Sentenza n. 239/1982

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale degli artt. 1, 2

e 3 della legge della Regione Calabria 30 agosto 1973, n. 14 (Misure di

protezione delle coste in attesa dell'approvazione del piano

urbanistico regionale), degli artt. 1 e 3 (recte: 2) cpv. della legge

della Regione Calabria 28 maggio 1975, n. 18 (Proroga, con modifiche e

integrazioni, della legge regionale n. 14 del 1973) e degli artt. 1 e 5

della legge della Regione Campania 13 maggio 1974, n. 17 (Misure

temporanee di tutela urbanistica in attesa dell'approvazione dei piani

regolatori generali dei comuni costieri e del piano regionale di

assetto urbanistico territoriale), promossi con le ordinanze emesse il

7 aprile 1976 dal Pretore di Belvedere Marittimo, il 27 febbraio 1976

dal Pretore di Scalea, il 24 aprile 1976 dal Pretore di Pisciotta, il

19 gennaio e il 22 aprile 1977 dal pretore di Scalea e il 23 novembre

1977 dal Tribunale di Paola (quattro ordinanze), rispettivamente

iscritte ai nn. 420, 421 e 615 del registro ordinanze 1976, ai nn. 97

e 416 del registro ordinanze 1977 ed ai nn. 170, 171, 172 e 173 del

registro ordinanze 1978 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica nn. 177, 184 e 300 del 1976, nn. 107 e 299 del 1977 e n. 164

del 1978.

Visti gli atti di intervento della Regione Calabria e della Regione

Campania;

udito nell'udienza pubblica del 20 ottobre 1982 il Giudice relatore

Francesco Saja.

Ritenuto in fatto :

1. - Nel corso di un procedimento penale a carico di Sabato Lelio,

imputato del reato di cui all'art. 13 lett. b della legge 6 agosto

1967 n. 765 in relazione agli artt. 1 e seguenti della legge della

regione Calabria 30 agosto 1973 n. 14, per avere iniziato con licenza

edilizia i lavori di sopraelevazione di un edificio a meno di

centocinquanta metri dal demanio marittimo, nel territorio del comune

di Belvedere Marittimo (comune non provvisto di piano regolatore

generale), il pretore della medesima città, con ordinanza del 7 aprile

1976 (in G. U. n. 184 del 14 luglio 1976), sollevava questione di

legittimità costituzionale degli artt. 1 e 3 della legge regionale

citata.

Il pretore osservava anzitutto che il legislatore regionale,

vietando nei comuni sprovvisti di piano regolatore generale

l'edificazione nell'interno del demanio marittimo ed entro una zona di

centocinquanta metri dallo stesso, o dal ciglio dei terreni sul mare,

aveva inteso dettare norme a "protezione delle coste", così valicando

i limiti di materia di cui all'art. 117 della Costituzione: infatti la

protezione delle coste rientrava nella tutela del paesaggio (art. 9

Cost.), riservata alla legislazione statale, e non nella materia

urbanistica, concernente soltanto l'assetto e l'incremento edilizio dei

centri abitati.

Il giudice a quo osservava inoltre che l'art. 3 della detta legge,

stabilendo, per le violazioni della medesima, l'applicazione delle

"norme previste dalla legislazione urbanistica nazionale", aveva

configurato un nuovo reato, il cui precetto era contenuto nel divieto

di edificazione di cui al citato art. 1 e la cui sanzione era indicata

nell'art. 13 lett. b della legge n. 765 del 1967. Ma ciò sembrava al

pretore porsi in contrasto con la riserva di legge statale in materia

penale, stabilita dall'art. 25, secondo comma, della Costituzione,

nonché con l'art. 3 della Costituzione stessa, data la connessione tra

principio di eguaglianza ed unità dell'ordinamento penale. Né il

richiamo a sanzioni previste in leggi statali escludeva la violazione

della riserva, stante la novità della fattispecie di reato configurata

dal legislatore regionale.

La regione Calabria interveniva in data 18 settembre 1976, ossia

oltre il termine di cui all'art. 25 l. 11 marzo 1953 n. 87 modificato

dall'art. 3 delle Norme integrative del 16 marzo 1956, sostenendo

potersi applicare nel giudizio costituzionale la legge 7 ottobre 1969

n. 742 sulla sospensione dei termini processuali per ferie.

