferimento

agli artt. 3, 36, 38 e 97 della Costituzione.

Il giudice a quo ha premesso che, a seguito dell'entrata in vigore

della legge 1 aprile 1981, n. 121, è stato disposto il riordino

delle forze di polizia, sulla base della parificazione di cui

all'art. 16 della legge stessa; in particolar modo, per creare una

piena parità di trattamento economico, l'art. 43, comma

diciassettesimo, di detta legge aveva disposto che la perequazione

tra gli appartenenti alla Polizia di Stato e gli appartenenti alle

altre forze di polizia avvenisse sulla base della tabella C allegata

alla legge e poi sostituita con la successiva legge 12 agosto 1982,

n. 569.

Ha rilevato poi il medesimo giudice che la Corte costituzionale,

con la sentenza n. 277 del 1991, ha dichiarato incostituzionale il

predetto art. 43, comma diciassettesimo, nonché la tabella allegata,

nella parte in cui non prevedevano l'inclusione anche della qualifica

degli ispettori di polizia, così impedendo la equiparazione con il

corrispondente grado dell'Arma dei Carabinieri.

A seguito di tale sentenza, il legislatore è intervenuto con il

d.-l. 7 gennaio 1992, n. 5, convertito, con modificazioni, dall'art.

1 della legge 6 marzo 1992, n. 216, nel quale, oltre a stabilire la

copertura finanziaria per le sentenze dei giudici amministrativi che

avevano sollevato la questione di costituzionalità poi accolta, ha

disposto anche l'estensione dei nuovi inquadramenti per tutti i

sottufficiali dei Carabinieri e della Guardia di finanza, con

decorrenza dal 1 gennaio 1992, e lo scaglionamento del pagamento

delle competenze arretrate. Il medesimo legislatore, all'art. 4, ha

inoltre tutelato il diritto dei dipendenti non ricorrenti alla

percezione degli arretrati per il più favorevole inquadramento, a

condizione che gli stessi fossero in servizio alla data del 1 gennaio

1987.

Ad avviso del giudice a quo, peraltro, tale norma, non tutelando il

diritto di quei dipendenti, come il ricorrente, che sono stati

collocati a riposo dopo l'entrata in vigore della legge n. 121 del

1981 ma prima dell'emanazione del decreto-legge impugnato, confligge

con gli artt. 3, 36, 38 e 97 della Costituzione; e ciò in quanto fa

decorrere arbitrariamente da una certa data la piena equiparazione

tra sottufficiali dell'Arma dei Carabinieri ed ispettori della

Polizia di Stato che, a seguito della sentenza n. 277 del 1991 di

questa Corte, deve invece ritenersi valida ed operante fin

dall'entrata in vigore della legge n. 121 del 1981.

Ad ulteriore sostegno di tale interpretazione la Corte dei conti,

richiamate le sentenze nn. 226 e 477 del 1993, nn. 99 e 178 del 1995

di questa Corte, rileva che la domanda del ricorrente, lungi

dall'integrare una richiesta di perequazione automatica, attiene, in

realtà, alla piena e corretta applicazione della sentenza n. 277 del

1991 sopra citata.

2. - Nel giudizio davanti alla Corte costituzionale è intervenuto

il Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso

dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che la questione

sollevata sia dichiarata inammissibile o, comunque, infondata. In

proposito, ha osservato la difesa erariale che è nel potere del

legislatore, come più volte ribadito da questa Corte, porre un

limite temporale nel passaggio dalla vecchia alla nuova normativa,

perché il semplice fluire del tempo funge da elemento

differenziatore delle situazioni giuridiche. In tale quadro non viola

la Costituzione il fatto che una norma esplichi i propri effetti a

decorrere da una certa data, a condizione che ciò avvenga secondo

criteri di ragionevolezza. Considerato in diritto

1. - La Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione

Piemonte, solleva questione di legittimità costituzionale, in

relazione agli artt. 3, 36, 38 e 97 della Costituzione, dell'art. 4,

primo comma, del d.-l. 7 gennaio 1992, n. 5 (Autorizzazione di spesa

per la perequazione del trattamento economico dei sottufficiali

dell'Arma dei Carabinieri in relazione alla sentenza della Corte

costituzionale n. 277 del 3-12 giugno 1991 e all'esecuzione di

giudicati, nonché perequazione dei trattamenti economici relativi al

personale delle corrispondenti categorie delle altre forze di

polizia), convertito, con modificazioni, nella legge 6 marzo 1992, n.

216, nella parte in cui non prevede il riconoscimento del diritto

alla riliquidazione della pensione per il personale in servizio alla

data di entrata in vigore della legge 1 aprile 1981, n. 121, ma

collocato a riposo prima dell'emanazione del decreto-legge sopra

indicato.

Tale norma, oltre a confliggere con i parametri costituzionali

sopra indicati, contrasterebbe con quanto deciso da questa Corte e

negherebbe l'efficacia che la sentenza n. 277 del 1991 deve avere

anche nella presente fattispecie.

