Sentenza n. 238/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale della legge della Regione

Calabria riapprovata il 31 luglio 1986 dal Consiglio Regionale,

avente per oggetto: "Interpretazione dell'art. 61 della legge

regionale 28 marzo 1975, n. 9" e della legge della Regione Campania

riapprovata il 9 dicembre 1986 avente per oggetto: "Integrazione

legge regionale 16 aprile 1974, n. 11 e successive modificazioni ed

integrazioni, concernente prima normativa sullo stato giuridico e sul

trattamento economico del personale dipendente della Regione

Campania", promossi con ricorsi del Presidente del Consiglio dei

Ministri, notificati il 19 agosto e il 30 dicembre 1986, depositati

in cancelleria il 26 agosto 1986 e il 9 gennaio 1987 ed iscritti al

n. 25 del registro ricorsi 1986 e al n. 1 del registro ricorsi 1987;

Visto l'atto di costituzione della Regione Campania;

Udito nell'udienza pubblica del 12 gennaio 1988 il Giudice

relatore Antonio Baldassarre;

Udito l'Avvocato dello Stato Sergio Laporta, per il ricorrente;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 16 agosto 1986, il Presidente del

Consiglio dei Ministri ha chiesto che venga dichiarata la

illegittimità costituzionale della legge della Regione Calabria,

riapprovata, a seguito di rinvio, il 31 luglio 1986, avente ad

oggetto: "Interpretazione dell'art. 61 della legge regionale 28 marzo

1975, n. 9".

Tale legge - che reca un'unica disposizione volta a consentire ai

dipendenti che abbiano compiuto il sessantacinquesimo anno di età,

senza aver maturato il diritto al trattamento minimo di pensione

secondo le norme dell'ordinamento degli istituti di previdenza, di

rimanere in servizio fino al raggiungimento del diritto e comunque

non oltre il settantesimo anno di età - sarebbe illegittima, per

violazione dell'art. 117 Cost., in quanto viola il principio

fondamentale, desumibile dalla vigente normativa del pubblico

impiego, del collocamento a riposo dei pubblici impiegati al

compimento del sessantacinquesimo anno di età (v. art. 4 d.P.R. 29

dicembre 1973, n. 1092; art. 15, primo comma, l. 30 luglio 1973, n.

477; art. 12, primo comma, legge 20 marzo 1975, n. 70); principio la

cui efficacia non può ritenersi limitata per il fatto che lo stesso

articolo 15 della legge n. 477 del 1973 consente, in via eccezionale,

il mantenimento in servizio del dipendente che altrimenti non

potrebbe maturare il diritto a pensione, trattandosi, all'evidenza,

di disposizione intesa a regolare situazioni transitorie.

La Regione Calabria non si è costituita nel presente giudizio.

2. - Con ricorso notificato il 30 dicembre 1986, il Presidente del

Consiglio dei Ministri ha chiesto che venga dichiarata la

illegittimità costituzionale della legge della Regione Campania,

riapprovata, a seguito di rinvio, il 9 dicembre 1986, avente ad

oggetto: "Integrazione legge regionale 16 aprile 1974, n. 11 e

successive modificazioni ed integrazioni, concernente prima normativa

sullo stato giuridico e sul trattamento economico del personale

dipendente della Regione Campania".

La legge impugnata, che consente al personale regionale, a

domanda, di rimanere in servizio anche oltre il sessantacinquesimo

anno di età per un periodo non superiore a cinque anni, violerebbe

un principio fondamentale della legislazione statale, consistente nel

collocamento a riposo dei pubblici dipendenti al compimento del

sessantacinquesimo anno di età.

La stessa legge, inoltre, violerebbe altri due principi

costituzionali quale quello di assicurare alle giovani generazioni

effettive possibilità di accesso al lavoro e quello del buon

andamento degli uffici, realizzabile anche mediante l'acquisizione di

energie umane meno condizionate dai naturali problemi posti da una

età non più giovane.

