Sentenza n. 24/1993

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 30 (recte:

combinato disposto degli artt. 30 e 31) della legge 19 maggio 1976,

n. 335 (Principi fondamentali e norme di coordinamento in materia di

bilancio e di contabilità delle regioni), promossi con n. 2

ordinanze emesse il 13 giugno 1991 dalla Corte di cassazione -

Sezioni Unite Civili sui ricorsi proposti da Emidio Massi ed altri

contro il Procuratore Generale della Corte dei conti ed altri,

iscritte ai nn. 302 e 429 del registro ordinanze 1992 e pubblicate

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 23 e n. 37, prima serie

speciale, dell'anno 1992;

Visti gli atti costituzione di Emidio Massi ed altri;

Udito nell'udienza pubblica del 3 novembre 1992 il Giudice

relatore Gabriele Pescatore;

Udito l'avv. Giulio Correale per Emidio Massi ed altri.

Ritenuto in fatto

1. - La Corte di cassazione, con due ordinanze in data 13 giugno

1991 - emesse in sede di regolamento preventivo di giurisdizione,

proposto in relazione a giudizi di responsabilità pendenti dinanzi

alla Corte dei conti per danni che si asserivano cagionati, fra gli

altri, dai componenti della giunta regionale delle Marche ad una

unità sanitaria locale - ha sollevato, in riferimento agli artt. 3,

97 e 103 Cost., questione di legittimità costituzionale dell'art. 30

della legge 19 maggio 1976, n. 335, "nella parte in cui correla la

responsabilità patrimoniale degli amministratori e dipendenti delle

regioni alla incidenza del danno, derivante da violazione di obblighi

di funzione o di servizio, sull'erario dell'ente regione e non anche

dello Stato o di altro ente pubblico".

Nelle ordinanze di rimessione si osserva che, secondo

l'interpretazione giurisprudenziale consolidata, l'esercizio della

funzione giurisdizionale da parte del giudice contabile postula

l'esistenza di un rapporto di impiego, o quanto meno di servizio,

caratterizzato dall'inserimento del soggetto danneggiante nella

struttura organizzativa dell'amministrazione danneggiata, cosicché,

ove il danno cagionato dagli amministratori regionali non incida,

come nel caso di specie, sulla finanza regionale, ma su quella

statale, essi non sono sottoponibili a giudizio di responsabilità

dinanzi alla Corte dei conti.

Secondo il giudice a quo, in tal modo, viene consentito agli

amministratori regionali di commettere irregolarità, restando

esonerati da responsabilità. Ciò in contrasto con la tendenza

legislativa al riguardo - caratterizzata dalla introduzione di norme

sanzionatrici di responsabilità personale dei componenti dei

Comitati regionali di controllo nei confronti degli enti locali per i

danni a questi arrecati con dolo o colpa grave nell'esercizio delle

loro funzioni (art. 16 della legge 27 febbraio 1978, n. 43 ed art. 58

della legge 8 giugno 1990, n. 142), - nonché con l'indirizzo della

Corte costituzionale, secondo la quale spetta allo Stato, e per esso

al procuratore generale della Corte dei conti, promuovere l'azione di

responsabilità nei confronti degli amministratori e dei dipendenti

delle regioni per l'accertamento di eventuali danni connessi

all'esercizio delle loro funzioni, senza ulteriori condizionamenti

(sentt. n. 421 e n. 995 del 1988).

Ciò premesso, si afferma nelle ordinanze che l'introduzione nel

sistema di una esenzione da responsabilità per il caso in cui l'ente

pubblico danneggiato sia diverso dall'ente regione, viola il

principio di eguaglianza (art. 3 Cost.), l'art. 97 Cost., che vuole

assicurato il buon andamento della pubblica amministrazione, nonché

l'art. 103, secondo comma, Cost., che devolve alla Corte dei conti la

giurisdizione in materia di responsabilità patrimoniale dei pubblici

dipendenti.