2. - La questione è infondata.

Occorre premettere un rapido esame dell'evoluzione della normativa

in materia, anche alla luce degli interventi operati da questa Corte.

Com'è noto, con la legge 1 aprile 1981, n. 121, il legislatore,

oltre a compiere la cosiddetta "smilitarizzazione" della Polizia di

Stato, ha perseguito l'obiettivo di una parificazione tra tutte le

forze di ordine pubblico e sicurezza.

Tale equiparazione sostanziale, finalizzata ad una maggiore

armonizzazione dei vari Corpi di polizia, si accompagnava ad una

equiparazione anche economica, evidenziata nel comma sedicesimo

dell'art. 43 della legge sopra citata, ove si stabilisce che il

trattamento economico "previsto per il personale della Polizia di

Stato è esteso all'Arma dei Carabinieri e ai corpi previsti ai commi

primo e secondo dell'articolo 16". Senonché l'art. 43 ora indicato

prevedeva, al comma diciassettesimo, che l'equiparazione suddetta si

compisse tramite una tabella allegata alla legge stessa, poi

sostituita dall'art. 9 della legge 12 agosto 1982, n. 569, la quale

tuttavia escludeva le qualifiche degli ispettori, testualmente

affermando che per questi ultimi "non vi è corrispondenza con i

gradi e le qualifiche del precedente ordinamento della P.S., né con

i gradi del personale delle altre forze di polizia".

Con sentenza n. 277 del 1991, è stata dichiarata

l'incostituzionalità della predetta disposizione (art. 43,

diciassettesimo comma, della legge 1 aprile 1981, n. 121) nonché

della tabella C allegata, nella parte in cui non includevano le

qualifiche degli ispettori di polizia. In quella sentenza, peraltro,

la Corte ha precisato di non poter compiere alcun intervento additivo

sulla normativa in questione, limitandosi ad affermare

l'irragionevolezza dell'esclusione sopra indicata.

Il legislatore, sulla base di tale sentenza e di quelle dei giudici

amministrativi che avevano accolto i ricorsi dei sottufficiali

dell'Arma dei carabinieri, è intervenuto a regolare di nuovo la

materia con il d.-l. 7 gennaio 1992, n. 5, convertito, con

modificazioni, nella legge 6 marzo 1992, n. 216.

Con tale decreto-legge, oltre a stabilirsi (art. 1) la copertura

finanziaria per la definizione delle controversie pendenti, si è

disposto (art. 2) che la parificazione di trattamento economico con

la Polizia di Stato valga anche per quei sottufficiali dell'Arma dei

carabinieri e della Guardia di finanza che non avevano presentato

ricorso al giudice amministrativo, però con decorrenza dal 1 gennaio

1992. I successivi artt. 3, 4 e 5 del decreto legge in oggetto hanno

poi stabilito la perequazione del trattamento economico del

corrispondente personale delle altre forze di polizia e la relativa

clausola di copertura finanziaria.

Questa Corte, peraltro, ha già avuto modo di pronunciarsi

(sentenza n. 455 del 1993), con esito affermativo, sulla conformità

a Costituzione dell'art. 1, primo comma, e dell'art. 2, primo comma,

del predetto decreto-legge n. 5 del 1992, circa la diversa decorrenza

della perequazione economica per i sottufficiali che avevano fatto

ricorso al giudice amministrativo e per quelli che tale ricorso non

avevano proposto. In proposito, la Corte ha chiarito che "la scelta

del legislatore di introdurre una disciplina differenziata tra la

posizione dei ricorrenti e quella dei non ricorrenti, per quanto

attiene al computo delle competenze arretrate, non è affetta da

censure di arbitrarietà o irragionevolezza, anche alla luce del

rilievo che il principio di equilibrio del bilancio ha nella

ponderazione degli interessi riservata al legislatore".

Va infine ricordato che la legge 6 marzo 1992, n. 216, di

conversione del d.-l. 7 gennaio 1992, n. 5, contiene anche una delega

al Governo per un nuovo riordino di tutta la complessa materia,

delega che è stata portata ad esecuzione, con l'emanazione dei

decreti legislativi nn. 195, 196, 197, 198, 199, 200 e 201 del 12

maggio 1995.

3. - Così ricostruita, per sommi capi, l'evoluzione normativa,

deve anzitutto ricordarsi che questa Corte ha già dichiarato

inammissibili e manifestamente inammissibili, per eccessiva

genericità, alcune analoghe questioni sollevate circa

l'incostituzionalità dell'intero testo del decreto-legge n. 5 del

1992 e della legge n. 216 del 1992 (sentenza n. 178 del 1995 e

ordinanze nn. 34 e 154 del 1996).

In ordine alla presente fattispecie potrebbe rilevarsi che la Corte

dei conti, nel rimettere la questione, non ha chiarito in modo

adeguato quale sia il collegamento tra la norma impugnata e la

particolare posizione giuridica sottoposta al suo esame, né ha del

tutto precisato l'esatto oggetto del presente giudizio di

costituzionalità.