Quanto alla posizione di quei dipendenti pubblici che non abbiano

ancora conseguito, al momento del compimento del sessantacinquesimo

anno di età, il diritto al trattamento minimo di quiescenza, il

ricorrente osserva che gli stessi possono comunque beneficiare del

ricongiungimento di precedenti posizioni assicurative relative a

diverse attività lavorative.

3. - Si è costituita nel presente giudizio la Regione Campania

con memoria depositata il 30 aprile 1987, e quindi oltre il termine

previsto dall'art. 23, u.c., delle Norme integrative per i giudizi

davanti alla Corte costituzionale. Considerato in diritto

1. - Tanto il ricorso del Presidente del Consiglio dei Ministri

contro la legge della Regione Calabria, riapprovata il 31 luglio 1986

e intitolata "Interpretazione dell'art. 61 della legge regionale 28

marzo 1975, n. 9", quanto quello contro la legge della Regione

Campania, riapprovata il 9 dicembre 1986 e intitolata "Integrazione

legge regionale 16 aprile 1974, n. 11 e successive modifiche e

integrazioni, concernente prima normativa sullo stato giuridico e sul

trattamento economico del personale dipendente della Regione

Campania", hanno ad oggetto disposizioni di legge aventi il medesimo

significato normativo. È opportuno, pertanto, riunire i relativi

giudizi per discuterli congiuntamente e deciderli con un'unica

sentenza.

2. - Le disposizioni impugnate prevedono che i dipendenti

regionali, i quali abbiano raggiunto il sessantacinquesimo anno di

età, cioè il limite massimo dell'età lavorativa, senza aver

maturato il diritto al trattamento minimo di pensione, possono essere

mantenuti in servizio, su loro domanda, per il periodo strettamente

necessario per il conseguimento di quel diritto e, comunque, non

oltre il settantesimo anno di età.

In tutti e due i giudizi questa norma è sospettata

d'incostituzionalità da parte del Governo per l'asserita violazione

dell'art. 117 Cost., sotto specie di contrasto con i principi

fondamentali desumibili dalle leggi statali vigenti in materia di

impiego pubblico. Tali leggi prevedono, infatti, che il collocamento

a riposo dei dipendenti avvenga comunque al limite massimo del

compimento del sessantacinquesimo anno di età.

Limitatamente alla legge della Regione Campania, la stessa norma

è impugnata sotto un ulteriore duplice profilo: a) per violazione

dell'art. 4 Cost., in quanto comprimerebbe il diritto al lavoro delle

giovani generazioni, alle quali, a causa del mantenimento in servizio

del personale ultrasessantacinquenne, verrebbe di fatto preclusa la

possibilità di accedere a un'occupazione; b) per violazione

dell'art. 97 Cost., in quanto il mantenimento in servizio di

dipendenti il cui rendimento è condizionato dall'età avanzata

contrasterebbe con l'esigenza di assicurare il buon andamento degli

uffici pubblici.

3. - Preliminarmente, deve essere dichiarata inammissibile la

costituzione nel presente giudizio della Regione Campania, avvenuta

il 30 aprile 1987 e quindi, oltre il termine previsto dall'art. 23,

u.c., delle Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte

costituzionale.

Non è fondata la censura relativa alla pretesa violazione

dell'art. 117 Cost., in riferimento ai principi fondamentali

desumibili dalla legislazione statale sul collocamento a riposo dei

lavoratori dipendenti.