Dinanzi a questa Corte si sono costituiti i componenti della

giunta regionale delle Marche, chiedendo che la questione sia

dichiarata manifestamente inammissibile o infondata.

In relazione alla prima richiesta, si osserva che la limitazione

alla giurisdizione della Corte dei conti ritenuta illegittima, non è

stabilita nell'impugnato art. 30 della legge n. 335 del 1976, ma nel

successivo art. 31.

Quanto alla non manifesta infondatezza, si deduce che erroneamente

il giudice a quo ha ritenuto la sussistenza, alla stregua della

normativa impugnata, di una irresponsabilità degli amministratori

regionali per i danni arrecati, nell'esercizio delle loro funzioni,

ad enti diversi dalla regione. Detta normativa, infatti, si limita ad

escludere in proposito la giurisdizione della Corte dei conti, ma

resta al riguardo, secondo i principi generali, quella del giudice

ordinario.

Circa la esclusione della giurisdizione della Corte dei conti, si

rammenta che alla stregua della giurisprudenza della Corte

costituzionale - e della stessa Corte di cassazione remittente -

l'art. 103 Cost., va interpretato nel senso che la giurisdizione

della Corte dei conti, in materia di contabilità pubblica e

responsabilità amministrativa, è tendenzialmente generale, ma esige

l'interpositio legislatoris, il quale può legittimamente lasciare la

cognizione, in relazione a determinate fattispecie, al giudice

ordinario, che è normalmente competente in materia di diritti

soggettivi.

Ne deriva che la normativa non lede la Costituzione e comunque non

contrasta con alcun principio normativo della specifica materia. Considerato in diritto

1. - I giudizi promossi con le ordinanze di rimessione, avendo ad

oggetto la medesima questione, vanno riuniti per essere decisi con

un'unica sentenza.

2. - La Corte di cassazione ha sollevato questione di legittimità

costituzionale dell'art. 30 della legge 19 maggio 1976, n. 335,

"nella parte in cui correla la responsabilità patrimoniale degli

amministratori e dipendenti delle regioni alla incidenza del danno,

derivante da violazione di obblighi di funzione o di servizio,

sull'erario dell'ente regione e non anche dello Stato o di altro ente

pubblico". Ne ha dedotto il contrasto con l'art. 3 Cost., non essendo

ragionevole una esenzione dalla responsabilità ove l'ente pubblico

danneggiato sia diverso dall'ente regione; con l'art. 97 Cost., che

vuole assicurato il buon andamento della pubblica amministrazione;

con l'art. 103 Cost. in quanto, una volta devoluta legislativamente

alla Corte dei conti la materia della responsabilità patrimoniale

degli amministratori e dei dipendenti della Regione per i danni

derivanti dalla violazione di obblighi di funzioni o di servizio, una

limitazione dell'attribuzione relativamente al danno subito dallo

stesso ente pubblico di appartenenza e non di altro ente pubblico,

risulterebbe artificiosa e disarmonica.

3. - Va pregiudizialmente respinta l'eccezione d'inammissibilità

della questione, formulata dalle parti private sotto il profilo che

la limitazione alla giurisdizione della Corte dei conti non è

stabilita dall'impugnato art. 30 della legge n. 335 del 1976, ma

dall'art. 31.

In effetti l'art. 30 (primo comma), della legge n. 335 del 1976 si

limita a disporre che "gli amministratori e i dipendenti dalla

regione sono tenuti a risarcire all'ente i danni derivanti da

violazioni di obblighi di funzioni o di servizio, secondo le norme

vigenti per le amministrazioni dello Stato". Il successivo art. 31,

invece, statuisce che gli amministratori e i dipendenti della

regione, in relazione alla responsabilità prevista dall'art. 30,

"sono sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti nei modi

previsti dalle leggi vigenti in materia". Dall'esame delle ordinanze

di rimessione risulta chiaro che il giudice a quo lamenta da un lato

che gli amministratori regionali siano esentati da responsabilità

per i danni derivanti da violazione dei loro obblighi di funzione o

di servizio ad un ente pubblico diverso dalla regione. Dall'altro,

che in tali ipotesi essi non siano assoggettati alla giurisdizione

della Corte dei conti.