Da un lato, infatti, l'art. 4 (unica norma impugnata in questa

sede) riguarda l'attribuzione del trattamento economico più

favorevole "tra quello risultante dall'applicazione dell'art. 3 e

quello eventualmente spettante a seguito di promozione o

inquadramento nel ruolo superiore"; mentre sono gli artt. 2 e 3 della

legge a stabilire la nuova misura delle retribuzioni.

D'altro canto la Corte rimettente, nel sottolineare che la

questione di legittimità costituzionale non investe il problema

della perequazione automatica del trattamento pensionistico, si duole

poi del fatto che la norma impugnata violi "i principi di

uguaglianza, proporzionalità, adeguatezza e razionalità posti dagli

artt. 3, 36, 38 e 97 della Carta costituzionale" a causa dell'omessa

previsione dell'uguale trattamento per il personale collocato in

riposo prima dell'entrata in vigore del decreto-legge n. 5 del 1992.

Nonostante queste imprecisioni ed apparenti contraddizioni, può

chiaramente enuclearsi il vero dubbio di costituzionalità sollevato

dal giudice rimettente nel fatto che il legislatore del 1992, non

occupandosi del trattamento del personale in quiescenza, avrebbe

finito col negare piena efficacia al precetto contenuto nella

sentenza n. 277 del 1991 di questa Corte, restringendo i limiti

temporali di un'uguaglianza di trattamento che, secondo il giudice a

quo, dovrebbe considerarsi operante fin dall'entrata in vigore della

legge n. 121 del 1981. In ultima analisi, la doglianza si incentra

sul punto se il decreto-legge n. 5 del 1992, nel determinare la

decorrenza dei nuovi stipendi dal 1 gennaio 1992 e nel riconoscere

dovuti gli arretrati solo nei limiti di un quinquennio, senza nulla

prevedere in ordine a coloro i quali erano stati collocati a riposo

dopo l'entrata in vigore della legge n. 121 del 1981, abbia violato

il principio per cui gli effetti della sentenza che dichiara

l'illegittimità costituzionale di una norma retroagiscono fino al

momento dell'entrata in vigore della norma stessa.

4. - Nei termini ora chiariti, la questione non è accoglibile.

Va ricordato che questa Corte, con la sentenza n. 277 del 1991, ha

ritenuto espressamente di non poter andare oltre la declaratoria di

incostituzionalità della tabella C allegata alla legge n. 121 del

1981, evitando ogni intervento "conseguentemente additivo" circa la

retribuzione spettante, in quanto ciò è precluso al giudice delle

leggi. Una volta eliminata la tabella, la disciplina delle

conseguenze rimaneva quindi affidata ai poteri discrezionali del

legislatore, da esercitarsi ovviamente entro limiti di

ragionevolezza. Sicché deve considerarsi un errato presupposto

quello di ritenere che, in seguito alla sentenza n. 277 del 1991, si

sia automaticamente verificata la piena equiparazione anche

economica, secondo l'omogeneità delle funzioni, tra le qualifiche di

ispettore di Polizia e quelle di sottufficiale dell'Arma dei

Carabinieri (sentenza n. 455 del 1993). Quest'ultima qualifica,

peraltro, è da ritenersi ormai scomparsa alla luce del riordino dei

ruoli disposto dal citato d.lgs. 12 maggio 1995, n. 198.

Conclusivamente, deve ribadirsi che la nuova determinazione delle

retribuzioni (quale base del calcolo della misura delle pensioni) non

aveva formato oggetto della sentenza n. 277 del 1991, né si

presentava come un'operazione meramente conseguenziale alla stessa;

ma da quella declaratoria di incostituzionalità discendeva

l'esigenza di risolvere diversi e complessi problemi, tra i quali

anche quello concernente la decorrenza delle predette nuove

retribuzioni; problemi che rientravano nella competenza legislativa.

Nel caso specifico, avendo il legislatore previsto anche il

pagamento delle competenze arretrate nei limiti del quinquennio

antecedente alla data della sentenza n. 277 del 1991 di questa Corte,

non si ravvisa alcuna irragionevolezza della scelta concretamente

compiuta, come ha già ritenuto questa Corte con la sentenza n. 455

del 1993.

Il fatto poi che, nel disporre l'equiparazione economica degli

stipendi tra appartenenti alla Polizia di Stato ed appartenenti

all'Arma dei carabinieri, il legislatore non abbia ritenuto di

modificare anche il trattamento di quiescenza, non implica di per sé

la violazione dei precetti costituzionali indicati nell'ordinanza di

rimessione. Come la Corte ha più volte ribadito, infatti, "la

scelta in concreto del meccanismo di perequazione è riservata al

legislatore chiamato ad operare il bilanciamento tra le varie

esigenze nel quadro della politica economica generale e delle

concrete disponibilità finanziarie" (sentenza n. 226 del 1993).