2. - Gli artt. 1 e 3 della legge regionale citata venivano

denunciati, sempre in riferimento agli artt. 3 e 25 Cost. e con

argomenti analoghi a quelli del pretore di Belvedere Marittimo, dal

pretore di Scalea con ordinanze del 27 febbraio 1976 e del 19 gennaio

1977 (in G. U. n. 177 del 7 luglio 1976 e n. 107 del 20 aprile 1977),

emesse nei procedimenti penali a carico di Sollazzo Felice ed altro,

imputati del reato previsto dall'art. 13 della legge n. 765 del 1967

per avere iniziato con licenza edilizia una costruzione a meno di

centocinquanta metri dal demanio marittimo, ed a carico di Oliva

Teresa, soggetta alla stessa imputazione (il fatto era stato commesso

però senza il previo conseguimento della licenza edilizia).

La regione interveniva oltre il suddetto termine di legge in

relazione alla prima ordinanza e, quanto alla seconda, negava che le

norme denunciate configurassero un nuovo tipo di reato, in quanto il

richiamo alle sanzioni previste nelle leggi statali era puramente

pleonastico, riguardando comportamenti già punibili ai sensi di queste

stesse leggi.

3. - Nel corso di un procedimento penale a carico di Trama Sofia,

imputata del reato di cui all'art. 13 lett. b della legge n. 765 del

1967 per avere iniziato, nel comune di Pisciotta, la costruzione di un

edificio a distanza inferiore a cinquecento metri dal mare, il pretore

della medesima città, con ordinanza del 24 aprile 1976 (in G. U. n.

300 del 10 novembre 1976), sollevava questione di legittimità

costituzionale degli artt. 1 e 5 della legge regionale campana 13

maggio 1974 n. 17, il primo vietante le costruzioni nei cinquecento

metri di fascia costiera e il secondo richiamante, per il caso di

violazione, "le sanzioni di cui all'art. 32, terzo comma, della legge

17 agosto 1942 n. 1150 ed all'art. 13 della legge 6 agosto 1967 n.

765".

Sembrava al pretore che questo richiamo ponesse le norme denunciate

in contrasto con l'art. 25, secondo comma, della Costituzione, per le

stesse ragioni addotte dal pretore di Scalea.

La regione Campania interveniva chiedendo dichiararsi

l'infondatezza della questione.

4. - Con ordinanza del 22 aprile 1977 (in G. U. n. 299 del 2

novembre 1977), emessa nel procedimento penale a carico di Bello

Giuseppe ed altro, imputati del reato di cui all'art. 13 lett. b della

legge n. 765 del 1967 per avere eseguito nel comune di Praia a Mare una

costruzione con licenza edilizia decaduta, il pretore di Scalea

sollevava questione di legittimità costituzionale degli artt. 1 e 2

della già citata legge regionale calabra n. 14 del 1973.

Il pretore rilevava preliminarmente che il citato art. 1 vietava

l'edificazione in determinate zone dei comuni non provvisti di piano

regolatore generale; che l'art. 2 stabiliva la decadenza delle licenze

edilizie già rilasciate per le dette zone, oltre i termini stabiliti

dallo stesso articolo e poi prorogati dall'art. 4 della successiva

legge regionale 28 maggio 1975 n. 18; che, nella specie, agli imputati

era addebitato di avere iniziato la costruzione oltre i detti termini'.

Ciò premesso, il pretore dubitava che l'art. 1 della legge n. 14

del 1973 contrastasse con l'art. 3 Cost., non sembrandogli

giustificabile l'esclusione dal divieto di edificazione dei comuni

provvisti di piano regolatore generale e non anche dei comuni provvisti

di programma di fabbricazione, stante l'efficacia sostanzialmente

equivalente di questi due strumenti urbanistici in materia di

previsioni di inedificabilità.

Sembrava ancora al pretore che gli artt. 1 e 2 citati

contrastassero con principi generali espressi nella materia urbanistica

dalla legislazione statale, e quindi con l'art. 117 Cost., e

precisamente: a) col principio secondo cui le licenze edilizie possono

decadere soltanto per effetto di "nuove previsioni" urbanistiche (art.