Ne deriva che la questione deve intendersi riferita al combinato

disposto degli artt. 30 e 31 della legge n. 335 del 1976 ed essendo

essa chiaramente percepibile nelle ordinanze di rimessione,

l'eccezione d'inammissibilità va respinta, in conformità della

giurisprudenza di questa Corte, secondo la quale la questione deve

ritenersi validamente proposta ove la normativa impugnata, ancorché

inesattamente indicata, sia chiaramente identificabile in base alla

prospettazione compiuta dal giudice a quo (cfr. da ultimo le sentenze

nn. 595, 446 e 115 del 1990).

4. - Venendo all'esame del contenuto della questione, va rilevata

l'inesattezza dell'affermazione - su cui il giudice a quo basa la

dedotta violazione degli artt. 3 e 97 Cost. - secondo la quale dalla

normativa impugnata deriverebbe esenzione di responsabilità per gli

amministratori e i dipendenti regionali ove l'ente danneggiato sia lo

Stato od altro ente pubblico.

In proposito va osservato che la responsabilità amministrativa

patrimoniale dei dipendenti pubblici ha natura contrattuale,

presupponendo l'esistenza di un rapporto di servizio tra l'autore del

danno e l'ente danneggiato, nonché la violazione di doveri inerenti

a detto rapporto.

Tale responsabilità, a sua volta, costituisce presupposto della

giurisdizione della Corte dei conti, che è esclusa, in via di

principio, secondo consolidata giurisprudenza, ove manchi l'anzidetto

rapporto che è base della responsabilità amministrativa.

È parimenti ius receptum che i pubblici dipendenti, per i danni

cagionati nell'esercizio delle loro attribuzioni a terzi - siano

questi soggetti privati, ovvero enti pubblici diversi da quelli ai

quali siano legati dal rapporto di servizio - rispondono a titolo di

responsabilità extracontrattuale e la giurisdizione al riguardo

spetta al giudice ordinario.

Ne deriva che la asserita esclusione della responsabilità, per

gli amministratori e i dipendenti regionali ove l'ente pubblico

danneggiato sia diverso dalla regione, non sussiste, con la

conseguente infondatezza della questione in relazione alla dedotta

violazione degli artt. 3 e 97 Cost.

5. - Quanto alla mancata devoluzione alla Corte dei conti della

giurisdizione in ordine a detta ipotesi di responsabilità, va

osservato che la Corte costituzionale, sin dalla sentenza n. 102 del

1977, ha ritenuto il carattere non cogente ed assoluto, ma solo

tendenzialmente generale, dell'attribuzione alla Corte dei conti, ad

opera dell'art. 103 Cost., della giurisdizione in materia di

contabilità pubblica, intesa come comprensiva sia dei giudizi di

conto che di quelli sulla responsabilità amministrativa patrimoniale

dei pubblici dipendenti ed amministratori.

La concreta attribuzione della giurisdizione, in relazione alle

diverse fattispecie di responsabilità amministrativa è infatti

rimessa alla discrezionalità del legislatore ordinario e non opera

automaticamente in base all'art. 103 Cost., richiedendo

l'interpositio legislatoris, al quale sono rimesse valutazioni che

non toccano solo gli aspetti procedimentali del giudizio, investendo

la stessa disciplina sostanziale della responsabilità (sentenze nn.

189 e 241 del 1984; n. 641 del 1987; nn. 411, 421 e 773 del 1988). Le

relative scelte, pertanto, attenendo alla politica legislativa, non

sono censurabili in sede di giudizio di legittimità costituzionale

ed escludono la possibilità di sentenze additive, con la conseguente

inammissibilità della questione sollevata;