Sentenza n. 24/1968

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge approvata

dall'Assemblea regionale siciliana nella seduta del 23 giugno 1965

concernente la "estensione all'Assemblea regionale siciliana dell'art.

3 della legge 9 agosto 1948, n. 1102", promosso con ricorso del

Commissario dello Stato per la Regione siciliana notificato il 1 luglio

1965, depositato in cancelleria il 7 successivo ed iscritto al n. 15

del Registro ricorsi 1965.

Visto l'atto di costituzione del Presidente della Regione

siciliana;

udita nell'udienza pubblica dell'11 marzo 1968 la relazione del

Giudice Francesco Paolo Bonifacio;

uditi il sostituto avvocato generale dello Stato Giuseppe

Guglielmi, per il Commissario dello Stato, e l'avv. Massimo Severo

Giannini, per la Regione siciliana.

Ritenuto in fatto :

1. - Con il ricorso notificato il 1 luglio 1965 e depositato il

successivo giorno 7 il Commissario dello Stato per la Regione della

Sicilia ha chiesto che venga dichiarata l'illegittimità costituzionale

della legge approvata dall'Assemblea regionale nella seduta del 23

giugno 1965, con la quale è stata estesa all'indennità ed al rimborso

spese stabiliti per i deputati regionali, la disposizione contenuta

nell'art. 3 della legge statale 9 agosto 1948, n. 1102.

A fondamento del ricorso, dopo aver rilevato che con la legge

impugnata si è voluto applicare ai deputati regionali lo stesso regime

fiscale in vigore per i membri del Parlamento, il Commissario assume

che l'esenzione in tal modo introdotta viola i limiti che,

conformemente alla giurisprudenza di questa Corte, devono essere

ricavati dagli artt. 36 e 17 dello Statuto speciale. A parere del

ricorrente, infatti, la norma statale richiamata dalla legge regionale,

valutata nel complesso di tutte le disposizioni che regolano la materia

delle indennità parlamentari, non è dissociabile da quel sistema di

prerogative che la Corte in altra occasione - sent. n. 66 del 1964 -

riconobbe non estensibile ai componenti dell'Assemblea regionale: da

ciò, secondo il Commissario, discenderebbe l'illegittimità

dell'esenzione fiscale in contestazione, priva di valido riscontro nel

sistema tributario dello Stato.

2. - Il Presidente della Regione siciliana, costituitosi con atto

depositato il 27 luglio 1965, ha chiesto che il ricorso venga

dichiarato infondato. Nelle deduzioni il resistente sostiene che la

censura mossa alla legge impugnata poggia su un motivo incoerente,

perché se si parte dalla premessa che ai deputati regionali non è

stato esteso l'intero corpo delle norme contenute nella legge statale

n. 1102 del 1948, ma una sola disposizione, non si può affermare che

si sia voluto applicare a quei soggetti il sistema delle prerogative

spettanti ai membri del Parlamento. Quanto al contenuto della norma

impugnata la difesa della Regione esclude che sia stata introdotta una

vera e propria esenzione fiscale: a suo parere, infatti, ci si trova di

fronte ad una conseguenza che discende dalla natura stessa

dell'indennità, che non rappresenta un corrispettivo del lavoro

prestato, anche se nel corso della storia il suo oggetto,

originariamente limitato ad un rimborso delle spese, si è allargato

fino a comprendere un parziale ristoro delle perdite patrimoniali

conseguenti all'espletamento del mandato. Sicché - così conclude la

Regione - non essendosi in presenza di un trattamento privilegiato, ma

di effetti derivanti dalla natura sostanziale degli emolumenti, la

censura di illegittimità costituzionale risulta priva di fondamento.

3. - In una memoria depositata il 24 febbraio 1968 l'Avvocatura

dello Stato - dopo aver ricordato che la sopravvenuta legge statale 31

ottobre 1965, n. 1261, soppressa l'esenzione fissata nell'art.3 della

legge 9 agosto 1948, n. 1102, ha introdotto per i membri del Parlamento

un nuovo regime fiscale (art. 5) e lo ha esteso (art. 6) ai consiglieri

delle Regioni a statuto speciale - afferma che la nuova legge 30

dicembre 1965, n. 44, con la quale la Regione siciliana ha parificato

le indennità dovute ai deputati regionali a quelle dei parlamentari

nazionali, non fa cessare la materia del contendere del presente

giudizio, giacché l'esenzione introdotta con la legge impugnata

decorre dall'entrata in vigore della legge 9 agosto 1948, n. 1102 e

perciò, nonostante le successive statuizioni legislative, spiegherebbe

effetti, ove non fosse dichiarata illegittima, da quella data fino al

31 dicembre 1965. Nel merito l'Avvocatura sostiene che l'acquiescenza

della Regione alla legge statale n. 1261 del 1965, che ha ribadito la

esclusiva competenza dello Stato a determinare esenzioni o privilegi a

favore dei consiglieri regionali, conferma la fondatezza del ricorso,

che non è scossa dalle argomentazioni svolte dalla controparte:

queste, infatti, sono smentite, a suo parere, dalla distinzione che la

legge pone fra indennità e rimborso spese ed anche dallo stesso regime

introdotto dalle sopravvenute modifiche legislative.