3.1. - Va, innanzitutto, disattesa la prospettazione del

ricorrente diretta ad individuare il contenuto del principio della

materia limitando l'osservazione ai soli rapporti del pubblico

impiego. È ben vero che questa Corte, pur registrando una tendenza

obiettiva verso l'omogeneizzazione del rapporto di lavoro pubblico

con quello privato, ha più volte affermato che persistono tuttora

profonde differenze tra l'uno e l'altro tipo di rapporto anche ai

fini del trattamento pensionistico (cfr. ad es., sentt. nn. 155 del

1969, 5 del 1971, 30 del 1976, 193 del 1981, 40 del 1986). Tuttavia,

quando si procede all'identificazione di un principio fondamentale al

fine di enucleare l'esatta portata del corrispondente limite della

legislazione regionale concorrente, la predeterminazione della

materia non può seguire criteri di definizione assoluti e validi per

ogni caso, in quanto occorre in via preliminare individuare

l'estensione della materia entro la quale ricercare i principi

fondamentali con riferimento alla particolare disciplina normativa di

cui occorre individuare il principio regolativo.

Nel caso di specie non vi può esser dubbio che la normativa

impugnata si propone di permettere ai lavoratori, i quali al termine

legale del loro rapporto d'impiego non abbiano raggiunto un numero di

anni di lavoro sufficiente per ottenere il minimo della pensione, di

restare eccezionalmente in servizio per il tempo necessario per

conseguire quel diritto. Poiché si tratta di un'esigenza che va

ricondotta, in via generale, a un interesse tutelato dalla

Costituzione come diritto del lavoratore in quanto tale (art. 38,

comma secondo), nei cui confronti appare indifferente la circostanza

che il dipendente risulti inserito in un rapporto d'impiego pubblico

o in uno di tipo privato, ne consegue che nel caso in esame la

materia in relazione alla quale dev'esser precisato il contenuto del

principio fondamentale stabilito dalle leggi statali non può esser

circoscritta al solo impiego pubblico, ma deve comprendere l'intero

campo del rapporto di lavoro dipendente, tanto pubblico che privato.

In relazione alla materia così determinata, non si può rinvenire

nella legislazione statale un principio consistente nel divieto

assoluto di mantenere in servizio i dipendenti che abbiano raggiunto

il limite massimo dell'età lavorativa legislativamente fissato per

la categoria interessata. Al contrario, il principio oggi vigente

permette che l'anzidetto limite possa essere eccezionalmente derogato

a fini assicurativi o previdenziali. Questo principio, sebbene sia al

momento affermato in via generale soltanto per i lavoratori

dipendenti del settore privato (art. 6, d.l. 22 dicembre 1981, n.

791) e non abbia riscontro nell'impiego pubblico se non in discipline

di carattere transitorio (v., ad es., art. 15 l. 30 luglio 1973, n.

477), è tuttavia sufficiente, in base alle argomentazioni prima

svolte, per legittimare il legislatore regionale a determinare per i

propri dipendenti una disciplina che prevede una deroga al limite di

età per il collocamento a riposo.

Ciò vale tanto di più se si considera che, nel caso di specie,

il legislatore regionale ha posto in essere una disciplina che,

mantenendo fermo per le varie categorie dell'impiego pubblico il

limite massimo dell'età lavorativa fissato dalle leggi statali

(sessantacinque anni), ha circoscritto la possibilità di usufruire

della deroga soltanto al periodo strettamente necessario per

raggiungere tale scopo e, in ogni caso, a un periodo tale da non

comportare un'estensione temporale del limite massimo dell'età

lavorativa superiore al quinquennio.

In presenza di limiti così precisi e di finalità sociali di

particolare pregio costituzionale, come quelle sopra indicate, le

leggi impugnate appaiono immuni, per il profilo considerato, da

sospetti d'illegittimità costituzionale;

3.2. - Le conclusioni appena raggiunte trovano conferma dalla

trattazione di un ulteriore aspetto del problema.