10 della legge n. 765 del 1967), e b) col principio secondo cui le

misure di salvaguardia possono essere stabilite dalla legge solo a

tutela di piani regolatori già adottati, mentre il divieto in

questione era dettato in vista dell'approvazione di un piano regolatore

non ancora adottato.

La regione interveniva, negando la fondatezza delle questioni sia

perché tra le "nuove previsioni" urbanistiche andavano compresi i

divieti legislativi di edificazione, sia per la non parificabilità

dell'efficacia dei piani regolatori generali ai programmi di

fabbricazione.

5. - Con quattro ordinanze di identico contenuto emesse in data 23

novembre 1977 (in G. U. n. 164 del 14 giugno 1978) nei procedimenti

penali a carico di Leta Libero ed altri, imputati del reato di cui

all'art. 13 della legge n. 765 del 1967 per avere eseguito nel comune

di Fuscaldo costruzioni a meno di centocinquanta metri dal demanio

marittimo, il tribunale di Paola sollevava questione di legittimità

costituzionale degli artt. 1 e 3 della legge regionale calabra n. 14

del 1973 nonché degli artt. 1 e 3 (recte: 2), capoverso, della legge

regionale calabra n. 18 del 1975.

Il tribunale dubitava che le dette norme contrastassero con diversi

principi generali della legislazione statale in materia urbanistica, e

quindi con l'art. 117 Cost., e in particolare: a) con il principio

secondo cui l'inedificabilità può essere sottoposta "a particolari

condizioni e limitazioni", ma non esclusa in intere zone; b) col

principio di temporaneità dei vincoli di inedificabilità, poiché la

temporaneità del divieto imposto nelle norme denunciate non escludeva

la prorogabilità di esso. Sembrava inoltre al tribunale che le dette

norme contrastassero con gli artt. 3 e 25 Cost., per le ragioni esposte

dai pretori di Belvedere Marittimo e di Scalea. Considerato in diritto :

1. - Le nove ordinanze in epigrafe sottopongono alla Corte

questioni identiche o connesse, concernenti due leggi regionali (l. 30

agosto 1973 n. 14 della regione Calabria, prorogata e modificata con l.

28 maggio 1975 n. 18 nonché la l. 13 maggio 1974 n. 17 della regione

Campania), che hanno lo stesso oggetto; i relativi giudizi possono

pertanto essere riuniti per essere decisi con unica sentenza.

2. - Va anzitutto rilevato che la regione Calabria è intervenuta

nei giudizi concernenti le ordinanze di rimessione nn. 420 e 421 oltre

il termine di cui all'art. 25 l. 11 marzo 1953 n. 87, modificato

dall'art. 3 delle Norme integrative del 16 marzo 1956. Sostiene al

riguardo la regione che l'intervento va considerato tempestivo,

risultando applicabile la l. 7 ottobre 1969 n. 742, la quale prevede

la sospensione dei termini processuali nel periodo feriale. In

contrario si deve osservare che la sospensione concerne, secondo la

testuale disposizione dell'art. 1 della citata legge, i termini

relativi soltanto "alle giurisdizioni ordinarie e amministrative",

sicché, come già questa Corte ha ritenuto (cfr. sent. 28 marzo 1973

n. 30 e 19 giugno 1974 n. 174), ne rimane escluso il processo

costituzionale.

3. - Delle proposte questioni va per ragioni logiche esaminata per

prima quella sollevata dal pretore di Belvedere Marittimo, il quale ha

impugnato l'art. 1 della citata legge della regione Calabria, secondo

cui "fino all'approvazione del piano urbanistico regionale, è vietato

di eseguire, nel territorio dei comuni non provvisti di piano

regolatore generale, costruzioni all'interno del demanio marittimo e

entro una zona di centocinquanta metri (elevati a duecento dall'art. 2

della citata legge n. 18 del 1975) dal demanio medesimo o dal ciglio

dei terreni sul mare".

L'ordinanza di rimessione muove dal rilievo che l'urbanistica

concernerebbe esclusivamente l'assetto e l'incremento edilizio dei

centri abitati, sicché non comprenderebbe anche quelle zone del

territorio comunale, come quella considerata dalla legge impugnata, che

non rientrano negli aggregati urbani. L'impugnata disposizione non

riguarderebbe quindi la detta materia, attribuita dall'art. 117 Cost.

alla potestà legislativa regionale, ma concernerebbe la tutela del

paesaggio riservata dall'art. 9 Cost. alla competenza statale.