4. - Ad avviso della difesa regionale - che ha depositato una

memoria in data 27 febbraio 1968 - la legge statale 31 ottobre 1965, n.

1261, ha modificato la natura sostanziale dell'indennità parlamentare,

che solo ora assume il carattere di retribuzione del lavoro prestato: e

a questo nuovo regime si è uniformata la Regione con la successiva

legge 30 dicembre 1965, n. 44, la quale, in quanto sostituisce

integralmente la disposizione impugnata, fa venir meno la materia

dell'intendere, perché non ha senso discutere della legittimità

costituzionale di una deliberazione che non si è tradotta in legge a

causa della impugnativa e non potrà più diventare legge a causa

dell'entrata in vigore del nuovo provvedimento che la sostituisce. Dal

che consegue, secondo la difesa, che la situazione anteriore alla legge

n. 44 del 1965 torna ad essere quale essa era prima della deliberazione

della legge impugnata, vale a dire una situazione di fatto nella quale

l'indennità dovuta ai membri dell'Assemblea era congegnata a

similitudine delle indennità parlamentari: e perciò l'amministrazione

finanziaria, se ha qualche pretesa da vantare, può farla valere nelle

vie ordinarie e non già attraverso un giudizio di legittimità

costituzionale che non ha più ragion d'essere. Dopo aver considerato

che se sussistesse un obbligo tributario tutto si risolverebbe in una

partita di giro fra Assemblea e Regione, la difesa conclude chiedendo

che venga dichiarata cessata la materia del contendere.

5. - Nell'udienza pubblica le parti costituite hanno illustrato le

rispettive tesi e conclusioni. Considerato in diritto :

1. - La legge regionale siciliana 23 giugno 1965 con lo stabilire

che all'indennità ed al rimborso spese spettanti ai deputati regionali

si applica il disposto dell'art. 3 della legge statale 9 agosto 1948,

n. 1102, estende a tali emolumenti: a) il particolare regime fiscale

vigente per le indennità mensili e le diarie dovute ai membri del

Parlamento; b) il divieto di rinuncia, cessione, sequestro o

pignoramento. Per l'esatta individuazione dell'oggetto del presente

giudizio va tenuto presente che il ricorso del Commissario dello Stato,

nonostante la conclusione con la quale si chiede genericamente la

dichiarazione di illegittimità della citata legge senza distinzione

fra le sue statuizioni, in realtà - come dimostra la motivazione,

rivolta unicamente a contestare il potere della Regione di introdurre

una esenzione fiscale - investe il provvedimento solo per la parte in

cui esso si riferisce alla prima delle due disposizioni contenute

nell'art. 3 della legge statale. In questi limiti, perciò, deve essere

condotto l'esame devoluto alla Corte.

2. - Successivamente alla posizione del ricorso la legge statale 9

agosto 1948, n. 1102, è stata abrogata dalla legge 31 ottobre 1965, n.

1261, la quale, dopo aver stabilito un nuovo trattamento tributario per

le indennità parlamentari (art. 5), ne ha disposto l'applicazione

anche "alle indennità ed agli assegni spettanti ai consiglieri delle

Regioni a statuto speciale" (art. 6); la Regione siciliana, a sua

volta, ha emanato la legge 30 dicembre 1965, n. 44, con la quale le

disposizioni del citato provvedimento statale, ad eccezione di alcune

di esse che qui non interessano, vengono estese ai deputati regionali.

Ad avviso della difesa della Regione ciò comporta la cessazione della

materia del presente giudizio.

La Corte ritiene che tale conclusione non possa essere accolta. Ed

infatti nei giudizi principali di legittimità costituzionale la

materia del contendere viene meno solo nel caso, quale fu quello deciso

con sentenza n. 87 del 1965, in cui una legge approvata dopo quella

impugnata impedisca ogni effetto di questa: e per raggiungere siffatto

risultato non è sufficiente che il nuovo provvedimento abbia il

medesimo oggetto, ma è necessario che lo disciplini con la stessa

decorrenza cronologica della precedente legge. Ciò non si verifica

nella presente fattispecie, perché, mentre la legge impugnata

stabilisce che il regime tributario disposto dalla legge statale n.