Come può desumersi da precedenti pronunzie di questa Corte (v.,

ad es., sent. n. 36 del 1977), i principi fondamentali stabiliti

dalla legislazione possono consistere anche in un complesso

articolato di criteri direttivi, che unitariamente si impone al

legislatore regionale nell'esercizio della propria competenza

ripartita. Nel caso, non vi può essere dubbio che la regola cui è

vincolato il legislatore regionale è quella del divieto di adottare

una disciplina generale che preveda per il personale della regione (o

per alcune categorie di esso) un'età massima per il collocamento a

riposo superiore a quella fissata dalle leggi statali per le

corrispondenti categorie di dipendenti. Ma, poiché nell'ordinamento

legislativo dello Stato è prevista anche una possibilità di deroga

a tale limite a favore di singoli lavoratori per finalità

assicurative o previdenziali di particolare pregio costituzionale, il

contenuto del principio fondamentale vigente nella materia in

questione deve ritenersi integrato anche da tale possibile deroga.

3.3. - Del resto, occorre aggiungere che una norma eccezionale,

come quella appena ricordata, risponde a una precisa esigenza di

equità sociale. I non numerosi beneficiari di tale deroga sono,

infatti, quei lavoratori che, essendo entrati in ruolo a un'età

inoltrata, in base alle regole generali del collocamento a riposo non

riuscirebbero a completare il periodo di lavoro necessario per

ottenere il trattamento minimo pensionistico soltanto per pochi mesi

o per pochi anni, se non addirittura per qualche giorno (cinque anni

è il periodo di massima estensione della deroga). E, poiché in

tutte le regioni vige la regola che l'età massima per partecipare ai

concorsi per l'ingresso nei ruoli regionali è di trentacinque anni,

si deve supporre che la deroga sia essenzialmente prevista tanto per

coloro che sono esentati dal rispetto di quel vincolo di età, cioè

le c.d. categorie protette (invalidi civili, orfani di guerra,

etc.), quanto per coloro che sono inizialmente assunti come avventizi

per poi essere inquadrati in ruolo (i quali sono più numerosi tra il

personale di primo impianto).

A favore di questi rari casi di non raggiungimento della pensione

minima pur al massimo dell'età lavorativa, le leggi regionali

impugnate hanno compiuto una valutazione equitativa diretta a

impedire che alcuni lavoratori, pur avendo versato i contributi

previdenziali per oltre dieci anni (essendo di quindici anni il

periodo necessario a ottenere la pensione), potessero perdere la

possibilità di godere del trattamento (minimo) di quiescenza per non

aver potuto completare il periodo contributivo soltanto per poco

tempo. Si tratta, più precisamente, di una valutazione equitativa

che tende a conferire il massimo di effettività alla garanzia del

diritto sociale alla pensione, sotto forma del diritto a una giusta

retribuzione differita, riconosciuto a tutti i lavoratori dall'art.

38, secondo comma, della Costituzione. E, poiché questo obiettivo

rientra tra le finalità sociali costituzionalmente tutelate, si

profila per tale via un'ulteriore giustificazione delle norme in

contestazione, dovuto al fatto che è indubitabile che i principi

fondamentali desumibili dalle leggi statali debbano esser

interpretati, per quanto possibile, in conformità con le finalità

di progresso sociale sancite in Costituzione.

4. - Manifestamente infondate sono invece le ulteriori censure che

il ricorrente prospetta contro la legge della Regione Campania.

Quanto al profilo della pretesa violazione dell'art. 4 Cost.,

questa Corte ha costantemente escluso che il diritto al lavoro

garantito da tale articolo possa essere interpretato come

riconoscimento alle persone prive di occupazione di un'effettiva

pretesa di accesso al lavoro (cfr., ad es., sentt. nn. 2 e 270 del

1986).

Del pari, sulla base di una costante e consolidata giurisprudenza

di questa Corte (cfr., ad es., sentt. nn. 8 del 1967, 123 del 1968,

10 del 1980), va assolutamente escluso che il giudizio di

costituzionalità sul principio del buon andamento degli uffici

pubblici (art. 97 Cost.) possa essere così esteso e penetrante da

indurrre a valutare la qualità del rendimento del lavoro

astrattamente imputabile a particolari categorie di dipendenti.