4. - La questione non è fondata.

Già secondo la l. 17 agosto 1942 n. 1150 la nozione di urbanistica

comprendeva non solo l'assetto e l'incremento edilizio dei centri

abitati ma anche "lo sviluppo urbanistico in genere nel territorio

dello Stato" (art. 1). Il successivo sviluppo della legislazione in

subiecta materia (cfr., ad esempio, la l. 6 agosto 1967 n. 765 nonché

la l. 19 novembre 1968 n. 1187) è tutto orientato verso tale ampia

concezione, nel senso, cioè, che l'istituto comprende l'intero

territorio senza limitazioni di sorta. Il che ha trovato ampia e

precisa conferma nel d.P.R. 24 luglio 1977 n. 616 (emanato, in

attuazione della delega di cui all'art. 1 l. 22 luglio 1975 n. 382, per

l'attuazione dell'ordinamento regionale), il quale all'art. 80

ridefinisce l'urbanistica come "la disciplina dell'uso del territorio

comprensiva di tutti gli aspetti conoscitivi, normativi e gestionali

riguardanti le operazioni di salvaguardia e trasformazione del suolo

nonché la protezione dell'ambiente".

Conseguentemente ogni dubbio, se pure poteva giustificarsi per il

passato (cfr. in proposito la sent. di questa Corte 24 luglio 1972 n.

141), non ha ormai ragion d'essere, e si deve quindi ritenere che

l'urbanistica comprende tutto ciò che concerne l'uso dell'intero

territorio (e non solo degli aggregati urbani) ai fini della

localizzazione e tipizzazione degli insediamenti di ogni genere con le

relative infrastrutture.

Naturalmente la competenza regionale può subire restrizioni, come

certamente si verifica per le opere pubbliche di interesse nazionale,

rispetto alle quali è legittimo l'intervento statale (cfr., per le

relative funzioni amministrative, l'art. 81 del cit. d.P.R. n. 616 del

1977), ma, sotto il profilo che qui interessa, non può consentirsi

alla limitazione indicata nell'ordinanza di rimessione.

5. - Rilevato che nulla si oppone in linea di principio a ritenere

che la disposizione impugnata si riferisca alla materia urbanistica,

occorre esaminare se essa concerna effettivamente tale materia ovvero,

come ritiene il pretore, sia diretta alla tutela del paesaggio.

Al riguardo va premesso che, secondo qualche opinione dottrinale,

la tutela del paesaggio apparterrebbe alla competenza statale e

regionale secondo la consueta ripartizione: allo Stato i principi e

l'indirizzo, alla regione la legislazione di dettaglio e l'attività

amministrativa. Ma tale tesi - in base alla quale nella presente causa

diverrebbe intuitivamente irrilevante la suindicata distinzione perché

la normativa de qua, avendo i caratteri di una legislazione di

dettaglio, rientrerebbe pur sempre nella potestà regionale - non può

essere condivisa. Vi si oppone la disposizione del secondo comma

dell'art. 9 Costituzione, secondo cui la tutela del paesaggio è

compito della Repubblica e quindi in prima linea dello Stato,

disposizione correttamente intesa ed applicata dal ricordato d.P.R. n.

616 del 1977, il quale all'art. 82 ha delegato (in base all'art. 118,

secondo comma, Cost.) e non trasferito alle regioni (come, invece, ha

fatto per le materie previste dall'art. 117 della Costituzione stessa)

le funzioni amministrative in materia.

Né in senso contrario potrebbe invocarsi il disposto del ricordato

art. 80 d.P.R. n. 616 del 1977, il quale completa la definizione

dell'urbanistica, aggiungendo la previsione della "protezione

dell'ambiente".