1102 del 1958 si applica ai deputati regionali "con la stessa

decorrenza" (e, quindi, dal momento in cui quella entrò in vigore), le

successive leggi dello Stato e della Regione non si riferiscono, né

esplicitamente né implicitamente, ai rapporti ad esse anteriori:

sicché è certo che la legge regionale 23 giugno 1965, ove non se ne

dichiari l'illegittimità costituzionale, è destinata a produrre

effetti in ordine alle indennità percepite dai deputati regionali fino

al momento nel quale sono entrate in vigore le nuove disposizioni.

3. - Nel merito la questione sollevata dal Commissario dello Stato

è fondata: la legge denunziata, infatti, ha stabilito una vera e

propria esenzione fiscale e nel disporla ha oltrepassato quei limiti

entro i quali in forza dell'art. 36 dello Statuto la Regione può

legittimamente provvedere.

Quanto al primo punto, non si può accogliere la tesi prospettata

dalla resistente, secondo la quale l'inapplicabilità di ogni tributo e

la non computabilità agli effetti dell'accertamento del complessivo

reddito e della determinazione delle aliquote di imposta sarebbero

conseguenza del carattere non retributivo degli emolumenti, dei quali

la legge 23 giugno 1965 definirebbe indirettamente la natura. Ed invero

ciò vale, certo, per le somme stabilite a titolo di rimborso di spese,

ma non anche per le indennità alle quali la legge stessa,

espressamente distinguendole dalle prime, mostra di assegnare una

funzione affatto diversa: di tal che risulta evidente che ci si trova

di fronte ad un vero e proprio reddito percepito dai deputati regionali

a causa della carica ricoperta. Non si vuole con ciò negare che le

indennità fisse mensili possano in parte essere attribuite anche per

le spese che il parlamentare deve sostenere al di là di quelle

necessarie per partecipare alle sedute dell'Assemblea (e a ciò

corrisponde la disciplina ora stabilita dalla legge statale 31 ottobre

1965, n. 1261 e, per relationem, dalla legge regionale siciliana 30

dicembre 1965, n. 44); quel che si vuol dire è che esse non hanno né

possono avere solo quella finalità. In un regime democratico a larga

base popolare e nell'ambito del quale il potere non è riservato ai

ceti che si trovino in condizioni economiche di vantaggio il

legislatore ha l'obbligo di porre in essere tutte quelle condizioni che

appaiono indispensabili per consentire anche ai non abbienti l'accesso

alle cariche pubbliche e l'esercizio delle funzioni a queste connesse.

In attuazione di questo indirizzo, che si ricava dal principio generale

formulato nel secondo comma dell'art. 3 della Costituzione, sia la

Costituzione (art. 69) sia alcuni Statuti speciali espressamente

assicurano ai membri del Parlamento ed ai componenti del consigli

regionali la corresponsione di una indennità, demandandone alla legge

la determinazione: sicché essa, almeno nella misura in cui non è

destinata a coprire le spese, assume l'indubbio carattere di reddito.

Accertato in tal modo che l'esclusione dell'imposizione tributaria,

riferita all'intero importo delle indennità, si risolve in una

esenzione fiscale, resta da vedere se la Regione avesse il potere di

disporla.

Per decidere la questione sotto questo ulteriore aspetto è

sufficiente far riferimento alla costante giurisprudenza di questa

Corte, secondo la quale, nell'esercizio della competenza attribuita

dall'art. 36 dello Statuto, la Regione siciliana non può introdurre

agevolazioni od esoneri tributari che non trovino riscontro in un

corrispondente tipo esistente nella legislazione statale. Nel caso in

esame si deve escludere che la legge regionale 23 giugno 1965 per il

fatto di aver stabilita una disciplina identica a quella dettata dalle

norme statali per i membri del Parlamento possa in questo trovare la

sua giustificazione costituzionale. In proposito non è affatto

necessario accertare se, come si afferma nel ricorso, l'esenzione

disposta nella legge statale 9 agosto 1948, n. 1102, vada collocata nel

quadro delle prerogative spettanti ai componenti della Camera del

deputati e del Senato della Repubblica, ma è sufficiente rilevarne il

carattere eccezionale. Al Parlamento nazionale, infatti, deve essere

riconosciuta una posizione costituzionale del tutto peculiare (cfr.

sentenza n. 66 del 1964), in ragione della quale le norme che si

riferiscono ad esso od ai suoi membri sono da qualificare come diritto

singolare: e perciò quelle che qui interessano non sono idonee a

costituire un "tipo" di esenzione al quale la Regione possa

legittimamente richiamarsi.