Questa, intesa in senso lato, comprende, com'è comunemente

ammesso, oltre la protezione ambientale collegata all'assetto

urbanistico del territorio, anche la tutela del paesaggio, la tutela

della salute nonché la difesa del suolo, dell'aria e dell'acqua

dall'inquinamento. Ma nel cit. art. 80 la formula legislativa è usata

in senso restrittivo e riferita soltanto al profilo urbanistico, come

risulta evidente dalla collocazione della disposizione, la quale è

posta a completamento della nozione di urbanistica, mentre il cit.

d.P.R. si occupa dell'ambiente inteso in senso diverso in altre e ben

distinte disposizioni (cfr., tra l'altro, art. 82 cit. e Capo VIII del

Titolo V).

6. - Ciò posto, osserva la Corte che intuitivamente la medesima

zona di territorio può formare oggetto di provvedimenti normativi

relativi al paesaggio ovvero concernenti l'urbanistica, provvedimenti i

quali, come si è detto, sono attribuiti alla diversa competenza

statale o regionale. Da ciò la necessità di un criterio discretivo,

il quale non può essere altro che quello fornito dal contenuto e dallo

scopo dell'atto (normativo), i quali qualificano l'atto stesso e ne

determinano l'appartenenza all'una ovvero all'altra materia. In base a

tale criterio, rileva la Corte come sia evidente che il provvedimento

de quo non concerna la protezione di un valore estetico-culturale

relativo alle bellezze paesistiche, nel che si sostanzia la nozione di

paesaggio accolta dalla Costituzione; questa nell'art. 9, secondo

comma, accomuna la tutela del paesaggio a quella del patrimonio storico

ed artistico e detta il suo precetto, come già ha rilevato parte della

dottrina, ai fini di proteggere e migliorare i beni (culturali)

suddetti e contribuire così all'elevazione intellettuale della

collettività.

L'estraneità della norma regionale alla materia concernente il

paesaggio risulta anche dalla considerazione che la disposizione non è

collegata con strumenti paesistici di alcun genere in atto o futuri e

ciò non si sarebbe certo potuto verificare se il provvedimento avesse

avuto per finalità la tutela a cui è diretto il cit. art. 9, secondo

comma, della Costituzione.

Per converso, la legge de qua fa riferimento agli strumenti tipici

della disciplina urbanistica e si inserisce appunto in tale

prospettiva: così essa dispone che la sua disciplina ha carattere

provvisorio "fino all'approvazione del piano urbanistico regionale" che

dovrà prevedere i criteri e i limiti di utilizzazione delle zone;

dispone ancora che la legge si applica ai comuni non provvisti di piano

regolatore generale e cioè a quei comuni per cui non si è provveduto

alla localizzazione e tipizzazione delle costruzioni sull'intero

territorio comunale; stabilisce, infine, che il divieto da essa

temporaneamente posto concerne tutte le opere per cui era richiesta la

licenza edilizia (la legge regionale, come si è detto, è del 1973 e

quindi anteriore alla legge 28 gennaio 1977 n. 10).

D'altro canto, la normativa impugnata è chiaramente ispirata alla

duplice finalità di assicurare ai cittadini il più ampio godimento di

una res communis (stabilimenti, parcheggi, ecc.) e di evitare i

pericoli conseguenti alla corrosione del suolo antistante al mare, per

cui sono necessari adeguati spazi per le opere di difesa (cfr. la legge

14 luglio 1907 n. 542).

Il che inequivocabilmente conferma come l'oggetto e lo scopo

dell'impugnata normativa sia la disciplina urbanistica e quindi una

materia che la regione ha legittimamente regolato.

7. - Tutte le ordinanze di rimessione relative alla legge della

regione Calabria (ad eccezione di quella n. 416, del 1977, concernente

il comune di Praia a Mare) ritengono che l'art. 3 della stessa legge

avrebbe introdotto una nuova fattispecie criminosa e perciò

contrasterebbe con la riserva assoluta di legge prevista dal secondo

comma dell'art. 25 Costituzione ed anche con il principio di

eguaglianza di cui all'art. 3 della Costituzione, data la diversità di

trattamento da regione a regione, che sotto il profilo penale

deriverebbe dallo stesso comportamento.

La questione non è fondata.

La normativa de qua, dopo avere posto il ricordato divieto,

testualmente dispone che "per le violazioni si applicano le norme

previste nella legislazione urbanistica nazionale". Correttamente

intesa, tale disposizione sta a significare che le costruzioni eseguite

in violazione del divieto, in quanto effettuate senza il provvedimento

abilitante dell'autorità (o, in quanto possibile, in difformità dal

medesimo) ricadono, per la parte penale, sotto la previsione dell'art.

13 legge 6 agosto 1967 n. 765. Così interpretata - e non si vede quale

altro significato sia possibile -' alla disposizione predetta non può

essere riconosciuta la funzione indicata nella ordinanza di rimessione;

essa, invece, risulta inutile perché le sanzioni comminate dal cit.

art. 13 si dovrebbero applicare in ogni caso per forza loro propria

quando si sia realizzata la fattispecie criminosa, da esso prevista,

della costruzione senza licenza (ovvero, eventualmente, in difformità

dalla medesima). In altre parole, la norma denunciata non intende che

debba essere punito il fatto, in sé considerato, di edificare entro la

fascia costiera interdetta, bensì il fatto di edificarvi senza avere

conseguito il provvedimento autorizzatorio, ovvero anche senza

rispettare le prescrizioni ivi contenute. Né, come questa Corte ha

rilevato nella sentenza n. 142 del 1969, può farsi differenza tra il

caso in cui la legge statale intervenga successivamente a comminare

sanzioni penali per l'inosservanza di leggi regionali anteriori e

quello nel quale tali sanzioni, come nel caso in esame, già esistano

nell'ordinamento nazionale. La situazione invero è sostanzialmente

analoga nei due casi e non è consentita quindi al riguardo alcuna

discriminazione.

Rileva, invece, che la regione abbia la potestà di intervenire

nelle materie di sua competenza e che la fattispecie penale configurata

dalla legge statale sia idonea a ricomprendere quanto successivamente

previsto in funzione integratrice dalla legge regionale; la quale, in

tal modo, non viene a creare, com'è evidente, alcuna nuova ipotesi di

reato, né conseguentemente dà luogo ad alcuna disparità di

trattamento penalistico tra le diverse parti del territorio nazionale.

8. - Il pretore di Scalea con l'ordinanza n. 416 relativa al comune

di Praia a Mare impugna l'art. 1 della cit. legge della regione

Calabria n. 14 del 1973 anche sotto altro profilo, in quanto esclude

dal divieto di edificazione nelle zone da essa indicate i comuni

provvisti di piano regolatore e non anche quelli (come il comune

suddetto) che hanno un programma di fabbricazione. In proposito il

giudice a quo, premesso che i due strumenti urbanistici avrebbero

un'efficacia sostanziale equivalente, deduce che la disposizione in

esame sarebbe viziata da un irrazionale disparità di trattamento, e

quindi risulterebbe in contrasto con l'art. 3 della Costituzione.

Anche tale questione non è fondata.

Allorquando venne introdotto nel nostro ordinamento (con l'art. 34

della legge urbanistica n. 1150 del 1942), il programma di

fabbricazione differiva notevolmente dal piano regolatore generale ed

era prescritto come parte integrante del regolamento edilizio per i

comuni sprovvisti di detto piano al solo fine di indicare l'ambito di

ciascuna zona secondo le delimitazioni in atto o da adottarsi, con la

precisazione dei relativi tipi edilizi; era anche consentito, ma non

prescritto, che esso contenesse le eventuali direttrici di espansione.

In base alla successiva evoluzione legislativa, sia questa Corte

(sent. 20 marzo 1978 n. 23) sia la giurisprudenza ordinaria e

amministrativa hanno ritenuto che l'originario divario è stato

ampiamente - se non completamente - colmato nel senso che il programma

di fabbricazione può contenere delle previsioni riservate prima al

piano regolatore generale (come, ad esempio, la disciplina dei vincoli

urbanistici, su cui vedi la cit. sent. n. 23 del 1978). Ma tale

possibilità non significa che il programma di fabbricazione debba

avere necessariamente un contenuto analogo al piano regolatore generale

e cioè considerare l'intero territorio comunale e comprendere tutti

gli elementi indicati nell'art. 1 legge 19 novembre 1968 n. 1187, che

ha sostituito l'art. 7 della legge urbanistica del 1942 (e cioè

soprattutto la rete delle principali vie di comunicazione stradali,

ferroviarie e navigabili e dei relativi impianti; la divisione in zone

del territorio comunale con la precisazione delle zone destinate

all'espansione dell'aggregato urbano e la determinazione dei vincoli e

dei caratteri da osservare in ciascuna zona; le aree destinate a

formare spazi di uso pubblico e sottoposte a speciali servitù; le aree

da riservare agli edifici pubblici o di uso pubblico nonché ad opere

ed impianti di interesse collettivo o sociale).

Il programma di fabbricazione invero può concernere soltanto una

parte del territorio comunale ed avere un contenuto minore, il quale

sia limitato agli elementi per esso prescritti dalle leggi vigenti e,

quindi, non può ammettersi la piena equiparazione tra i due strumenti

urbanistici.

Peraltro il programma di fabbricazione differisce dal piano

regolatore generale anche per il procedimento meno rigoroso e

garentistico previsto per la sua formazione dalla legislazione

nazionale e, di regola, anche da quella regionale (cfr. anche su tal

punto la ricordata sent. di questa Corte n. 23 del 1978). E

probabilmente, proprio per evitare gli inconvenienti pratici e le

incoerenze logiche derivanti dalla previsione normativa dei due (e

diversi) istituti, alcune leggi regionali non prevedono più i

programmi di fabbricazione e obbligano tutti i comuni a munirsi di

piano regolatore generale (così, ad esempio, la l. 20 marzo 1975 n. 32

della regione Lazio e quella 15 aprile 1971 n. 51 della regione

Lombardia).

Conseguentemente, data l'eterogeneità delle due situazioni, non

può essere considerata irrazionale l'esclusione dal divieto dei comuni

nei quali la disciplina era stata sicuramente predisposta con

l'appropriato strumento urbanistico rappresentato dal piano regolatore

generale, e non pure di quelli i quali avevano semplicemente un

programma di fabbricazione in cui la disciplina della materia era

puramente eventuale e, comunque, posta con minori garanzie.

9. - Il pretore di Scalea con la ricordata ordinanza n. 416 del

1977 solleva altre due questioni e precisamente deduce che:

a) gli artt. 1 e 2 della citata legge della regione Calabria n. 14

del 1973, che prevedono la decadenza delle licenze edilizie in

precedenza rilasciate per le zone interessate dal divieto di

edificazione, contrasterebbero con l'art. 117 Cost. perché contrari al

principio fondamentale contenuto nella legislazione statale, secondo

cui le licenze edilizie possono perdere efficacia solo per effetto di

nuove previsioni urbanistiche e non di leggi contenenti misure di

salvaguardia;

b) gli stessi artt. 1 e 2 della citata legge contrasterebbero con

il citato art. 117 Cost. perché contrari ad altro principio

fondamentale della legislazione statale in materia urbanistica, secondo

cui le misure di salvaguardia possono essere stabilite dalla legge solo

a tutela di piani regolatori già adottati, mentre le riportate

disposizioni di legge si riferiscono ad un piano regolatore non ancora

adottato.

Di analoghe questioni la Corte si è occupata recentemente,

dichiarandone la non fondatezza con la sentenza 16 aprile 1982 n. 83, e

tale orientamento, in mancanza di qualsiasi elemento contrario, va

pienamente confermato e seguito.

10. - Anche infondata è la questione sollevata dal tribunale di

Paola, secondo cui gli artt. 1 e 5 della citata legge regionale della

Calabria modificati dalla l. 28 maggio 1975 n. 18 contrasterebbero con

l'art. 117 della Costituzione, in quanto - a suo avviso - contrari al

principio fondamentale della legislazione statale, secondo cui

l'inedificabilità può essere sottoposta a particolari condizioni e

limitazioni, ma non esclusa per intere zone.

Non sembra potersi negare, invece, che l'edificabilità per ragioni

di interesse pubblico possa essere vietata rispetto ad intere zone,

come dimostra il citato art. 1 della l. n. 1187 del 1968, il quale

prescrive che il piano regolatore deve contenere, tra l'altro, "la

precisazione delle zone destinate all'espansione dell'aggregato urbano

e la determinazione dei vincoli da osservare in ciascuna zona" nonché

"delle aree destinate a formare spazi di uso pubblico" (nn. 2 e 3).

Com'è chiaro, tali previsioni normative, infatti, non consentono di

condividere quanto dedotto - peraltro in forma assiomatica - dal

giudice predetto. Inoltre può aggiungersi che, se in genere i vincoli

urbanistici, preordinati o meno a una successiva espropriazione,

possono concernere singole zone del territorio comunale, a maggior

ragione ciò va ritenuto per i vincoli diretti a finalità di

salvaguardia, come quelli posti dalla legge in esame, i quali per loro

stessa natura hanno carattere contingente e strumentale.

Non sembra inutile ricordare, da ultimo, la giurisprudenza di

questa Corte (cfr. sent. 6 maggio 1976 n. 106, 16 giugno 1971 n. 133,

29 maggio 1968 n. 56) che, sia pure ad altri fini, ha ritenuto

legittimo il divieto di edificare in intere zone, disposto in via

generale dalla legge con riferimento a caratteristiche intrinseche ed

obiettive delle zone stesse.

11. - Lo stesso tribunale di Paola ritiene che gli artt. 1 e 5

della citata legge regionale della Calabria, modificati dalla legge

reg. n. 18 del 1975, contrasterebbero con l'art. 117 Cost., in quanto

contrari al principio fondamentale della legislazione statale secondo

cui i divieti di edificabilità (e le misure di salvaguardia) sono

legittimi solo se temporanei: tale esigenza - si deduce - non sarebbe

soddisfatta dalla legge n. 14 del 1973, la quale, pur prevedendo un

termine massimo di validità del divieto, non contiene una norma che

vieti eventuali proroghe, le quali in effetti sono state

successivamente disposte dal legislatore regionale.

Pure tale questione non e fondata.

E ben vero che alcuni vincoli urbanistici (e, per ciò che qui

interessa, le misure di salvaguardia) debbono essere temporanei, ma non

sembra che la temporaneità possa essere assicurata dal fatto che la

norma, la quale li prevede, escluda la proroga del termine stabilito

per la loro validità. Tale eventuale esclusione, invero, come questa

Corte ha avvertito nella sent. 16 aprile 1982 n. 82, non avrebbe alcun

concreto rilievo, ben potendo una legge successiva modificare quella

precedente relativamente ai termini da questa stabiliti, anche se vi

fosse una clausola di improrogabilità.

Il problema si può porre sotto altro e diverso profilo e, cioè,

nel senso che le successive proroghe del termine iniziale darebbero

luogo a una disciplina la quale nella realtà vanificherebbe il

requisito della temporaneità, come nel caso di proroghe

irrazionalmente disposte, con conseguente violazione dell'art. 3 primo

comma della Costituzione; ma, sotto questo profilo, non vi è denunzia

da parte del giudice a quo e pertanto la Corte non può occuparsi del

relativo problema.

12. - Rispetto alle più volte ricordate leggi della regione

Calabria (n. 14 del 1973 e n. 18 del 1975), deve conclusivamente dirsi

che tutte le questioni proposte non sono fondate.

13. - Rimane da esaminare l'ultima questione, sollevata dal pretore

di Pisciotta, il quale ha impugnato gli artt. 1 e 5 della legge della

regione Campania 13 maggio 1974 n. 17, il primo dei quali vieta, in

attesa dell'approvazione del piano urbanistico regionale,

l'edificazione su una fascia costiera di cinquecento metri, mentre il

secondo richiama, per la violazione del divieto, le sanzioni previste

dalla legislazione nazionale (artt. 32 l. n. 1150 del 1942, 13 l. 6

agosto 1967 n. 765). Secondo l'ordinanza di rimessione, analogamente a

quanto ritenuto dai giudici calabresi per le leggi della regione

Calabria (retro, n. 7), tali norme introdurrebbero una nuova figura di

reato e pertanto contrasterebbero con la riserva di legge statale

contenuta nel secondo comma dell'art. 25 della Costituzione.

Anche tale questione non è fondata.

In proposito va anzitutto notato che la Corte di cassazione ha

ritenuto che il richiamo della legge regionale concerne soltanto le

sanzioni amministrative previste dalla normativa nazionale, sicché il

problema con tale interpretazione addirittura non sorge.

Ma, se pur così non fosse, varrebbe in proposito quanto sopra è

stato osservato per la legge della regione Calabria, in quanto le due

norme hanno sostanzialmente lo stesso contenuto e pertanto la soluzione

non può non essere la medesima.